CC BY
44
в виде доходов, а затем выделяются сельхозпроизводителям. Причем, субсидии для региональных бюджетов являются целевыми и могут использоваться только на те мероприятия и на тех условиях, которые установили федеральные власти. В итоге достигается та же цель, но гораздо более сложным путем.
Третий путь разделения функций федеральных и региональных органов власти по поддержке сельхозпроизводителей определен в Госпрограмме. Его суть - софинансирование. Федеральный бюджет выделяет субсидии на осуществление каждого мероприятия господдержки сельхозпроизводителей при условии, если из регионального бюджета будут выделены свои средства на софинансирование по каждому мероприятию. Например, для субсидирования процентных ставок по кредитам для лПх и К(Ф)Х 95% средств выделяется из федерального бюджета и 5% из регионального. По большинству мероприятий софинансирование из региональных бюджетов должно быть на уровне одной трети от всех средств. Есть мероприятия, по которым софинансирование из региональных бюджетов превышает финансирование из федерального бюджета (например, по строительству жилья для сельских жителей).
Существовавший в 2008 г. порядок софинанси-рования в 2009 г. еще более усложнен. Теперь ставки софинансирования, установленные в Госпрограмме, дифференцируются в разрезе субъектов РФ в зависимости от их бюджетной обеспеченности (Постановление Правительства РФ № 392 от 26.05. 2008 г.). Таким образом, установленные в Госпрограмме, Постановлениях Правительства и приказах МСХ ставки по каждому мероприятию умножаются на коэффициенты бюджетной обеспеченности каждого региона. Так появляются мириады нормативов по софинансирова-нию. Они ежегодно изменяются, так как уже в Госпрограмме такие изменения были предусмотрены. Кроме того, ежегодно меняется фактическая бюджетная обеспеченность регионов по годам. Из каких источников сельхозтоваропроизводитель узнает обо всех этих изменениях и как он должен планировать свою деятельность - законодатель не подумал. Опять нужно действовать на свой страх и риск, так как ставки субсидий неизвестны.
Выделенный в Госпрограмме институт софи-нансирования является нововведением. Такое слово в законе «О развитии сельского хозяйства» не встречается. Правительство РФ воспользовалось ст. 7 п. 3. этого закона, дающей право устанавливать «условия, ... критерии и методики (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам РФ».
Софинансирование породило ряд непреодолимых трудностей на пути осуществления Госпрограм-мы. Федеральный бюджет на следующий год принимается, как правило, в декабре текущего года. Вслед этим принимаются законы о бюджетах субъектов РФ.
В это время еще неизвестно, как федеральные средства по каждому мероприятию Госпрограммы будут распределены между субъектами РФ. Соответственно свои суммы средств на софинансирование, субъекты РФ не могут определить. Планирование осуществляется в условиях недостатка информации.
Минсельхоз РФ может распределить средства между субъектами РФ только после того, как будут приняты бюджеты субъектов РФ. До этого распределение средств невозможно в связи с тем, что неизвестны коэффициенты бюджетной обеспеченности. Минсельхоз доводит лимиты финансирования отдельных мероприятий из бюджета только в марте. В это время региональные бюджеты уже составлены. Для того чтобы привести их в соответствие с доведенными лимитами, нужно начинать корректировки бюджетов субъектов. А сельхозпроизводителям к этому времени уже нужно взять кредиты, купить удобрения. А власть не может внятно сказать, какова будет поддержка на текущий год.
Наряду с техническими трудностями, переплетение функций федеральных и региональных органов власти по поддержке сельхозпроизводителей в конечном счете ведет к нарушению единства рынка в стране, к стимулированию производства там, где оно наиболее затратно. Например, в 2008 г. на 1 руб. товарной продукции господдержка составила 2 коп. в Краснодарском крае и Ростовской области и 98 коп. в Якутии, 2,61 руб. на Чукотке.
Для того, чтобы избавить систему господдержки от невероятной сложности и непредсказуемости для сельхозпроизводителей, для того, чтобы сохранить единство рынка России, что декларировано в законе «О развитии сельского хозяйства», целесообразно разделить федеральные и региональные мероприятия, четко и ясно сказать сельхозпроизводителям, при каких условиях какую поддержку они получают, а не отсылать их от Понтия к Пилату, вернее от коэффициентов бюджетной обеспеченности к ставкам федеральным, а от них к ставкам региональным и т.д. Такой подход предлагался нами еще в период подготовки проекта Закона «О развитии сельского хозяйства» [3], но был, отвергнут законодателями.
