CC BY
116
ТЕМА НОМЕРА:
ФИНАНСОВО-БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ
Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов
В статье представлены основные слагаемые региональной экономической политики, включая использование методов программно-целевого регулирования, модернизацию налогово-бюджетной политики, поддержку малого и среднего бизнеса. Рассматриваются ключевые экономические и правовые аспекты формирования выверенных местных бюджетов как залога равномерного поступательного развития Российской Федерации. Дана оценка степени зависимости качества управления муниципальными властями от размера получаемых бюджетных дотаций.
Ключевые слова: бюджет Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, финансово-бюджетные ресурсы, доход, профицит, налоги, дотации.
Муниципальная реформа в России: основные финансово-бюджетные итоги
Опыт переходного этапа в реализации муниципальной реформы (2006—2008 годов) показал, что финансово-бюджетная база остается одним из наиболее слабых звеньев в экономико-правовом механизме реформы, по сути, во многом обесценивающим все те позитивные начала, которые так или иначе сопровождали это направление преобразований. Такая ситуация обусловлена причинами как институционального, так и собственно бюджетного характера. Предлагая единообразную (по всем субъектам РФ1) модель организации местного самоуправления и местных бюджетов, инициаторы муниципальной реформы полагали, что таким образом гарантированно обеспечивается равенство прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага. Однако практика доказала, что насаждение единообразной «сетки» муниципальных структур и местных бюджетов в условиях огромного многообразия условий российских регионов не является определяющим фактором при обеспече-
1 Кроме двух городов федерального значения и Санкт-Петербурга.
© Бухвальд Е.М., 2010
Москвы
Е.М. Бухвальд
нии полноты прав граждан на местное самоуправление и предоставляемые им блага. Решающее значение в этом смысле приобретает обеспеченность органов местного самоуправления необходимыми экономическими ресурсами, прежде всего финансово-бюджетными. А именно с этим в ходе реформы ситуация сложилась не блестяще — многие имевшиеся в этом направлении позитивные предложения, сформулированные еще до начала реформы, в итоге «разбились» об отказ федерального законодателя предоставить местным бюджетам достаточные гарантированные доходные источники.
Формально, в период 2006—2008 годов в стране постоянно увеличивалось количество муниципальных образований, ежегодно формирующих и утверждающих местные бюджеты в соответствии с новыми принципами организации бюджетного процесса. В 2006 году бюджеты имели 77,8% муниципальных образований России, в 2007 году — 91,9%, а в 2008 году — уже 94,2%. С 2009 года свои бюджеты должны были иметь все действующие муниципальные образования1. Однако в итоге реформы радикального улучшения ситуации в системе местных финансов как экономической основы местного самоуправления так и не произошло.
В ходе реформы местные финансы подверглись значительному «размыванию». Количество местных бюджетов существенно возросло, а их совокупная доля в консолидированном бюджете страны и в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации существенно сократилась. Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль некой финансовой сублимации реального местного самоуправления, у нас по своей значимости ничтожны, равно как и права муниципального управления в сфере налогового администрирования в целом.
Доля всех налогов (закрепленных и дополнительно переданных) в доходах местных бюджетов составляет менее 30%. В том числе доля двух местных налогов порядка 12%. Соответственно, 70% средств приходится на все виды межбюджетных трансферт, включая поступление средств (субвенций) из фондов компенсаций.
При этом принятое ныне включение в состав собственных доходов бюджетов также и межбюджетных трансферт (кроме средств из фондов компенсаций) является откровенным очковтирательством. Оно создает иллюзию относительной прочности финансовой базы местных бюджетов. По данным Минфина, дотационность свыше 70% имеют 56,7% местных бюджетов, в том числе более 60% районных бюджетов и бюджетов сельских поселений. При такой степени дотационной зависимости разница между
1 Это более 24 тыс. местных бюджетов, хотя можно предположить, что значительная часть из них существует на бумаге в силу практически полной передачи всех поселенческих полномочий, в том числе и бюджетных, на районный уровень.
собственным бюджетом и сметой, на которой до реформы «сидели» сельские и городские поселенческие администрации, носит чисто технический характер.
В этих условиях полнота осуществления функций органов местного самоуправления является более зависимой от размера получаемых дотаций, нежели от качества управленческой деятельности муниципалитетов, в том числе их усилий по развитию экономического потенциала территории, по увеличению и полному использованию ее налоговой базы. Таким образом, основной проблемой местных финансов выступает не их формальная несбалансированность, а значительная и даже растущая дотационная зависимость.
Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между несколькими типами муниципальных образований (см. табл. 1). На бюджеты поселений — самой важной новации муниципальной реформы — приходится всего 10% собственных доходов местных бюджетов в целом.
Таблица 1
Распределение собственных доходов местных бюджетов между основными типами муниципальных образований (млрд руб.)
Тип муниципальных образований 2006 год 2008 год 2009 г д (I полуго-ие)
Исполнение (факт) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (%) Исполнение (факт) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (%) Исполнение (факт) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (%)
Городские округа 541,9 50,0 992,1 52,8 411,6 53,1
Муниципальные районы 466,3 43,0 698,3 37,1 290,7 37,5
Поселения 75,9 7,0 189,7 10,1 72,9 9,4
Итого: собственных доходов 1084,1 100,0 1880,1 100,0 775,2 100,0
Источник: по данным мониторинга Минфина России.
В общем объеме поступивших в 2008 году собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составили 53,1%, межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) — 46,9%. Изменения структуры собственных доходов местных бюджетов в 2006—2009 годах приведены в таблице 2.
Таблица 2
Структура собственных доходов местных бюджетов в 2006 и 2008 годах
Наименование доходов 2006 год 2008 год 2009 год (I полугодие)
Исполнено (млрд руб.) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (в %) Исполнено (млрд руб.) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (в %) Исполнено (млрд руб.) Уд. вес в собственных доходах местных бюджетов (в %)
Налоговые доходы 467,1 43,0 720,4 38,3 321,9 41,5
Неналоговые доходы 171,3 15,7 278,6 14,8 104,4 13,5
Итого: налоговых и неналоговых 638,4 58,7 999,0 53,1 426,3 55,0
Межбюджетные трансферты (без субвенций) 445,7 41,3 881,1 46,9 348,9 45,0
Итого: собственных доходов 1084,1 100,0 1880,1 100,0 775,2 100,0
Таким образом, в 2008 году и в первом полугодии 2009 года доля межбюджетных трансфертов в «собственных» доходах местных бюджетов была еще выше, чем в 2006 году. Одной из наиболее важных причин подобной негативной ситуации в сфере местных финансов выступает символическое значение местных налогов (их осталось лишь два). Например, по итогам 2008 года удельный вес местных налогов в налоговых доходах местных бюджетов составил 11,5% (в том числе земельный налог — 10,2%; налог на имущество физических лиц — 1,2%) или только около 4% всех доходов местных бюджетов. В первом полугодии 2009 года доля местных налогов должна была увеличиться до 12,4% (соответственно 11,1% плюс 1,3%). Однако фактически поступления доходов от местных налогов даже несколько сократились.
Конечно, в известной мере «подпитать» доходную часть местных бюджетов можно и за счет передачи дополнительных налоговых долей, наконец, за счет финансовой помощи в дотационной форме. Однако надо иметь в виду, что в практике муниципального управления местные налоги призваны выполнять не только фискальную, но еще регулирующую и стимулирующую функции. Однако при таком малом экономическом «весе» мес-
тных налогов органы муниципального управления практически лишены статуса субъекта собственной налоговой политики, то есть одного из наиболее действенных рычагов публичного управления в условиях современной рыночной экономики. Основным бюджетообразующим налогом местных бюджетов в рассматриваемый период времени являлся федеральный налог на доходы физических лиц, удельный вес которого вырос с 61,3% в 2006 году до 67,1% в 2007 году, 68,6% в 2008 году и 70,8% в первом полугодии 2009 года.
Наряду с налоговыми доходами произошел и определенный рост неналоговых доходов местных бюджетов, поступления которых в отличие от налогов и сборов в большей степени зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Фактические поступления неналоговых доходов (в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2008 году составили 237 млрд руб. (18,7% собственных доходов местных бюджетов) и 104,4 млрд руб. в первом полугодии 2009 года (13,4% собственных доходов). Таким образом, неналоговые доходы не смогли компенсировать потерь местных бюджетов из-за снижения налоговых поступлений, что во многом можно объяснить непродуманным сбросом значительных объемов потенциально доходообразующей муниципальной собственности на начальном этапе реформы.
Примерно 66—70% всех неналоговых доходов поступает в бюджеты городских округов, 25% приходится на муниципальные районы и 10% — на поселения. Структура неналоговых доходов местных бюджетов выглядит примерно следующей. Отчетные данные за 2008 год и первое полугодие 2009 года показывают, что доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (аренда и приватизация), составляют основную долю (около и более) неналоговых доходов муниципальных образований. Остальное приходится на доходы от предпринимательской деятельности, оказания платных услуг и пр.
