CC BY
80
ПРАВО НА САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКИХ УСЛОВИЯХ*
В статье анализируются понятия «местное самоуправление», «право на самоуправление» и «право на осуществление самоуправления». Определены место, роль и функции самоуправления как базового демократического института. Обозначены основные проблемы и механизмы их решения для формирования эффективного самоуправления в Российской Федерации.
Ключевые слова: местное самоуправление, самоуправление, местное управление, муниципальные системы.
Проблемы истории, теоретические концепции, особенности правового регулирования и практики организации местного самоуправления уже длительное время являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий. Возникшее в глубокой истории местное самоуправление не случайно получило широкое развитие в XIX в., ведь именно в этот период обществом овладевают идеи демократии и правового государства, приоритетными становятся права человека. Идея самоуправления призвана снимать политическое отчуждение государства от общества — проблему, существующую с момента возникновения государства и не утратившую свою остроту в наши дни (см.: Ковешников, 2002).
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности — соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества (Скрипкин, 2008, с. 7-12). Местное самоуправление выступает посредником в реализации государственной политики, государственной функции по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. От эффективности функционирования и оперативности деятельности органов местного самоуправления, принципа их формирования, особенностей их полномочий зависит реализация основных конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического
* Статья подготовлена в рамках реализации проекта, поддержанного грантом Президента Российской Федерации МК-2340.2008.6 «Российское самоуправление в контексте международного опыта».
© Е. С. Горбатюк, 2010
правового социального государства, высшая ценность которого — человек, его права и свободы.
В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов местного самоуправления от государственных — в их природе и значении, они более тяготеют к гражданскому сообществу, общественному управлению. Государство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, полем реализации управленческих функций становится преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становления экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в управлении, естественно, должен смещаться в сторону самоуправления. Являясь главным механизмом управления территориями, местное самоуправление всегда будет играть важную роль.
Дефиниция «местное самоуправление» многозначна. Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и трактуется в разных смыслах: в социально-философском как вид социальной самоорганизации; в политико-правовом как форма народовластия и способ решения гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зрения как род профессиональной деятельности — управление. В то же время местное самоуправление — это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения определяет систему управления демократического правового государства. Местное самоуправление характеризуется и как способ организации власти и многообразие форм деятельности совместно проживающих на определенной территории граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством. В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления распространение получает трактовка местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления» (Шугрина, 2008, с. 131). Большинство занимающихся проблемами местного самоуправления исследователей сходятся во мнении, что понятия «права на
местное самоуправление» и «права на осуществление местного самоуправления» нуждаются в четком разграничении, хотя на первый взгляд они близки или идентичны. Различие основано на взаимосвязи института местного самоуправления с государственной структурой. Некоторые ученые полагают, что право на самоуправление — это не аналог прав граждан, а элемент квалификации местного самоуправления как одного из проявлений власти народа. Право граждан на местное самоуправление можно рассматривать как интегральное право, объединяющее различные права и свободы: например, принимать участие в управлении делами государства посредством местных референдумов и не участвовать в них, избирать в органы местного самоуправления и не голосовать на муниципальных выборах; быть избранным в органы местного самоуправления или отказаться от исполнения полномочий выборного лица; иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы; обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления и т. п. (см.: Марченко, 2009). Анализируя содержание права граждан на местное самоуправление, можно утверждать, что почти каждое из личных, политических или социально-экономических прав, нашедших отражение в Конституции Российской Федерации, реализуется на муниципальном уровне или имеет «муниципальную составляющую» своего осуществления (см.: Гриценко, 2005). Субъективное право на местное самоуправление представляет собой сложный комплекс, включающий право местного сообщества (населения), собственно, на местное самоуправление, права отдельных граждан — членов этого сообщества — на участие в осуществлении местного самоуправления и право органов местного самоуправления на осуществление публичной власти (местного самоуправления). Таким образом, право на осуществление местного самоуправления — «это предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающее требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования» (Шугрина, 2008, с. 135-136). Некоторые исследователи полагают, что «права на самоуправление как субъективного права не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объ-
ективировано в соответствующих положениях Конституции Российской Федерации. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления» (Гриценко, 2005, с. 17-21). В контексте развития института местного самоуправления в Российской Федерации наиболее корректно говорить о содержании конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (Конституция Российской Федерации, 1993, ст. 130-133). Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем референдумов, выборов и иных форм прямой демократии, а также через выборные и другие органы местного самоуправления; имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка и т. д.; имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; имеют право на отзыв выборных лиц местного самоуправления; имеют право на свободу слова, информацию, объединение; имеют равный доступ к муниципальной службе; имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления; имеют право инициировать изменение границ и преобразование муниципального образования, выражать свое мнение по данным вопросам; имеют право выступать с правотворческой инициативой, инициативой по вопросам проведения публичных слушаний, участвовать в опросах (Дмитриев и др., 2007, с. 9-11). Именно из содержательной, конституционно закрепленной, стороны самоуправления, считаем, целесообразно исходить при характеристике реализации права на самоуправление в российских условиях (см.: К вопросу о конституционно-правовых основах..., http://www.jourclub.rU/5/176/).