Источники
1. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 г.
2. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы. М.: Росинформагротех, 2007. - 74 с.
3. В.Я. Узун. Концепция проекта закона «О развитии сельского хозяйства» В кн. «Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития агропродовольст-венных рынков в Российской Федерации». М.: Московская Государственная юридическая академия, 2006.
ЭКОНОМИКА АПК РОССИИ ПОД ВЛИЯНИЕМ АГРАРНЫХ РЕФОРМ
Б.И. Пошкус, д.э.н., проф., акад. РАСХН, гл. науч. сотр. Всероссийского института аграрных проблем и информатики им. А.А.Никонова
Особенно богат аграрными реформами в России был XX век. В нем сельское хозяйство пережило аж четыре существенных преобразования. Менялись земельные, производственные и экономические отношения. Каждый период имел свои особенности и приносил различные результаты.
Мировая практика аграрных реформ показывает, что результаты бывают положительными, когда аграрные реформы предшествующих периодов учитывается при осуществлении реформы в последующем периоде, с тем чтобы она по спирали проходила более слаженно и приносила более высокий эффект. В годы тех ре-
форм, при осуществлении которых исторические уроки не учитывались, результаты были отрицательными.
Наблюдается закономерность, что в периоды удачно осуществленной аграрной реформы раскрываются новые возможности роста производственного потенциала села, совершенствуются технологии производства, улучшается социально-экономическое положение сельского населения, страна выходит в лидеры на мировом рынке. Но почти каждый раз когда сельское хозяйство России достигало вершины своего развития начинались политические коллизии, войны, которые физически и экономически разрушали ранее созданное, что отталкивало сельское хозяйство на десятилетия назад. Ну, разве не ирония судьбы.
После этих потрясений сельское хозяйство, как правило, переходило к новым системам хозяйствования. Но этот переход обычно подготавливался на спешку, экономически недостаточно подкреплялся. Разрушения созданного стране обходились очень дорого, восстановительный период длился долго.
И так, первая аграрная реформа XX в. в России началась по инициативе премьер-министра С.Ю. Витте с принятием решения по вопросу совершенствования системы крестьянского землевладения и землепользования. Это стало прелюдией знаменитой Столыпинской реформе, которая по инициативе и непосредственном участии премьер-министра П.А. Столыпина по существу создала возможности вызволения крестьянина из под гнета общины, изменила формы собственности на землю, предоставляя ее крестьянам.
За 1907-1916 гг. 45% общего числа крестьян обратились к землеустроителям о выделении их земельных наделов и становления самостоятельными крестьянами. В деревне, особенно на хуторах, начались большие перемены. Увеличилось применение минеральных удобрений, покупка импортной техники, расширились посевные площади, внедрялся прогрессивный севооборот. В хозяйственное пользование было выведено 26 млн га новых земель.
Главным фактором успешного проведения Столыпинской реформы была протекционистская политика государства по отношению к селу, которая реализовалась через бюджетную поддержку крестьянства, активную деятельность крестьянского поземельного банка, развития крестьянской кооперации, обучения и просвещения сельского населения, развития сети опытных учреждений, предоставления крестьянским хозяйствам, перешедшим на хутора и переселяющимся в Сибирь, больших финансовых и материальных льгот, стимулирования экспорта сельскохозяйственной продукции. Каждый царский указ по селу подкреплялся государственной финансовой поддержкой.
За годы Столыпинской реформы валовая продукция сельского хозяйства возросла в 1,5 раза, экспорт зерна увеличился вдвое, экспорт сибирского масла дал вдвое больше золота, чем вся сибирская золотопромышленность.
Но Столыпинская реформа была прервана Первой мировой войной, революцией 1917 г., Гражданской войной.
Вторая аграрная реформа в России началась после октябрьской 1917 г. революции, когда коммунистическое правительство передало землю крестьянам в долголетнее пользование. Но в годы военного коммунизма крестьянина административно и экономически так зажали, что привело производство к большому упаду. Начался голод. Тогда правительство предложило новую экономическую политику
(НЭП). Сельскому хозяйству оказывалась неимоверно большая финансовая поддержка. Крестьянин стал на ноги. Он был настоящим собственником результата своего труда. Развивалась крестьянская кооперация, в которой участвовали 70% крестьян, активно работала банковская система на селе.