И все же в целом приходится признать, что действующая модель формирования доходной базы местных финансов не содержит достаточных стимулирующих механизмов и не «работает» в полной мере на расширение объема и повышение качества муниципальных услуг населению. Между тем, как показывают социологические опросы, сегодня население вполне убедительно видит безденежность и беспомощность вновь созданных институтов местного самоуправления, что, по сути, ведет к дискредитации реформы и формально провозглашенных в связи с ней целевых установок.
При этом уже в ходе самой реформы ситуация в сфере местных финансов не только не улучшалась, но и даже ухудшалась. Это связано с тем, что в результате принятия целого ряда федеральных законов в пе-
риод 2005—2008 годов произошло расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Это привело к значительному увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако гарантированная доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена. Ситуация еще более усугубилась в связи с последствиями финансово-экономического кризиса 2008—2009 годов. Последствия кризиса для системы местных финансов, как показывают данные мониторинга Минфина России, существенно различаются по отдельным регионам России. Тем не менее сокращение собственных доходов местных бюджетов в 2009 году было предусмотрено в 49 субъектах Федерации, причем в некоторых на 30—40% и даже на 60—70% (в среднем по Российской Федерации на 6—7%).
Повсеместно высказывается мнение о том, что имеющиеся бюджетные средства муниципалитетов неадекватны поставленным перед ними задачам. Однако при всех подобных жалобах формально сфера местных финансов как сегмент бюджетной системы страны, по данным Министерства финансов Российской Федерации, не только сбалансирована, но даже профицитна. Более того, в первом полугодии 2009 года, несмотря на условия кризиса, доля формально профицитных местных бюджетов увеличилась до 68%! Однако, как показывает более углубленный анализ, этот «профицит» отнюдь не является свидетельством в пользу высокой обеспеченности или даже «сверхдостаточности» в обеспечении населения благами муниципального управления. Подобная профицитность — не более чем иллюзия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как свидетельствуют проведенные исследования (в том числе совместно с Научно-исследовательским финансовым институтом Академии бюджета и казначейства Минфина России), причиной названного «профицита» выступают следующие факторы:
• передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов «под занавес» бюджетного года, когда их практически уже невозможно использовать;
• частичный или полный отказ муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня из-за отсутствия средств от финансирования многих видов расходных обязательств, установленных 131-м ФЗ (часто из более чем 30 полномочий фактически финансируются лишь единицы, которые и вносятся в расходную часть бюджета);
• частичное или полное неосуществление руководством муниципальных образований (особенно поселенческого уровня) финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных
131-м ФЗ, даже несмотря на их формальное включение в расходную часть местных бюджетов1;
• массовая передача поселениями расходных полномочий на районный уровень2;
• фактическое исполнение субъектами Российской Федерации части расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера).
Как отмечали многие эксперты, причиной откровенного приукрашивания ситуации в сфере местных финансов является то, что данные, на основании которых делается вывод о финансово-бюджетном положении того или иного муниципалитета, отражают только фактически произведенные им бюджетные расходы, а не так называемую «полную оценку» расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Однако такой важный показатель (равно как и его база — система социальных стандартов) явно отторгается нашим бюджетным законодательством. В результате теряется основа для анализа фактического, а не показушного финансового положения муниципалитетов, в том числе с целью выбора рациональных объемов и эффективных форм оказания им финансовой помощи в рамках региональных межбюджетных отношений. Еще одна причина названного выше «профицита» — практически полное отсутствие в бюджетах муниципальных образований расходов инвестиционного характера. По оценкам Счетной палаты Российской Федерации, доля капитальных расходов составляет от 1% до 5% расходов местных бюджетов, да и то только в наиболее развитых муниципальных образованиях. Другими словами, местные бюджеты как были, так и остаются не бюджетами развития, а бюджетами выживания соответствующих муниципальных территорий.
Укрепление доходной базы местных бюджетов как фактор их сбалансированности
Финансовые ресурсы местных бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов. Налоговые доходы местных бюджетов формируются за счет трех «каналов» поступлений: а) местных налогов; б) га-
1 Причин здесь может быть несколько. Например, такими причинами могут быть отсутствие или нехватка «мощностей» специализированных муниципальных предприятий и организаций; отсутствие у каждого поселенческого муниципалитета в отдельности средств финансирования, достаточных для размещения «собственного» заказа на проведение необходимых работ; неумение новых муниципальных властей работать на основе тендеров, обязательных при размещении муниципальных заказов на товары, работы и услуги и пр.
