CC BY
96
Бепясов С.Н. Экспертная деятельность Общественной палаты как правозащитный механизм на стадии законодательного процесса
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЛЧКИ И ПРЛКТИКИ
УДК 34
Белясов Сергей Николаевич Belyasov Sergey Nikolaevich
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовыхдисциплин
Московский государственный областной гуманитарный институт (142611, Московская обл., Орехово-Зуево, ул. Зеленая, 22)
candidate of sciences (law), assistant professor of the department of state and jural subjects Moscow state regional institute of humanities (22 Zelenaya st., Orekhovo-Zuevo, Moskovskaya oblast, 142611)
E-mail: [email protected]
Экспертная деятельность Общественной палаты как правозащитный механизм на стадии законодательного процесса
Expert examination of the Public chamber as the remedy for human rights infringements at the law making stage
В данной статье рассматривается правозащитный механизм, осуществляемый через институт Общественной палаты. Показывается значимость Общественной палаты в становлении гражданского общества.
Ключевые слова: Общественная палата, экспертиза, правозащитная деятельность, гражданское общество, права и свободы, законодательный процесс.
Considered in the article is the remedy for human rights infringements, implemented through the institution of the Public chamber. The meaning of the Public chamber in the process of formation of the civil society is outlined.
Keywords: the Public chamber, expert examination, human rights practices, civil society, rights and liberties, lawmaking process.
Важным элементом гражданского общества и наиболее активной формой достижения общественного согласия между государственными органами, общественными движениями и по выработке действенной позиции по наиболее значимым вопросам государственной деятельности стал образованный в России институт Общественной палаты Российской Федерации.
Общественная палата РФ создана как платформа для взаимодействия власти и общества, выработки единого подхода по разрабатываемому законопроекту и для проведения общественной экспертизы. Провозглашенная на законодательном уровне цель способствует реализации конституционного положения об участии граждан Российской Федерации в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Таким образом, Общественная палата РФ выступает как эффективное звено между государством и обществом по выработке концептуальных положений в законотворчестве.
В подтверждение этой позиции можно привести слова Президента РФ, который обозначил основную предпосылку создания Общественной палаты РФ, а в частности подчеркнул, что с появлением Общественной палаты в Российской Федерации можно говорить о создании в нашей стране постоянной площадки для переговоров, проведения общественных экспертиз значимых законодательных актов и формирования эффективной системы «гражданского контроля» за деятельностью государственных органов, в том числе и правоохранительных [1].
По мнению В.И. Руденко и В.Е. Чиркина, Общественная палата РФ является не только общественной организацией, представляющей интересы общества, но и государственно-общественным органом. В обоснование этой позиции они отмечают, что аппарат Общественной палаты создан в форме государственного учреждения, и это является подтверждением того, что Общественная палата является составным элементом единого государственного аппарата [2, с. 42].
18
Юридическая наука и практика
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЙЧКИ И ПРЛКТИКИ
Некоторые авторы рассматривают Общественную палату РФ как принципиально новый общественный институт гражданского общества, который призван защищать интересы российского гражданского общества при проведении государственной политики [3], некоторые — как представительное учреждение [4,с.1].
По мнению С.П. Перегудова, Общественная палата смогла бы стать эффективным участником обновленной системы трехстороннего социального партнерства в России со стороны гражданского общества [5, с. 78— 91].
О.В. Малахова и Н.Н. Стеблецова отмечают, что в современных условиях необходимость создания общественной палаты обусловливается отсутствием, неразвитостью партийной системы и слабостью институтов гражданского общества, в функции которых входит агрегирование и артикуляция мнения граждан, проведение экспертизы законопроектов, контроль за деятельностью исполнительных и законодательных органов власти. Это единственная в стране структура, объединяющая в своем составе организации, представляющие гражданское общество [6, с. 89].
Разность взглядов на место и роль Общественной палаты РФ позволяет выработать авторское определение, которое позволит понять сущность и предназначение Общественной палаты РФ.
