Этнический вызов российскому федерализму Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

А. В. Сидоренко ЭТНИЧЕСКИЙ ВЫЗОВ РОССИЙСКОМУ ФЕДЕРАЛИЗМУ

Статья посвящена анализу специфики российского федерализма, влиянию этнического фактора на его становление и развитие. Автор показывает противоречивость сложившейся в настоящее время модели федерализма, выявляет базовые проблемы его функционирования в условиях мультиэтнического государства, предлагает пути совершенствования федеративных отношений с учетом политико-культурной специфики современной России. Особо подчеркивается необходимость целенаправленных усилий государства и гражданского общества, направленных на формирование гражданской «российской» нации.

Ключевые слова: федерализм, этничность, регионы, гражданская нация, национально-культурная автономия.

Россия находится в одной из наиболее потенциально этнокон-фликтных частей планеты: на ее территории взаимодействуют культуры и цивилизации различного типа, находящиеся в пределах своих исторических ареалов; на территории страны, в пределах своей исторической родины, проживают народы, имеющие центры культурно-цивилизационного притяжения за пределами России. Все это создает сложную систему этнокультурно-цивилизационного взаимодействия на евразийском пространстве, а некоторые регионы страны, такие как Северный Кавказ, в силу своего геополитического значения, на протяжении столетий являются объектом, за обладание которым или за влияние на который ведется скрытая и открытая борьба.

Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. При этом если субъектами СССР были национальные союзные республики, то РСФСР ни в одной из конституций так и не определила своих субъектов. Советская юридическая наука считала, что федерация в России особая и основывается на автономии ее отдельных частей, то есть регионов. Однако автономные республики, области и округа, образованные в 1920-1930 гг., не были самостоятельны в решении элементарных вопросов местной жизни и фактически не были субъектами Федерации, а полномочия их органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР.

Приобретя статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально иной концепции федеративных отношений. Однако их нормальному развитию

© А. В. Сидоренко, 2009

мешал «советский синдром» — непонимание или нежелание уйти от советской формы организации власти, учитывать мировой опыт федерализма.

Закреплению современной модели российского федерализма в Конституции РФ, одобренной на референдуме в декабре 1993 г., предшествовала достаточно длительная дискуссия относительно путей национально-государственного устройства России. Высказывались диаметрально противоположные позиции: от сохранения незыблемости старой типологии субъектов Федерации до возрождения унитарного государства или создания Русской республики как формы самоопределения русского народа.

В качестве одной из моделей государственного устройства России предлагались возврат к унитаризму и разделение территории на земли. Однако рост национального самосознания народов, традиции национальной государственности, пусть даже деформированной в годы застоя, не позволили считать унитарную форму государственного устройства приемлемой для России.

Все другие модели сохраняли Федерацию при изменении статуса ее субъектов и перераспределении полномочий между центром и регионами.

Одна из моделей переустройства Российской Федерации в ее крайнем варианте предусматривала полный отказ от национально-территориального принципа построения федерации и создания федеральных единиц на основе экономико-географического районирования страны. Некоторые оценили этот план как путь к переформированию России в государство великорусского этноса с предоставлением другим народам прав культурно-национальной автономии. С точки зрения удобства управления государством этот план заслуживал внимания. Однако в условиях гетерогенности населения России, в период возрождения национального самосознания и одновременного обострения межнациональных конфликтов в ряде регионов страны игнорирование национальных моментов в государственном строительстве могло бы привести к негативным последствиям.

Еще одна модель преобразования государственного устройства России в федерацию республик и земель, которые имели бы равный конституционно-правовой статус, была предложена в первоначальном варианте официального проекта Конституции РФ, но отвергнута автономиями, не желавшими иметь одинаковый статус с административно-территориальными образованиями.