2 Как отмечалось на слушаниях в Государственной думе Федерального Собрания РФ, есть муниципальные районы, где поселенческие муниципалитеты передали все полномочия на районный уровень, а местные чиновники «только расписываются в зарплатной ведомости».
рантированных долей от прочих налогов; в) дополнительно переданных налоговых долей, в том числе в виде замещения дотаций на финансовое выравнивание.
Прежде всего следует сказать о местных налогах. При всей сложности ситуации в системе местных финансов, особенно в условиях нынешнего кризиса, следует признать, что в решении проблемы наполнения доходной части местных бюджетов есть существенные нереализованные резервы. Так, немалые перспективы финансово-экономического укрепления местного самоуправления связаны с введением налога на недвижимость, который должен заменить местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. Главное условие эффективного использования этого налогового инструмента — полная инвентаризация и объективная экономическая оценка той недвижимости, которая и выступает объектом налога.
Земельный налог, несмотря на его потенциальные возможности, по-прежнему остается сложным для исполнения и малозначимым источником доходов местных бюджетов. Известен он был еще в царской России. Ныне это — прямой местный налог, широко применяемый во всей России, но с достаточно большим количеством льгот и льготников. Целями взимания данного налога (помимо чисто фискальных) считаются: стимулирование рационального использования земли; охрана и освоение земель; повышение плодородия почв; выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества; обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах; формирование социальных фондов финансирования мероприятий.
Особенность земельного налога в том, что его размер не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственника земли и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Основания для установления налога — документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования земельным участком. При начислении суммы земельного налога для плательщиков вводятся коррективы на местоположение этих участков. Органам местного самоуправления дано право при наличии благоприятных условий размещения земельных участков повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза.
Причина усиления внимания к земельному налогу как экономическому и фискальному инструменту связана с тем, что Россия входит в пятерку крупнейших «землевладельцев» мира. Однако, располагая 10% сельскохозяйственных угодий планеты, она производит только 1,5% стоимости чистого продукта мирового сельского хозяйства. Весь вопрос в неэффективном использовании основного богатства страны — ее земли.
В настоящее время наибольший удельный вес — около 60% — приходится на налог за земли под промышленными и т.п. объектами. Около 25% — за земли сельскохозяйственного назначения. Остальное — пла-
тежи личных подсобных хозяйств, садоводов и огородников. Значительное увеличение кадастровой стоимости данных земельных участков, несомненно, создаст немалые финансовые затруднения для их собственников. Более того, в условиях кризиса будет еще больше трудностей с собираемостью этих налогов.
Вместе с тем по-прежнему значительная часть земель не попадает под налогообложение. Это — земли особо охраняемых территорий и объектов, лесного и водного фонда, земли запаса. Ряд авторов настаивают на том, что все земли, независимо от их особенностей, должны облагаться налогами в размере, значимом для доходов местных бюджетов.
Как создать побудительный мотив у органов местного самоуправления увеличить потенциально возможную массу земельного налога и его собираемость? Обычно с этой целью предлагается следующее:
• предоставить органам местного самоуправления поселений право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена;
• улучшить порядок разграничения государственной собственности на землю с тем, чтобы установить больше оснований для отнесения земельных участков к муниципальной собственности, а также установить критерии для разграничения свободных, не занятых имущественными объектами, земель.
Налог на имущество физических лиц. Закон Российской Федерации о налоге на имущество физических лиц был принят 9 декабря 1991 года. Особенность имущественных налогов состоит в том, что их объект — имущество само по себе, а не имущество как источник доходов. Круг объектов налога достаточно широк: гаражи, квартиры, дачи и иные строения, помещения, сооружения и т.д. Обязанность уплаты налога возникает у физических лиц, если эти объекты находятся в их собственности и если, конечно, этап собственности юридически зафиксирован. Однако по имеющимся оценкам в настоящее время зарегистрировано лишь около половины имеющихся объектов имущества физических лиц. В городских поселениях эта доля составляет около 80%. В сельской местности таких точных подсчетов нет, но выборочные проверки показывают, что на регистрации находится лишь около трети домов и строений. Причины самые разные. Нет наименования улиц. Нет нумерации домов. Многие дома просто пустуют. Наследники не проявляют к домам никакого интереса. В этом одна из причин того, что доля данного налога в доходах местных бюджетов лишь около 1—2%.