Что касается российского местного самоуправления, стоит заметить, что политическая история Российского государства отчетливо показывает тенденцию становления и развития местного самоуправления. Роль местного самоуправления как стабилизирующего фактора в кризисные периоды развития России можно проследить на всем протяжении истории российской государственности. В периоды разобщенности Российского государства самоуправление являлось одним из инструментов управления (см.: Местное самоуправление в России, 2003). При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромис-
сом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и периферии. В основе местного самоуправления Российской Федерации лежат: самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, организационное обособление в системе управления обществом и государством, многообразие организационных форм (самостоятельно избираемые населением органы самоуправления различаются по структуре и формам осуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территории района крупного мегаполиса и т. д.), соразмерность полномочий материальнофинансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной экономической базы (однако на практике компетенция органов местного самоуправления существенно шире, чем предусмотренное финансирование), ответственность органов и должностных лиц перед избравшим их населением (см.: Ковешников, 2002).
Исторические особенности, обширность территорий России, социально-экономическая и политическая ситуация делают невозможным управление страной только из центра. Организация общественной жизни обязательно должна включать механизмы самоуправления территорий, местных сообществ, которые на сегодняшний день по-прежнему находятся в стадии становления и осознания понятия местного самоуправления, в том числе и большинством населения страны. Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности (см.: Соловьев, 2003). В
самоуправлении, согласно Европейской хартии о местном самоуправлении, наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику — народу. Общие принципы местного самоуправления, изложенные в упомянутой хартии, закрепляют положение о том, что органы самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя и осуществление деятельности органов местного самоуправления обеспечивается эффективным управлением (см.: Европейская хартия.,
http://www.glazychev.ru/bibliography/eu_khartia_mestn_samuuprav.htm). Право на самоуправление находит свое выражение в законодательном закреплении в рамках конституционной системы. Местные власти имеют четко определенный статус, гарантированный национальными конституциями или основным законом во всех демократических государствах. Власть общей компетенции дает возможность органам местного самоуправления предпринимать любые (соответствующие законодательству)
действия в интересах своих общин. Сегодня один из базовых принципов демократической государственности принцип субсидиарности, — обеспечение распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной пирамиды, — приобретает все большее значение в Российской Федерации (см.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий, 1997).
Исходя из положений Конституции Российской Федерации, право на осуществление местного самоуправления (т. е. право населения самостоятельно решать вопросы местного значения) есть категория коллективных прав граждан, таких, которые могут быть реализованы не индивидом, а исключительно сообществом граждан. Конституция Российской Федерации весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (Конституция Российской Федерации, 1993, ст. 130-131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления, которое связывается со всем комплексом прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации и закрепленных федеральным, региональным и муниципальным законодательством о местном самоуправлении. Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью (Там же, ст. 2), устанавливая, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (Конституция Российской Федерации, 1993, ст. 18). Заметим, однако, что Конституция Российской Федерации право граждан на местное самоуправление прямо не закрепляет. Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления (см.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий, 1997), и устанавливается оно Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (см.: Федеральный закон № 313-ФЗ от 06.10.2003).
Согласно положениям закона, граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, и население не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (см.: Берг, Сер-
геев, 2002). Среди общих функций местного самоуправления выделим несколько основных: обеспечение участия населения в решении местных дел; управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на территории (во взаимодействии с государственными правоохранительными органами); защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государственной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию) (Там же).