Оригинальный вариант преобразования национально-государственного устройства России был предложен в альтернативном проекте Конституции РФ, внесенном Политсоветом «Движе-

ние демократических реформ» (см.: Алексеев, Собчак, 1992). По их мнению, субъектами РФ следовало считать национальные республики, губернии и автономные национальные сообщества. Республики — это суверенные государства; губернии — территориальные государственно-административные преобразования (сочетают в себе государственное начало и местное самоуправление). Автономные национальные сообщества предлагалось создавать в составе России и губерний на началах территориальной и этнической автономии малочисленных народов. Проводилась и впоследствии реализованная на практике идея индивидуальных договоров между всеми субъектами Федерации.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция Российской Федерации уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не «титульная национальность», а все многонациональное население) (Конституция, 1993). Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, а процессы становления региональных сообществ не вошли в цивилизованные рамки, то Конституция Российской Федерации заложила лишь основные принципы, «общие правила» построения подлинной Федерации.

Несмотря на содержащиеся в Конституции утверждения о том, что все субъекты Федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями, в реальности для России с самого начала был характерен асимметричный федерализм, что свидетельствовало о незавершенности процесса закрепления национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входили 32 крайне разнородных национальных государственных образования, а 57 субъектов имели территориальную основу.

То, что около трети субъектов Федерации были выделены по национальному признаку — признаку компактного проживания определённой нации (так называемой «титульной», то есть давшей название этой республике), — наследие предыдущего этапа политической истории России, притом наследие из числа почти непреодолимых. Эта проблема не была бы столь острой для России, если бы в практике федеральных отношений в 1990-е годы не сложилась прочная традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. На определенном этапе это было неизбежной платой Федерации автономиям, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России. Власти почти всех национальных

республик не только приобрели и закрепили в своих конституциях избыточные, идущие вразрез с федеральным законодательством полномочия, но и добились благодаря этому крайне выгодного для себя порядка распределения налоговых поступлений между ними и федеральным бюджетом. Вследствие чрезмерного увеличения объема остаточной компетенции статус национальных республик по отдельным параметрам приблизился к статусу государств-членов конфедерации. По мере укрепления российской государственности это стало вызывать все большее недовольство властей и общественности регионов: областей и краев.

Асимметричность российского федерализма достигла своего пика в период 1994-1998 гг., когда широкое распространение получила практика подготовки и заключения особых соглашений с отдельными субъектами Федерации о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти. Практически шло перерождение конституционной Федерации в договорную. При этом следует отметить своеобразный генезис этого процесса. В свое время он был задуман как демпфер в отношениях с особо «трудными» республиками — Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые энергичные руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем регионам, с которыми такие договора заключались, причем дать его считанному числу субъектов, чтобы сильнее подчеркнуть их исключительность. Процесс же вскоре стал массовым. В результате из 89 субъектов РФ 45 начали строить с Центром особые отношения.

Другой этнически окрашенной проблемой российского федерализма было наличие в составе ряда краев и областей национальных округов, также являющихся субъектами Федерации (так называемый парадокс «матрешки»). На 2000 г. 9 субъектов — автономных округов — входили в 7 других. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 г., так и не смогла решить этот парадокс, и Конституция РФ, принятая в том же году, практически обходит проблему с помощью ст. 66 ч. 4, в которой она оставляет решение за самими участниками противоречия — округами и областями, которые их вмещают.

Как известно, в число важнейших принципов федеративных отношений входят принципы верховенства федеральной Конституции по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как федеральными, так и региональными органами власти, а также приоритета федеральных законов над законодательством субъектов

Федерации. Эти принципы, с одной стороны, закрепляют единство правопорядка на всей территории России, с другой — сохраняют широкие права субъектов Федерации в пределах своей компетенции.

Однако именно эти принципы в наибольшей степени оказались под угрозой. И хотя наиболее опасные для единства правового пространства страны положения можно было найти в законодательстве различных субъектов Российской Федерации, но именно республики явно были наиболее «злостными нарушителями». Так, наличие конфедеративных элементов было отмечено в законодательстве Башкортостана, Бурятии и Якутии; Якутия, Башкортостан, Тыва и Коми установили в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции или законам субъектов Федерации; Тыва закрепила за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира; Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва приняли республиканские законы о воинской службе; Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия установили порядок введения чрезвычайного положения на своей территории без согласования с Президентом Российской Федерации и Советом Федерации; Северная Осетия провозгласила необходимость наличия согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований; Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва определили природные ресурсы своей собственностью; Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми заявили о своем праве на регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров. И это далеко не все примеры правового «самоуправства» республик (Перспективы развития федерализма... , http://www.svop.ru/live/materials.asp?m_id=6748&r_id=6845).