Все это дало положительные результаты. Стали обрабатываться заброшенные земли, производство зерна за 1921-1928 гг. увеличилось в два раза, восстановлено поголовье скота, валовая продукция сельского хозяйства возросла в 2,2 раза. Но успешное развитие сельского хозяйства в годы НЭПа были остановлены всеобщей коллективизацией.
Началась третья аграрная реформа, которая отняла от крестьянина землю, средства производства, продуктивный скот и передала их сельскохозяйственным артелям (колхозам). Самому крестьянину оставлено лишь 0,3 га земли для личного пользования. Бесправный, беспаспортный сельский человек потерял интерес к труду. Колхоз продукцию за бесценок по обязательным поставкам передавал государству, а сам не мог обеспечить даже простого воспроизводства. Такой механизм колхозного строя длился примерно 30 лет.
В годы остальных 30 лет государство отменило обязательные поставки продукции, повысило закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию, ввело денежную оплату труда в колхозах. Экономические условия развития сельского хозяйства особенно улучшались за последние десять лет.
Экономический механизм колхозного строя этого периода характерен тем, что закупочные цены на продукцию сельского хозяйства, особенно на животноводческие продукты, составляли только 1/3 дохода сельскохозяйственного предприятия, а 2/3 его была бюджетная надбавка к закупочной цене. Потребитель продукты питания покупал по низким розничным ценам, не включающим в себя бюджетных надбавок. Таким образом, сельскохозяйственные предприятия получали нормальные доходы за счет бюджетной надбавки, а население страны - за счет низких цен на продукты питания в магазинах.
Такая система сыграла положительную роль. Валовая продукция сельского хозяйства за 1961-
1989 гг. увеличилась в 1,7 раза, в том числе за последнее десятилетие на 20%, основные производственные фонды сельхозпредприятий выросли в 3,5 раза, оплата труда в сельском хозяйстве составила 95% уровня оплаты труда в среднем по стране. В России производилось достаточное количество основных продуктов питания для обеспечения ими населения страны.
Однако земля и производственные фонды не были частной собственностью, человек в общественном хозяйстве не работал, так как для себя. Показатели эффективности в сельском хозяйстве России отставали от их уровня в развитых странах мира. Думается, если к тем экономическим условиям, какие были в 1981-1990 гг. добавить энтузиазм и инициативу российского крестьянина времен Столыпинской реформы или НЭПа, получили бы блестящие результаты. Ведь, с тех времен сменилось три поколения, сельчанин стал другим, изменились его интересы. Поэтому третья аграрная реформа, завершившаяся при мощном производственном потенциале сельского хозяйства и положительных экономических условиях развития, приносила только половинчатые результаты.
Четвертая аграрная реформа наступила в конце XX в. В России, ее осуществляла уже демократи-
ческая власть страны. Глобальной целью новой аграрной реформы было - на основе частной собственности земли и производственных фондов в условиях свободного рынка добиться эффективного хозяйствования. Аграрная реформа раздала земельные доли общественных земель сельским жителям, а работникам сельского хозяйства также имущественные паи. Наиболее деловые и образованные сельские жители изъявили организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, колхозы и совхозы реформировались в различные корпоративные формирования. Однако новые демократические формирования не получили государственной финансовой поддержки.
Словом, возникает вопрос - состоялась ли аграрная реформа в России? Об этом рассуждается довольно много. К такому выводу наводят нас и результаты деятельности сельского хозяйства за последних два десятилетия.
Материально-техническая база сократилась в 3-4 раза, использование сельскохозяйственных угодий - в 1,5 раза, поголовья скота - в 2,3 раза. Валовая продукция сельского хозяйства в 2008 г. составила 86%, а продукция животноводства - 62% уровня 1990 г. Третья часть сельскохозяйственных предприятий работают убыточно, средняя оплата труда в сельском хозяйстве в 2008 г. составила 48% к среднероссийскому уровню заработной платы, импорт продовольственных товаров занимает половину реализованных продовольственных товаров в стране. Россия оказалась в опасной зоне продовольственной безопасности.