Законодательное регулирование местного самоуправления в Российской Федерации вполне отвечает требованиям демократического общества и правового государства, хотя и требует тщательной доработки. Однако при этом очевидным становится то, что в России институт местного самоуправления находится на стадии формирования. Механизмы реализации законодательно закрепленных прав и свобод граждан, в том числе и права на самоуправление, по-прежнему не отработаны, а потому не способны организовать эффективно действующий институт местного самоуправления. Отметим, что с имеющимися многочисленными проблемами российское общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого необходимо для решения задач, связанных с организацией территориального управления (см.: Пыхтин, http://www.zlev.ru/19_7.htm). Государству, его соответствующим органам крайне важно анализировать опыт функционирования местного самоуправления, определять тенденции его развития, ошибки и проблемы становления и в связи с этим корректировать свою политику в вопросах местного самоуправления.
Практика последних лет показывает, что население в массе своей по-прежнему считает органы местного самоуправления государственными органами, а свое участие в решении вопросов местной жизни, в самоуправлении видит только в разовой акции — выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Причины такого положения дел кроются в сохранении стереотипов и стандартов организации местной власти прошлых лет, отчужденности муниципальных властей от народа и правовой неосведомлённости населения в вопросах местного само_____________________________________________________________ 79
управления. Обозначенные проблемы будут усугубляться, если не проводить конкретных мероприятий, привлекая население к непосредственному участию в актах управления муниципальным образованием (например, участие в общественных слушаниях по тому или иному вопросу местного значения). Важно повышать уровень политической культуры и юридической грамотности населения через средства массовой информации и встречи с населением, издание тематических справочных материалов, методических пособий для населения, разъясняющих их права и обязанности в вопросах местного самоуправления. Вместе с тем, несмотря на связанные с реальным осуществлением права на самоуправление в российских условиях, развивающийся в Российской Федерации институт местного самоуправления приучает людей к ответственности, способствует преодолению традиционного российского патернализма, способствует формированию гражданской политической культуры и нового типа личности — активной, инициативной, приверженной ценностям свободы личности (см.: Либоракина, 2003).
Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирования: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т. п.; кадровая суверенность как право самостоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, проведение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государственной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти (см.: Баранчиков, 2005).
Для действительной способности реализации права на самоуправление в российских условиях представляется необходимым наличие: а) механизмов осуществления права, т. е. наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления или зависимости от населения создаваемых им органов; б) возможности для осуществления права на самоуправление, т. е. наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности и дееспособности создаваемых населением органов; в) осознанной воли в осуществлении права, т. е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их
должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Все три составляющие находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание приведет к созданию реального эффективно действующего самоуправления, а значит, и обеспечению реализации права на самоуправление и, как следствие, стабильного поступательного развития российского общества и Российского государства.
Литература
1. Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во «Проспект», 2005. 192 с.
2. Берг О. В., Сергеев А. А. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. М.: Вузовская книга, 2002. 568 с.
3. Гоиценко Е. В., Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права, 2005. 336 с.
4. Дмитриев Ю. А, Комарова В. В., Пылин В. В. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Феникс, 2007. 686 с.
5. Европейская хартия местного самоуправления // http://www.glazychev.ru/ bibliography/eu_khartia_mestn_samuuprav.htm
6. К вопросу о конституционно-правовых основах самостоятельности местного самоуправления // http://www.jourclub.ru/5/176/
7. Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2002. 272 с.
8. Конституция Российской Федерации // http://www.constitution.ru
9. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М.: Центр конституционного исследования Московского общественного научного фонда, 1997. 702 с.
10. Либоракина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города, 2003. 179 с.
11. Марченко С. А. Местное самоуправление — полномочия и дотации // Проблемы местного самоуправления. 2009. № 36 // http://www.samoupravlenie.ru/35-05.php
12. Местное самоуправление в России: Сборник статей. / Под ред. В. Б. Зотова. М.: Ось-89, 2003. 400 с.
13. Пыхтин С. Без самоуправления не может быть гражданского общества // http://www.zlev. ru/19_7. htm
14. Скрипкин Г. Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2008. 128 с.
15. Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр пресс, 2003. 328 с.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ // http://www.consultant.ru/ popular/selfgovernment/
16. Шугрина Е. С. Понятие права на осуществление местного самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 131-146.