В целом этнополитическая ситуация в 1990-е годы характеризовалась развитием ряда объективно складывающихся тенденций и противоречий между: а) стремлением каждого народа к самоопределению, самоутверждению и объективными процессами интеграции общества в целом; б) возрастающей самостоятельностью субъектов Федерации и объективной потребностью сохранения и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов; в) тяготением к национально-культурной самобытности и исторически сложившейся духовной общностью народов России.

Эти противоречия усугублялись рядом других негативных факторов, приведших к резкому росту межнациональной напряженности и конфликтов в ряде регионов страны. Среди них, на наш взгляд, следует особо выделить большое социально-экономическое неравенство между регионами, нарушение прав человека, особенно

в соблюдении единых стандартов в реализации социально-экономических благ, рост безработицы, особенно в регионах, располагающих избыточными трудовыми ресурсами, правовая неот-лаженность земельных отношений, наличие взаимных территориальных претензий у ряда субъектов Федерации, особенно на Северном Кавказе, слабое законодательное регулирование межнациональных отношений, последствия вооруженного конфликта в Чеченской Республике.

Очаги межнациональной напряженности и конфликтов были главным образом сосредоточены на следующих территориях:

а) в местах, непосредственно прилегающих к границе с государствами, где имели место гражданские и межэтнические конфликты;

б) в местах сосредоточения и расселения беженцев и вынужденных переселенцев; в) в районах проживания народов, которые вследствие распада СССР оказались разделенными государственными рубежами; г) в регионах с неблагоприятной экологической обстановкой, создающей угрозу разрушения жизненной среды обитания народов; д) в крупных городах со сложной криминогенной ситуацией, нередко приобретающей этническую окраску; е) в районах проживания малочисленных народов Крайнего Севера.

Развитие российского федерализма, в том числе и его этнопо-литическая составляющая, находилось и под воздействием общего характера переходного периода: неизбежные издержки демократического реформирования государственного устройства страны при отсутствии подлинно демократической правовой культуры; унаследованная от Союза ССР асимметричность Федерации; излишняя фрагментация общероссийского рынка и, вероятно, в большей степени «фирменный» стиль руководства первого Президента РФ. В контексте внутрифедеративных отношений характерные особенности этого стиля проявлялись в предпочтении Б. Ельциным использования разного рода неформальных методов воздействия, согласительных процедур и т. п. собственно правовым мерам, что с 1996 г. усугубилось отсутствием политической воли. Иными словами, все, что произошло, произошло не столько из-за кризиса федеративного государства как такового, сколько в результате кризиса управления им.

Осознание наличия серьезных проблем в функционировании российского федерализма, оказывающих влияние на общую ситуацию в стране, вызывающих ослабление управляемости политическими и социально-экономическими процессами, заставило нового Президента РФ В. В. Путина начать процесс реформирования федеративных отношений. Остановимся несколько подробнее лишь на тех аспектах реформирования, которые имеют непосредственное отношение к рассматриваемой нами теме.

Прежде всего, это касается вопроса о договорах с отдельными субъектами Федерации. На первом этапе своего правления В. Путин проявлял в этом вопросе твердость и жесткость. В результате основная часть договоров между Центром и субъектами, подписанных в годы президентства Б. Ельцина, была расторгнута. Однако в 2002 г. в федеративной политике В. Путина обозначился иной акцент. Он выразился, в частности, в новом, более терпимом отношении к договорам между федеральным Центром и регионами, к позициям национальных автономий.

Связано это было, на наш взгляд, с осознанием того факта, что в настоящее время ставить вопрос о полной ликвидации существующей асимметрии вряд ли представляется целесообразным. Во-первых, асимметрия постепенно ослабевала, права субъектов де-факто выравнивались. Это происходило не столько благодаря усилиям областных руководителей, сколько по мере укрепления Центра, которому все чаще удавалось настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни. Во-вторых, самым весомым аргументом против немедленного развертывания борьбы с асимметрией были серьезные политические опасности. Конечно, угроза государственного развала России (вслед за СССР) миновала, однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Так что обострение внутрифедеративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией было чревато для России если и не распадом, то немалым уроном.