Исходя из обозначенных позиций авторов и законодательного закрепления сущности Общественной палаты РФ, под ней следует понимать государственно-общественный институт, который создается в рамках эффективного взаимодействия органов государственной власти и общества, вовлечения элементов гражданского общества в деятельность государства с целью его контроля, а также по выработке единой позиции по принимаемому законопроекту.
Приведенное определение полностью подпадает под те задачи, которые закреплены в Федеральном законе от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», а именно Общественная палата для реализации своей деятельности вправе привлекать граждан, общественные объединения и выдвигать мнения граждан, которые имеют наибольшую социально-экономическую значимость, и представлять их в государственных органах.
Возможность проведения общественной экспертизы закреплена в статье 18 Закона, в
которой отмечается, что Общественная палата вправе проводить экспертизу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Для проведения экспертизы Общественная палата РФ создает рабочую группу, которая вправе:
1) привлекать экспертов;
2) рекомендовать Общественной палате направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления запрос о предоставлении необходимых документов и материалов для проведения экспертизы;
3) предлагать Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы;
4) предлагать Общественной палате направить членов Общественной палаты на заседания коллегий федеральных органов исполнительной власти, на которых рассматриваются проекты нормативных правовых актов, являющиеся объектом экспертизы.
В законе отмечается, что экспертиза Общественной палатой проводится не по всем законопроектам, а только по тем, которые касаются государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, а также проектам, которые принимаются в рамках обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
Законодатель определил место общественной экспертизы на стадии принятия закона, такая позиция позволяет говорить о предварительном контроле в рамках принятия закона. Предварительный нормоконтроль в рамках общественной экспертизы позволяет уменьшить или вообще исключить риски, связанные с принятием нормативного правового акта, нарушающего права, свободы и законные интересы человека и гражданина.
С начала своей деятельности Общественная палата РФ провела экспертизу более 200 проек-
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4 (32)
19
Беляеве С.Н. Экспертная деятельность Общественной палаты как правозащитный механизм на стадии законодательного процесса
Бепясов С.Н. Экспертная деятельность Общественной палаты как правозащитный механизм на стадии законодательного процесса
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЙЧКИ И ПРЛКТИКИ
тов федеральных законов и правительственных нормативных актов.
Среди законопроектов, особо остро затрагивающих права и свободы граждан России, по которым была проведена общественная экспертиза и организованы публичные дискуссии, можно отметить проекты федеральных законов «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», «Об ограничении оборота продукции эротического и порнографического характера», «О полиции», «О Следственном комитете Российской Федерации (о совершенствовании деятельности органов предварительного следствия)», «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и т. д.
Наиболее значимым и ярким примером может выступать экспертиза Проекта федерального закона № 446526-5 «О полиции». В ходе экспертизы Общественная палата установила, что Законопроектом вообще не прописаны структура и состав полиции, нет четкого определения ее места в системе государственной власти в целом и в системе федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в частности. Из текста Проекта можно лишь сделать вывод, что полиция не выделяется в отдельную службу и продолжает быть частью такого органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, хотя многие положения документа касаются компетенции именно его федеральной или территориальных структур. Так, в статье 4, посвященной организации деятельности полиции, не указано:
— какие структурные подразделения будут входить в состав полиции и, соответственно, не прописаны их основные полномочия;
— кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;
— кто назначает на должность и освобождает от занимаемой должности руководителей территориальных органов ФОИВ [7].
Заключением Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы Проекта федерального закона № 305948-5 «Об обращении лекарственных средств» установлено:
во-первых, необходимо исключить возможность завышения цен производителем, при этом важна объективность методики цен;
во-вторых, необходимо исключить возможность завышения цен на лекарственные препараты, не вошедшие в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов;
в-третьих, в пункте 6 статьи 50 Законопроекта предлагается организации оптовой торговли предоставить право продавать лекарственные средства медицинским и ветеринарным организациям, что противоречит Отраслевому стандарту (приказ Минздрава РФ от 15.03.2002 № 80).
Из приведенных примеров видно, насколько велика роль экспертизы, она позволяет выявить те ситуации, которые пагубно скажутся на обществе и которые государство не замечает.