Однако в постановке задачи качественного оздоровления ситуации в сфере местных финансов нельзя все сводить лишь к проблеме местных налогов. Местные налоги выполняют роль наиболее важной материализации экономической независимости или самостоятельности местного самоуправления, однако сами по себе решить проблему сбалансированности не
могут. По нашему мнению, при реализации названных выше и иных предложений по совершенствованию взимания действующих местных налогов их доля в доходах местных бюджетов может быть увеличена с нынешних 12—13% максимум до 20%. Сверх этого решение проблемы возможно только за счет введения новых местных налогов или местных надбавок к иным налогам, но особой популярности такая мера пока не приобрела.
Следовательно, в обеспечении сбалансированности местных бюджетов ключевую роль должны сыграть два иные канала поступлений: за счет гарантированных долей от прочих налогов и за счет дополнительно переданных налоговых долей, в том числе в виде замещения дотаций на финансовое выравнивание. Например, особую роль в развитии налоговой базы местных бюджетов может сыграть развитие малого бизнеса. Поддержка на местном уровне малых предприятий привела бы к росту их числа, легализации их доходов. Этому могут способствовать такие меры помощи, как оказание малым предприятиям содействия в получении нежилых помещений, в развитии рыночной инфраструктуры, в подготовке кадров и пр. В этой связи в настоящее время все чаще предлагается закрепить за местными бюджетами налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы, по нормативу 90% или даже 100%. Это — устойчивый доходный источник. При полной передаче указанного налога в местные бюджеты объем их доходов существенно возрастет. Более того, есть обоснованные мнения о том, что на местном уровне целесообразно сосредоточить не только доходы, получаемые от малого бизнеса в виде специальных налоговых режимов (так называемые «вмененка» и «упрощенка»), но и налоговые платежи малых предприятий, действующих в обычном режиме налогообложения.
Межбюджетные отношения как фактор сбалансированности местных бюджетов
В условиях России очевидная для всех государств значимость сферы межбюджетных отношений многократно усиливается огромными разрывами в экономическом, в том числе и налоговом потенциале субъектов Федерации, а внутри них — муниципальных образований различного типа. Эти разрывы приходится восполнять через различные каналы финансового выравнивания, в частности, с целью недопущения крайних форм неравенства граждан России в возможности получения необходимых им бюджетных услуг, в том числе и муниципальных. В этом смысле межбюджетные отношения для абсолютного большинства муниципальных образований России — это не просто условие выполнения ими определенного круга социальных обязательств перед населением, а важнейший фактор устойчивости их социально-экономического развития в целом.
Предоставление помощи из бюджета субъекта Российской Федерации муниципальным образованиям официально преследует четыре цели:
• создание условий стабильного и своевременного исполнения муниципальными образованиями расходных обязательств, возложенных на них федеральными законами и законами субъекта Федерации;
• формирование стимулов для муниципальных образований в плане наращивания и полного использования собственной доходной базы;
• достижение относительной сбалансированности местных бюджетов;
• выравнивание уровня социально-экономического развития муниципальных образований.
Кроме того, межбюджетные отношения имеют известный управленческий смысл, выходящий за рамки чисто финансового обеспечения органов местного самоуправления. Это связано с тем, что в настоящее время ст. 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит ряд положений, ограничивающих права муниципальных образований при превышении определенной доли доходов в форме межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций на исполнение переданных полномочий) к собственным доходам соответствующих местных бюджетов1.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены общие требования к процедурам и схемам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку внутрирегиональные различия в бюджетной обеспеченности, как правило, превышают межрегиональные, при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципалитетов субъектам Российской Федерации предоставлена возможность:
• применять, помимо Фондов финансовой поддержки, единые и дифференцированные по формальным критериям отчисления от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований. В этой ситуации доля самих дотаций местным бюджетам в общей величине их собственных доходов может уже некорректно отражать меру их реальной дотационности;
• использовать механизм «отрицательных трансфертов» (то есть обязательного перечисления из бюджетов муниципальных образований с высокой бюджетной обеспеченностью средств в Фонд финансовой поддержки муниципальных образований).
1 Эти ограничения реализуются в несколько ступеней. При доле межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) менее 10% муниципальные образования как бы находятся на общем режиме. От 10% до 30% действуют предельные нормативы оплаты труда депутатов и должных лиц местного самоуправления; от 30% до 70% — запрещается устанавливать и исполнять (финансировать) расходные обязательства, не связанные с установленными федеральным законом вопросами местного значения. Наконец, свыше 70% — на муниципалитет накладывается целая серия ограничений по долгу, дефициту местного бюджета, обязательность проверок и пр.
В соответствии с нормами бюджетного законодательства субъекты Федерации имеют право самостоятельно (в определенных рамках) фиксировать:
• порядок образования и распределения региональных Фондов софи-нансирования и Фондов компенсаций;
• осуществлять делегирование полномочий по финансовому выравниванию бюджетов поселений муниципальным районам;
• определять нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов;
• в некоторых параметрах — корректировать механизмы применения отрицательного трансферта.