Основной причиной некоторого отступления Центра от жесткой линии была твердая позиция национальных автономий, не считаться с которой центральная власть, конечно, не могла, хотя бы потому, что это резко усилило бы центробежные процессы. В итоге договора с национальными образованиями стали не отменять, а корректировать, внося в них изменения, как это было, например, сделано с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия).

Самым ярким шагом В. Путина в реформе федерализма, знаменовавшим собой усиление территориальной, а не этнической составляющей, стало создание семи федеральных округов с семью полномочными представителями президента (полпредами). Указом Президента РФ «О полномочном представителе» 89 субъектов Российской Федерации были сгруппированы в семь федеральных округов с назначением в каждый из них полпреда главы государства (Указ..., 2000). Несмотря на определенную расплывчатость сфор-

мулированных в этом указе функций представителей президента, очевидным было то, что их главная задача заключалась в том, чтобы предотвратить раскол Российской Федерации, контролировать губернаторов и президентов национальных республик, которые пытались выйти из-под контроля Центра. И первое, что удалось сделать, — это навести определенный порядок в правовой сфере, приведя республиканское (как, впрочем, и региональное) законодательство в соответствии с федеральными нормами.

Началось решение и проблемы национальных округов. Их неэффективность как формы социального патронажа над коренными малочисленными народами становится все более очевидной. Автономный статус округов зачастую используется пришлым этническим большинством для того, чтобы бесконтрольно, не оглядываясь на федеральный Центр, эксплуатировать природные ресурсы данных территорий в ущерб интересам развития коренных малочисленных народов. В этих условиях начала проводиться целенаправленная политика, ориентированная на их объединение с соответствующей областью или краем.

Нормативную основу изменений состава субъектов Федерации составляет ч. 2 ст. 65 Конституции РФ и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. (Федеральный закон, 2001). При решении этого вопроса должны соблюдаться: 1) государственные интересы России; 2) конституционные права и свободы человека и гражданина; 3) исторические, хозяйственные и культурные связи регионов, их социально-экономические возможности. Главное требование к реформированию субъектного состава РФ — добровольность процесса и равноправие участников. Образование новых субъектов РФ началось на практике в феврале 2003 г. по инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Однако следует учитывать специфику политических условий России, при которых региональные элиты поддерживают слияние субъектов РФ только в обмен на сохранение за собой ресурсов власти. В случае Пермского края условием успеха интеграции стало сохранение за Коми-Пермяцким округом статуса административно-территориальной единицы внутри края. Важными аспектами укрупнения регионов выступают законодательное обеспечение согласительных процедур и ресурсное обеспечение интеграции. Важная сторона укрупнения — формирование нового уровня власти в административно-территориальном образовании с особым статусом (Коми-Пермяцкий округ). Система государственной власти края тем самым стала двухуровневой, параллельно действуют органы государственной власти края и территориальные органы государственной власти округа.

В целом, отмечая несомненные успехи в стабилизации политической ситуации в стране, ликвидации угрозы ее распада на данном историческом этапе, следует, на наш взгляд, осознавать, что, решив тактические задачи, федеральная власть пока оставляет нерешенными задачи стратегические. Проблемы на самом деле не решены, а лишь временно смягчены. И здесь речь должна идти не только, а может быть, и не столько о Чеченской Республике, поскольку это — случай исключительный, сколько о проблемах, выходящих далеко за пределы одного субъекта Российской Федерации.

Как справедливо, на наш взгляд, подчеркивает Э. Паин, «во-первых, это противоречие между растущей этнической регионализацией и объективной потребностью политической интеграции российского общества; во-вторых, противоречие между равноправием, гарантированным Конституцией России, и фактическим неравенством региональных возможностей граждан разных национальностей в реализации своих потребностей, а также неравенством возможностей этнического развития, вплоть до отсутствия гарантий самосохранения некоторых малочисленных этнических групп» (Паин, 2004, 78). По мнению Д. Тэпса, «сохраняющиеся тенденции расширения межэтнических конфликтов, стремление национальных элит к переделу территорий, к большему суверенитету, борьба за власть представляют собой угрозу для территориальной целостности страны и российской государственности в целом. Непосредственными источниками реальных угроз в сфере межнациональных отношений являются: попытки формирования на территории Российской Федерации анклавов по этническому принципу; углубление социально-экономического неравенства различных народов, этнических групп; рост этнических перемещений, миграция беженцев и вынужденных переселенцев; массовые нарушения гражданских прав и свобод в отдельных регионах» (Тэпс, 2002, с. 115).