Проблема, возникающая на практике при проведении экспертиз и вынесении заключения, — законодатель не прописал положение об обязательном официальном опубликовании экспертного заключения. Для повышения значимости общественной экспертизы представляется правильным закрепить положение, что Общественная палата официально публикует заключение в СМИ.
Анализ ряда экспертных заключений позволил сделать вывод, что многие рекомендации, которые давались в заключении, были учтены законодателем при окончательном принятии законов, а некоторые просто игнорировались законодателем. В связи с еще одной намеченной проблемой экспертной деятельности предлагается внести изменения, касающиеся того, чтобы все социально значимые законопроекты, которые относятся к конституционным правам граждан и к обеспечению безопасности, в обязательном порядке проходили экспертизу в Общественной палате РФ. Такой механизм позволит наладить диалог между обществом и государством в рамках реализации статьи 32 Конституции РФ.
В завершение исследования роли Общественной палаты в рамках проведения общественной экспертизы необходимо отметить, что с момента создания Общественной палаты РФ гражданское общество вступило в новую фазу общественных отношений, которые складываются с государством. Эта новизна выражается в том, что: во-первых, государственная власть пытается прислушиваться к мнению народа (общества); во-вторых, народ (общество) понимает свою роль в управлении государством и в донесении значимости проблемы до государства через специально созданный институт.
По итогам общественной экспертизы Общественная палата РФ составляет заключение по экспертизе проектов социально значимых законов. Согласно закону заключение носит, с одной стороны, рекомендательный характер для исполнения, а с другой — имеет обязательный
20
Юридическая наука и практика
ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ НЙЧКИ И ПРЛКТИКИ
характер рассмотрения и оценки соответствующими органами государственной власти при активном участии в их обсуждении членов Общественной палаты, которые должны быть приглашены на соответствующее заседание для разъяснения своей позиции по заключению.
И еще наиболее актуальной проблемой, которая не до конца позволяет сформировать эффективность института общественной экспертизы, является то, что экспертиза может проводиться только в отношении проектов нормативных правовых актов, в отношении действующих ее проведение невозможно.
Общественная экспертиза законопроектов в рамках Общественной палаты РФ позволила в государстве создать работоспособный механизм защиты прав человека в современных условиях на стадии законодательного процесса.
Примечания
1. Пятая власть//Российская газета. 2005. 7 апреля.
2. Руденко В.И. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности // Политекс. 2006. № 3.
3. Искусство обуздания силы. URL: http://viperson. ru/wind.php?ID=354396&soch=1 (дата обращения: 05.05.2015).
4. Астафичев П.А. Общественная палата России в механизме общественно-политического представи-
тельства: проблемы правового регулирования // Государство и право. 2007. № 1.
5. Перегудов С.П. Трипартристские институты на Западе и в России: проблемы обновления // Полис. 2007. № 5.
6. Малахова О.В., Стеблецова Н.Н. Общественная палата как институт гражданского общества. Орел, 2007.
7. Сайт Общественной палаты РФ. URL: http://www. oprf.ru/expert/views/ (дата обращения: 08.05.2015).
Notes
1. The fifth estate // Rossiyskaya gazeta. 2005. April 7.
2. Rudenko V.l. Advisory public councils: organization and activity // Polytex. 2006. № 3.
3. The art of curb to power. URL: http://viperson. ru/wind.php?ID=354396&soch=1 (date of access: 05.05.2015).
4. Astafichev PA. The Public chamber of Russia in the structure of social and political representation: problems of legal regulation // State and justice. 2007. № 1.
5. Peregoudov S.P Western and Russian Tripartist-ski institutions: questions of updates // Polis. 2007. № 5.
6. Malakhova O.V., Stebletsova N.N. The Public chamber as an institution of the civil society. Oryel, 2007.
7. Website of the Public chamber of the Russian Federation. URL: http://www.oprf.ru/expert/views/ (date of access: 08.05.2015).
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2015, № 4 (32)
21
Бепясов С.Н. Экспертная деятельность Общественной палаты как правозащитный механизм на стадии законодательного процесса