В последнее десятилетие вопросы реформирования межбюджетных отношений неизменно занимали одно из приоритетных мест в развитии бюджетного процесса в стране. Однако многие проблемы этой сферы функционирования публичных финансов пока остаются нерешенными. В настоящее время ведущими экспертами закономерно ставится вопрос о разработке новой модели межбюджетных отношений (в том числе и на региональном уровне) на долговременную перспективу, причем речь идет о модели:
• учитывающей условия и требования перехода страны к стадии посткризисного устойчивого экономического развития;
• балансирующей экономические возможности и интересы всех уровней публичной власти, в том числе органов муниципального управления;
• действующей не только и не столько как «спасательный круг» для отстающих и нуждающихся регионов и муниципальных территорий, а прежде всего как мощный фактор их экономического подъема на основе принципа достаточности финансовых ресурсов и наличия соответствующей системы стимулов их эффективного использования, прежде всего полной мобилизации собственных финансово-бюджетных ресурсов.
В настоящее время все муниципалитеты имеют систему «гарантированных» налоговых поступлений, включающих в себя как местные налоги, так и твердо закрепленные за ними доли иных налогов. Кроме того, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (то есть без ограничения срока). Но эта возможность пока не получила в бюджетной практике достаточно широкого распространения.
Следует признать, что используемая ныне преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты долей от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации эко-
номического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам. В результате при передаче доходных источников по единым нормативам относительное наполнение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика существенно снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства. Кроме того, эта практика приводила (особенно на начальном этапе реформы) к непомерному разрастанию доли фондов финансовой поддержки местных бюджетов в расходной части регионального бюджета.
В мировой практике существуют различные подходы в отношении системы расщепления бюджетных доходов. Как мы полагаем, ключевой вопрос заключен не в самой пропорции первичного распределения налоговых доходов, а то, на каких основах и через какие механизмы происходит их последующее перераспределение, содержат ли эти механизмы необходимую меру стимулирующих функций в отношении субфедеральных властей или нет.
Преодолеть ситуацию «антистимулирующего начала» региональных межбюджетных отношений в Российской Федерации, по нашему мнению, невозможно, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дота-ционности (бездотационности местных бюджетов). Смысл дотационнос-ти должен определяться прежде всего из абсолютной невозможности муниципального образования осуществить финансирование возложенных на него (собственных) расходных полномочий, исходя из состояния его налоговой базы и потенциально возможных доходов неналогового характера. Все прочие муниципальные образования априори должны считаться бездотационными, и вся налогово-бюджетная политика должна ориентироваться на закрепление этой трактовки бездотационности в бюджетном процессе.
Таким образом, важнейшим условием повышения эффективности межбюджетных отношений должно стать положение о том, что финансовое обеспечение расходных полномочий, исполнение которых возложено на местные органы власти, должно осуществляться прежде всего по принципу преимущественной опоры на собственные финансовые ресурсы. И лишь в недостающей части (по объективным причинам) такое обеспечение должно осуществляться за счет перераспределения средств из бюджетов другого уровня. В целом, уже давно высказываются предложения законодательно закрепить принцип обязательной самодостаточности (без-дотационности) территориальных бюджетов при наличии для этого необходимой налоговой базы.
Пока же применяемые формализованные методики распределения финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета не позволяют в достаточной мере провести выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и, главное, не могут обеспечить более-менее полное соответствие доходных источников местных бюджетов полной реальной «стоимости» их расходных обязательств (что и означало бы собой неформальный подход к проблеме сбалансированности местных бюджетов).
Еще одной важной проблемой при определении дотаций на выравнивание остается неопределенность термина «бюджетная обеспеченность». Можно так занизить требования к расходной части местного бюджета или так изменить требования к его доходной части, что любой регион или муниципальное образование можно сделать или донором, или дотационным. Нужны обоснованные, научно разработанные критерии бюджетной обеспеченности. Сегодня они излишне субъективны.
В целях оптимизации системы межбюджетных отношений необходимо повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный целевой характер и адресно направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике территорий и решение их ключевых социальных проблем, на расширение их налогового потенциала. Дотационную поддержку, то есть по сути безадресную и слабо контролируемую финансовую помощь местным бюджетам1 в рамках внутрирегиональных межбюджетных отношений, целесообразно последовательно замещать софинансиро-ванием соответствующих муниципальных и межмуниципальных целевых программ, нацеленных на конкретные хозяйственные, социальные и иные результаты, достижение (или недостижение) которых может быть практически проконтролировано.