Разнонаправленное влияние на этнополитическое развитие российского федерализма оказывают и демографические факторы. Как показали результаты переписи населении 2002 г., доля русских в населении страны составляет 82,95% (Итоги Всероссийской переписи, www.perepis2002.ru). Иначе говоря, по концентрации в стране представителей этнического большинства Россия занимает одно из первых мест среди крупнейших стран мира. Хотя результаты переписи еще раз подтвердили, что Россия является одним из самых многонациональных государств мира, формируемый образ этнически фрагментированной России далеко не столь однозначен.

В деятельности Организации Объединенных Наций для характеристики этнического состава населения применяется типология, построенная в терминах полярности, или полюсности. Соответст-

венно страны классифицируются по следующим типам. Первый — однополюсная структура — это явное численное преобладание одной этнической группы. Второй тип — двухполюсную, или биполярную, структуру составляют либо две основные группы, либо — среди многих групп — две примерно равные по численности, охватывающие более 60% населения. В трехполюсной этнической структуре или всего три группы, или же три большие группы в мультиэт-ничном населении. Наконец, есть страны с многополюсной структурой. Таким образом, этническую структуру России можно отнести к однополюсной, где доминирует одна этническая группа — русские, что, несомненно, играет важнейшую роль в обеспечении этнополи-тического консенсуса в обществе.

В России происходит рост территориальной концентрации этнических общностей. Русское население сосредоточивается в краях, областях и в автономных округах и сокращается численно в большинстве республик. Представители крупнейших титульных национальностей российских республик увеличили свою численность и удельный вес в составе населения районов традиционного проживания и одновременно сократили свое присутствие в большинстве других регионов. И эта тенденция вряд ли изменится до 2010 г. Даже в условиях экономического подъема России и связанного с этим роста территориальной мобильности смешения этнической структуры населения можно ожидать лишь в эпицентрах экономического роста. Пока такие процессы характерны в основном для Москвы и Санкт-Петербурга. В то же время в ряде регионов этнотерритори-альная концентрация может принять затяжной характер, если не станет предметом государственного регулирования. Оно особенно важно в тех случаях, когда рассматриваемая тенденция является следствием оттока из республик русских и некоторых других этнических групп и сопровождается «утечкой умов», «вымыванием» квалифицированных кадров, а также понижением влияния светской интернациональной культуры по отношению к этническому и религиозному экстремизму. Конечно, речь здесь может идти только о косвенных, прежде всего экономических, средствах регулирования.

Таким образом, на сегодняшний день этнический вызов российскому федерализму порождает, на наш взгляд, следующие наиболее острые проблемы.

Первая проблема связана с сохранением этнического (точнее, этноконфессионального) сепаратизма. Если число вооруженных сепаратистов на территории Чечни резко сократилось и ситуация (по крайней мере, в ее равнинной части) относительно стабилизировалась, то в соседних Дагестане и Ингушетии мы, наоборот, наблюдаем эскалацию насилия.

Вторая проблема заключается в том, что стабилизация ситуации, как в отдельных республиках, так и в стране в целом, достигнута за счет усиления авторитарных тенденций. При этом в наиболее проблемных в этнополитическом отношении регионах их руководители практически получают своего рода карт-бланш на любые действия, в том числе нарушающие гарантированные Конституцией РФ права и свободы граждан, в обмен на лояльность федеральному Центру. Наиболее ярким примером служит Чеченская Республика и ее президент Рамзан Кадыров.