Если вспомнить опыт других аграрных реформ XX в. в России, то можно утверждать, что основной причиной, скажем «провала» четвертой аграрной реформы является то, что государство не учло отечественного и мирового опыта проведения аграрных реформ и ушло от финансовой поддержки аграрного сектора в этот наиболее уязвимый период жизни российского села.
Сельское хозяйство понесло огромные потери. По нашим расчетам, сельское хозяйство России в настоящее время, по сравнению с экономическими условиями функционирования его перед аграрной реформой (1990 г.), теряет примерно 3-3,3 трлн руб. в год. Эта потеря распределяется на следующие направления:
- оплата труда в сельском хозяйстве в 1990 г. составила 95% от среднего по стране, а в 2007 г. она была лишь 45% среднероссийского уровня. Чтобы довести оплату труда во всех категориях хозяйств до среднего по стране уровня потребуется примерно 900 млрд руб. дополнительно;
- на обеспечение необходимой рентабельности в хозяйствах всех категорий на уровне 45%, как это было в 1990 г., потребуется примерно 800 млрд руб. дополнительно;
- сельскохозяйственные предприятия (госхозы, совхозы и др.) получали бюджетное финансирование на производственные и социальные нужды 550 млрд руб.;
- государственные инвестиции на коренное улучшение земель, строительство дорог, строительство социальных и коммунальных объектов в колхозах 220 млрд руб.;
- сокращение объема реализации сельскохозяйственной продукции по сравнению с 1990 г. -450 млрд руб.;
- другие мероприятия - 150 млрд руб.
Разумеется, доказывать необходимость компенсации указанных потерь за счет государственного бюджета в полном объеме было бы не правильным и не справедливым по причине того, что в результате аграрной реформы государственная собственность в большей части заменена частной собственностью, которая вложила большие инвестиции в сельхозпро-изводство, произошли другие изменения, не требующие бюджетной поддержки. По нашему мнению, в условиях современной экономической системы страны и сложившейся ситуации на селе, необходимо компенсировать примерно 55-60% указанной потери.
Эту компенсацию (государственную поддержку) аграрной реформы в условиях рыночных отношений целесообразно осуществить в следующей форме: предоставление государственного долгосрочного кредита в объеме 700-800 млрд руб. в год на срок 15-25 лет с последующим отнесением 4050% за счет государственного бюджета; бюджетное субсидирование из федерального бюджета - 500600 млрд руб., бюджетов субъектов Федерации -150-200 млрд руб.; инвестиции частных предпринимателей - 250-300 млрд руб.
Каждый из упомянутых источников финансирования призваны решать различные задачи. Так, долгосрочный кредит обеспечивает развитие кредитоспособных объектов, а льготный долгосрочный кредит способствует восстановлению разрушенной материально-технической базы в экономически слабых хозяйствах. Прямые бюджетные выплаты сельскохозяйственным товаропроизводителям из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации должны быть направлены в первую очередь на стимулирование расширения посевных площадей и увеличения поголовья скота, роста производства и решения социальных проблем в менее благоприятных природноэкономических условиях хозяйствования. Средства коммерческих структур и частных предпринимателей нужно направить на расширение и модернизацию производства конкурентоспособной продукции, на увеличение экспорта, на оборудование новых рабочих мест для сельского населения.
Выводы. В отдельные периоды аграрных реформ решающую роль сыграли различные приоритеты.
В годы Столыпинской реформы - вызволение крестьянина из сельской общины, установление собственности на землю и бюджетная поддержка государства обеспечило увеличение валовой продукции сельского хозяйства в 1,5 раза.
В годы новой экономической политики (нэп) -наделение крестьян землей, выделение льготного кредита и развитие крестьянской кооперации обеспечило увеличение валовой продукции в 2,2 раза.
В годы колхозно-совхозного строя (1960-
1990 гг.) - повышение закупочных цен, объемистая бюджетная поддержка, рост материально-технической базы сельского хозяйства обеспечило увеличение валовой продукции в 1,7 раза.
В годы демократической аграрной реформы (1990-2008 гг.) - наделение сельского населения долями земли и имущественными паями, при слабой поддержке аграрного сектора бюджетными финансами, уход руководителей страны от активного участия в аграрной реформе повлияло на снижение валовой продукции сельского хозяйства на 20%.
Сельское хозяйство России в ожидании серьезных перемен.