Современные методы бюджетирования на региональном уровне с целью снижения нагрузки на дотационный механизм межбюджетных отношений также должны всячески стимулировать различные формы межмуниципального сотрудничества, создание совместных муниципальных предприятий и сетей муниципального обслуживания и пр. Однако нынешнее регулирование бюджетного процесса и отношений муниципальной собственности делает формирование таких прогрессивных структур затруднительным.
Задачи межбюджетного регулирования не ограничиваются выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его задачи входят также фун-
1 Сказанное относится и к замещающим нормативам налоговых отчислений, которые более прогрессивны, чем дотации в плане стимулирующих функций межбюджетных отношений, но тем не менее в плане современных методов бюджетирования имеют и более позитивные альтернативы.
кции софинансирования определенных видов расходов местных бюджетов (субсидии1), а также возмещение этим бюджетам дополнительных расходов, связанных с передачей исполнения тех или иных полномочий с одного уровня публичной власти на другой (субвенции). При этом в структуре трансферт, направляемых в настоящее время в адрес местных бюджетов, эта функция межбюджетных отношений оказывается даже более «весомой», нежели цели общего финансового выравнивания. Задачей межбюджетных отношений выступает также восполнение расходов или потерь доходов бюджетов одного уровня власти, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, прежде всего в порядке делегирования (передачи) определенного круга дополнительных полномочий.
Кроме того, из бюджетов регионов выделяются и иные средства, оказывающие существенное воздействие на социально-экономическое развитие муниципальных территорий. Эти затраты осуществляются в виде капитальных вложений в рамках областных долгосрочных целевых программ. Самые значимые направления таких расходов: дорожное хозяйство, модернизация жилищно-коммунального комплекса, развитие систем водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, освещения и т.д. Все эти объекты необходимы для осуществления полномочий муниципальными образованиями и по окончании строительства, как правило, передаются на баланс соответствующих муниципалитетов. В этом плане исключительное значение будет иметь последовательный переход к построению межбюджетных отношений в регионе на основе системы долгосрочных целевых программ, которые, финансируясь практически полностью из бюджета субъекта Российской Федерации, будут оказывать решающее влияние на социально-экономическую обстановку во всех муниципальных образованиях.
Таким образом, можно сказать, что в сфере межбюджетных отношений на региональном уровне приоритеты финансовой поддержки муниципальных образований в большинстве регионов постепенно смещаются в сторону предоставления обусловленных межбюджетных трансфертов. Перечень направлений целевого использования таковых различен по регионам и включает в себя субсидии как на реализацию инфраструктурных проектов (в рамках софинансирования инвестиционных расходов), так и на софинансирование вопросов местного значения текущего харак-
1 Вступившая в силу с 2008 г. новая редакция Бюджетного кодекса РФ, в отличие от предыдущей, не делает различий в характере межбюджетных субсидий. В результате перечисление средств на осуществление расходов текущего и капитального характера, осуществлявшееся ранее отдельно в рамках ФССР (Фонд софинансирования социальных расходов) и ФРР (Фонд регионального развития), в настоящее время учитывается как трансферты единого Фонда софинансирования расходов (ФСР). В соответствии с этими же принципами формируются аналогичные по целевому назначению фонды в субъектах Федерации.
тера (содержание органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих и т.д.).
Усиление роли обусловленных межбюджетных трансфертов, реализуемых в контексте программно-целевого метода управления и бюджетирования, открывает практические возможности использования методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и, соответственно, перехода к прямому управлению результатами бюджетного процесса. Однако оценка результативности бюджетных затрат не исчерпывает собой систему БОР. Не менее важен и следующий этап, который пока не получил должного методического развития. Это — практическое использование полученных оценок результативности в управлении бюджетным процессом (сокращение или увеличение соответствующих видов бюджетных затрат, изменение их структуры и пр.). Другими словами, оценки результативности бюджетного процесса (в том числе и в сфере местных финансов) должны быть нацелены на повышение качества бюджетирования, в том числе и через перегруппировку расходных статей соответствующего бюджета, через совершенствование (стимулирование) работы отдельных администраторов бюджетных средств и пр.