Третья проблема заключается в том, что по старой традиции распространяется трактовка государственности республик как формы самоопределения «титульной» нации. В условиях, когда границы расселения народов далеко не совпадают с границами субъектов Федерации (только треть народов, давших наименование республикам и автономным образованиям, проживает в их пределах, а в большинстве из них «титульная» нация в своей численности составляет менее половины населения), такого рода этнизация с соответствующим распределением властных полномочий, подбором кадров, формированием трудовых коллективов и т. д. ведет зачастую к национальной и клановой солидарности, усиливает межэтническую напряженность. При этом этнические аргументы в пользу желаемого устройства государственной власти чаще всего эмоционально окрашены и представляются иррациональными. Однако эта иррациональность в значительной степени иллюзорна. Этнические аргументы при ближайшем рассмотрении оказываются плохо закамуфлированными интересами республиканских этнических элит, стремящихся к полному контролю над материальными ресурсами на своих территориях, ресурс власти им нужен как инструмент передела собственности в свою пользу. Именно это обусловило переход региональных элит в «национальных» республиках к этнической модели легитимизации власти.

Четвертая проблема связана с актуализацией в последнее время так называемой «русской проблемы». С точки зрения ее воздействия на федерализм необходимо отметить следующие ее проявления. Во-первых, ухудшение общего психологического самочувствия русских, ослабление их традиционной межэтнической толерантности и усиление проявлений ксенофобии, а также опасность использования подобных настроений экстремистскими националистическими группами. Во-вторых, продолжающийся отток русского населения из большинства республик Российской Федерации, нарушающий сложившийся баланс этнополитических сил и интересов. В-третьих, недостаточное участие русских в политической жизни ряда регионов, включая и те, где они являются численно наибольшей

этнической общностью, как по причине существующих в некоторых республиках политико-правовых ограничений, так и в силу их собственной слабой политической активности и самоорганизации.

Попытка власти перехватить инициативу у националистов, обвиняющих внутренних и внешних врагов в геноциде русского народа, пока особым успехом не увенчалась. Однако именно от ее решения во многом зависит возможность предотвращения и периферийного этнического сепаратизма, и межнациональных конфликтов.

Таким образом, функционирующая в настоящее время модель федерализма хоть и способствовала смягчению этноконфессио-нальной напряженности в стране, не смогла создать в российском обществе атмосферу этнополитического консенсуса. И одна из главных причин, на наш взгляд, заключается в том, что сама по себе эта модель выглядит далеко не бесспорной и, по большому счету, весьма уязвимой для критики.

Дискуссия по поводу российского федерализма разворачивается в настоящее время в двух взаимосвязанных сферах — теоретической и практической.

С точки зрения теоретической сферы дискуссия по поводу российского федерализма главным образом ведется между примор-диалистами и конструктивистами. В рамках примордиалистского дискурса Россия признается уникальной «многонациональной» страной, населенной народами-этносами (или нациями), коллективное самоопределение которых предполагает наличие в структуре федеративного государства особого типа субъектов — «национальных» республик. Федерализм интерпретируется при этом по преимуществу как оптимальный механизм «национальной» (этнической) политики. Соответственно приверженцы этого подхода настаивают на необходимости и впредь сохранять в составе федеративного государства два десятка субъектов, имеющих особый государственный статус и сопряженные с этим статусом особые привилегии и полномочия. Они уверены в том, что «национальная специфика» населения республик служит достаточным основанием требовать перераспределения совокупного бюджета федеративного государства (в форме особых бюджетных отношений с федеральным Центром, эксклюзивных налоговых прав, трансфертной политики, дотаций и проч.) в пользу этногосударственных субъектов Российской Федерации. Сама Российская Федерация в ее нынешнем виде понимается как сформированная усилиями территорий, преимущественно — этногосударственных образований, «снизу». Соответственно отечественная модель федеративной государственности интерпретируется как «договорная».

В целом этническая государственность трактуется в качестве

особой интегрирующей формы политического самоопределения совокупного этнического коллектива. Этнос как носитель коллективной правосубъектности выступает при таком подходе в качестве субъекта самоопределения и зачастую интерпретируется в качестве субъекта государственного суверенитета.

Конструктивистский подход, напротив, предполагает постепенную деполитизацию этничности. Наличие в составе Российской Федерации этногосударственных субъектов признается при таком подходе серьезным конфликтогенным фактором, провоцирующим напряженность в отношениях как между субъектами Федерации, так и между этническими общностями на территории «национальных» республик и в стране в целом. Политическое самоопределение «этносов» в этом случае трактуется при этом как форма этнической и языковой дискриминации представителей «нетитульных» этнокультурных групп. Модернизация Российской Федерации представляется в этой парадигме эволюционным процессом унификации статусов, прав и обязанностей всех субъектов федеративного или унитарного (земель, «губерний») государства. Конечной целью модернизации признается либо демократическая форма территориальной федерации со значительно укрупненными субъектами, либо демократическое унитарное государство. Сторонники данного подхода настаивают на конфликтогености принципа асимметричной федерации и заявляют о неправомерности конституирования особых статусов и прав «национальных» республик в составе России. Соответственно перераспределение федеральных доходов расценивается как проявление этнической и региональной дискриминации в отношении представителей «нетитульных» этнических групп и административно-территориальных субъектов федеративного государства.

Для тех, кто не склонен политизировать этничность, очевидно, что сам феномен двустороннего эксклюзивного вертикального договора есть прямое следствие этнической мобилизации, предпринятой постсоветскими этнополитическими элитами с целью обеспечения эксклюзивного правового статуса, особых налоговых льгот и привилегий так называемых «национальных» республик, с одной стороны, и эксклюзивного положения представителей так называемых титульных этнических общностей — с другой. Они настаивают на конституционной природе российского федерализма, поскольку к моменту подписания двусторонних соглашений Российская Федерация уже существовала как суверенное государство, а «вертикальные» договора заключались между федеральным Центром и отдельными субъектами.

В рамках конструктивистского подхода субъектами суверените-

та федеративного государства являются не народы-этносы и не квазигосударственные образования, заявившие о своем суверенитете от имени «титульных» этнических групп, а его граждане. Отсюда вытекает, что суверенитетом в федеративном государстве обладает только само это государство, а субъекты федеративных отношений обладают той или иной степенью автономии, определенной разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Таким образом, в теоретическом плане мы имеем дело с противостоящими друг другу двумя антагонистичными по своей сути концептами: первый состоит в обосновании правомерности этнизации государственности и политики, второй выражается в требовании деэтатизации этничности и деэтнизации политики.

С точки зрения практической сферы дискуссия ведется между сторонниками двух различных подходов к устранению противоречий между целями этнонационального и общегражданского развития в рамках федеративных государств: унификационному и адаптационному. Унификация может проявляться в строительстве федерации либо на основе исключительно этнического федерализма (это означает, в частности, формирование так называемой «русской республики»), либо на прямо противоположной основе — полном изгнании этничности из федеративных отношений, «губернизации» федерации. Первый сценарий представляет опасность тем, что может усилить вытеснение русских и национальных меньшинств из «чужих» республик и даже породить этнические чистки. Второй сценарий, бесспорно, будет воспринят «в штыки» этническими элитами, у которых сохраняется возможность мобилизации населения республик на открытую борьбу с федеральным Центром.

Поскольку в современных условиях представляется крайне опасным ломать уже сложившиеся формы федеративных отношений, то задача, на наш взгляд, заключается в том, чтобы как можно полнее адаптировать их к обслуживанию как национальных, так и общегражданских задач развития российского общества. Подобный подход может быть реализован в сценарии этнополитической интеграции, предусматривающем сохранение этнической специфики регионов и достраивание каркаса единых связей и отношений в рамках федерации.

В общих рамках интеграционного подхода заслуживает внимания и национально-консервативный проект перехода от многонационального государства как непрочного и противоречивого образования к государству национальному на базе существующих этнических реалий. Он находится в русле процесса поиска над- или сверхнациональной идеи. Приверженцы «русской национальной

идеи» полагают, что Россия может сохраниться как жизнеспособное государство только с опорой на русский народ, путем формирования российской национальной идентичности. Национально-консервативный проект предлагает снятие «многонациональности» как проблемы путем реорганизации идеи «выведения этноса из политики» с одновременным разнесением полномочий с уровня субъектов Федерации на более высокий и более низкий уровни. Этому подходу соответствует ряд мер, уже реализованных властью. В первую очередь это касается формирования семи надрегиональных административных единиц — федеральных округов. Перенос властных функций «наверх», в округа должен сопровождаться параллельным укреплением местного самоуправления, превращению местного уровня власти в реальную альтернативу псевдоэтническим «удельным княжествам». Поскольку большинство этнических конфликтов возникает на местном уровне, в повседневной жизни людей, поскольку зачастую именно местные власти оказываются более эффективными в урегулировании и предотвращении этих конфликтов, чем региональные и федеральные власти.