Дальнейшее повышение эффективности межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления во многом зависит от сбалансированного сочетания их основных функций — выравнивающей и стимулирующей. Соотношение двух функций межбюджетных отношений в каждом конкретном случае представляет собой достаточно сложную задачу на долгосрочную оптимизацию. При этом объективный и достаточно результативный характер стимулирующей функции обеспечивается только автоматизмом ее действия, не допускающим субъективного влияния на фактические показатели межбюджетных отношений. С известными интерпретациями эта истина верна и для выравнивающей функции, хотя, как показала практика, при всем акценте на формализованные процедуры полностью вытеснить из сферы межбюджетных отношений сегменты субъективных решений все же не удается. Автоматизм действия стимулирующей функции межбюджетных отношений для муниципальных образований означает, что стимулирующим фактором является не достаточно произвольно определяемое поощрительное «вливание» денежных средств в местные бюджеты из вышестоящего бюджета, а исходно зафиксированные условия сбалансированности местных бюджетов при наличии для этого соответствующих объективных возможностей.
Задача дальнейшей работы в области разграничения доходных источников, исходя из указанного принципа построения межбюджетных отношений, состоит в том, чтобы на основе научно обоснованных критериев (не ниже установленной достаточности и доступности жизненно важных социальных услуг для населения) обеспечивать исходный (базовый) уровень соответствия бюджетных доходов и расходов. Уже на этом этапе в принци-
пе обеспечивается решение вопроса об эффективном межбюджетном регулировании, включая распределение некоторых налогов по долговременно действующим и дополнительным (дифференцированным) временным нормативам отчислений в целях создания региональным и местным органам власти достаточных возможностей для полного финансирования возложенных на них полномочий при сбалансировании соответствующих территориальных бюджетов.
Таким образом, исходной точкой такой «автоматически действующей» стимулирующей функции межбюджетных отношений, в том числе и на региональном уровне, должно быть обоснованное и стабильное во времени разграничение между уровнями власти и бюджетной системы расходных полномочий и в максимально возможной степени — соответствующих им доходных источников. Такой механизм должен функционировать при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, включая механизм межбюджетного регулирования, не стимулирующий иждивенчество. При этом источником (формой) стимулирования должны быть как дополнительно полученные, так и сэкономленные в публично-право -вом территориальном образовании средства, образовавшиеся в результате качественной бюджетной политики, управления ее результатами, а также общего повышения эффективности управленческих решений, принятых и реализованных его органами власти.
Вместе с тем надо отметить, что абсолютной территориальной равномерности распределения налоговой базы нет ни у одного налога. Влияние степени такой неравномерности можно учитывать через дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов, исчисляемые на формализованной основе. Как мы полагаем, приоритет единых нормативов должен быть сохранен только в отношении передачи местным бюджетам долей федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. В отношении же региональных налогов субъекты Российской Федерации должны иметь право выбирать любую схему такой передачи налоговых долей — как по единым, так и по дифференцированным нормативам.
При единых же нормативах территориальные разрывы в налоговой базе можно учесть лишь посредством так называемых «отрицательных трансфертов», хотя и требуется закрепление в законе более гибкой схемы их применения на местах. Это требование касается как наиболее целесообразных для каждого конкретного региона параметров изъятия «отрицательных трансфертов», так и доли изымаемого избытка. По-видимому, эта система должна действовать по принципу «прогрессивного налога». Система также должна учитывать как интересы нуждающихся в дополнительной помощи объективно дотационных муниципалитетов, так и интересы экономически и финансово наиболее сильных муниципалитетов, которые нельзя лишать стимулов дальнейшего развития.
По сравнению с имеющейся ситуацией реализация изложенных выше предложений позволила бы в максимально возможной степени сократить количество дотационных местных бюджетов, а также повысить заинтересованность региональных и местных органов власти в наращивании налогового потенциала территорий. Все это усилит роль межбюджетных отношений как фактора социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а значит, и страны в целом. Сказанное позволило бы шаг за шагом сузить саму сферу межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. В результате также удалось бы сконцентрировать действие данной системы отношений (прежде всего в части дотаций) на относительно более узкой группе действительно нуждающихся регионов и муниципалитетов и, значит, позволило бы наиболее точно и адресно выбрать механизмы ее действия.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ).
3. Бухвальд Е.М., Бексултанов К.Б. Финансово-бюджетные механизмы реформы местного самоуправления. «Муниципальная реформа в России: от переходного периода к полномасштабной реализации» М.: URSS, 2009.
4. Игудин А.Г., Зарубин А.В. Об основах разграничения расходных полномочий и доходных источников. — «Финансы», 2008, № 2.
5. Бухвальд Е.М., Игудин А.Г. Новые подходы к регулированию межбюджетных отношений в России на современном этапе экономического развития. — «Федерализм», 2008, № 2.
6. Бюллетень Счетной палаты РФ, № 8 (128), 2008.