По мнению В. Смирнова, «новый (сбалансированный) федерализм» должен сочетать в себе единую, но не единообразную, и гибкую правовую систему с иерархической соподчиненностью федеративных конституции, законов и конституций, уставов и законов субъектов Федерации; единые стандарты прав и свобод граждан; широчайшее местное самоуправление с национально-культурной автономией для всех проживающих на территории страны этносов и этнических групп; сосуществование общенациональной системы ценностей и приоритетов с плюрализмом этнических, конфессиональных, групповых и региональных культурных и социально-политических ценностей, традиций и предпочтений» (Смирнов, http://www.prof.msu.ru/publ/book/eif1.html).

Ключевым фактором, который может обеспечить единство страны и решение основных и наиболее конфликтогенных национальных проблем в условиях федеративного устройства, является обеспечение равных условий жизни граждан вне зависимости от места их проживания, относительно равного распределения по регионам общероссийских стандартов качества жизни.

Представляется, что для достижения этнополитического консенсуса в обществе, который бы способствовал укреплению российской государственности в его федералистской форме, необходимо сконцентрировать усилия как органов государственной власти, так и институтов гражданского общества на следующих базовых направлениях: а) формирование идеологии приоритета прав личности перед правами всех надличностных социальных структур

и прав гражданского общества перед правами государства; б) дальнейшее развитие нового элемента в общественном сознании, представляющего собой сочетание российского гражданского сознания и национально-этнического сознания; единства патриотизма и интернационализма, освобожденного от социально-классового содержания и наполненного идеалами и ценностями гражданского общества; в) развитие и углубление территориальных основ федерализма в сочетании с развитием системы национально-культурных автономий как способа общественной самоорганизации этнических меньшинств в полиэтничном обществе, как средства выявления и удовлетворения своих самобытных традиций, языка, образования, культуры. «Не вместо, а вместе с национально-государственными образованиями национально-культурная автономия является важнейшей формой самоопределения народов Российской Федерации» (см.: Тишков, 1996, с. 79); г) достижение единства взглядов на фундаментальные основы российской этнополитики на основе признания приоритетности задачи формирования гражданской «российской» нации», формирования того объединяющего чувства, которое было названо Ю. Хабермасом «конституционным патриотизмом».

Итак, при всей сложности и противоречивости федерализма он является единственным эффективным средством управления огромной по территории и гетерогенной по составу своего населения страной в условиях нарастания процессов глобализации, ведущей, в частности, к возрастанию роли регионов не только во внутренней, но и во внешней политике государств, стремящихся к повышению уровня своей конкурентноспособности на мировой арене.

Литература

1. Алексеев С. С., Собчак А. А. Конституция Российской Федерации: Проект // http://constitution.garant.ru/DOC_1203.htm

2. Итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. // www.perepis2002.ru

3. Конституция Российской Федерации с комментариями Конституционного Суда РФ. М.: ИНФРА-М, 2003.

4. Паин Э. А. Этнополитический маятник. Динамика и механизмы этнополитических процессов в постсоветской России. М.: Институт этнологии и антропологии РАН, 2004.

5. Перспективы развития федерализма в России: Материалы проекта. Совет по внешней и оборонной политике // http://www.svop.ru/live/materials.asp?m_id=6748&r_id=6845

6. Смирнов В. Способствует ли российский федерализм решению национальных проблем? / Этническое измерение федерализма // http://www.prof.msu.ru/publ/book/eif1 .html

7. Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. М.: Юридический Центр Пресс, 2002.

8. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // http://law.edu.ru/norm/ norm.asp?normID=1162025

9. Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // http://www.bre.ru/laws/9741.html

ЛОЛИШЭКС. 2009. Том 5. № 1