CC BY
947
УДК 349.6
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ
В.Н. Харьков
На основе анализа норм Конституции России, нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды, программно-целевых актов Президента и Правительства России в статье рассмотрены актуальные вопросы обеспечения реализации государственной земельной и экологической политики в сфере правового обеспечения рационального использования и охраны земельных ресурсов субъектами права землепол ьзования.
Ключевые слова: обеспечение рационального использования земельных ресурсов; охрана окружающей среды; экологические нормативы землепользования.
Право пользования земельными ресурсами представляет собой одно из фундаментальных прав граждан Российской Федерации, один из важнейших элементов правового статуса личности. Конституция России закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Также Основной Закон России установил, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (ст. 42); каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).
Приведенные положения Конституции России получили развитие в доктринальных правовых позициях Конституционного Суда РФ [1]. Так, Конституционный Суд РФ указал, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Конституционный Суд РФ также указал, что осуществляя правовое регулирование, федеральный законодатель обязан обеспечивать защиту конституционно значимых ценностей и соблюдать баланс конституционных прав, а также должен обеспечить рациональное и эффективное использование земли и ее охрану.
С учетом положений Конституции России, предусмотревших как частный, так и общественный характер землепользования, следует акцентировать внимание на социальных основах земельных отношений, в силу
которых право собственности граждан на земельный участок не может не рассматриваться как обеспечивающее основу их жизнедеятельности, и направленное на реализацию условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности в рамках обязанности государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности в соответствии с провозглашенными в Конституции России целями политики Российской Федерации как социального государства.
Конституционная обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам также имеет социальную направленность, носит всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, а также на публично -правовые образования, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние окружающей среды.
Приведенные конституционные положения, рассматриваемые в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целями обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений определяют взаимообусловленность закрепленных Основным Законом России права каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Таким образом, определяется один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов при осуществлении пользования землей и другими природными ресурсами.
Определяя значение земли как общенационального достояния, Конституция России гарантирует каждому право пользования землей, что следует рассматривать как элемент конституционно-правового статуса личности и конституционно-правовую основу жизнедеятельности народов Российской Федерации [2]. Таким образом, главное целевое назначение правового регулирования условий и порядка пользования землей - реализация условий для создания и поддержания достойной жизни и свободного развития личности в социально ориентированном, экономически устойчивом государстве, при осуществлении жизнедеятельности в экологически безопасной окружающей среде.
Использование человеком земельных ресурсов для обеспечения социально-экономических аспектов жизнедеятельности представляет собой разновидность антропогенного воздействия на компонент природной среды -землю. Данные государственного экологического мониторинга показывают, что экологическое состояние земельных ресурсов, подвергающихся интенсивному антропогенному воздействию, имеет тенденцию к ухудшению [3].
Проблемы улучшения экологического состояния земель занимают важное место в современной государственной земельной и экологической политике. В
частности, Президентом России 30.04.2012 были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Основы экологического развития)
[4].
В Основах экологического развития отмечается, что экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. В 40 субъектах Российской Федерации более 54 процентов городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха. Объем сточных вод, сбрасываемых в поверхностные водные объекты без очистки или недостаточно очищенных, остается высоким. Практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель. Интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и к выводу их из хозяйственного оборота. Опустыниванием в той или иной мере охвачены 27 субъектов Российской Федерации на площади более 100 млн. гектаров.
Другим важным документом, определяющим государственную стратегию в сфере использования и охраны земель являются Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 -2017 годы (далее - Основы), утвержденные распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 №297-р [5].
В Основах отмечается, что государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.
Целями государственной политики по управлению земельным фондом Основы определяют повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом Основы указывают: создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды; сохранение и повышение качественного состояния земель;
сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда и др.
Приоритеты государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности определены также Государственной программой Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы (далее - Программа) [6].
С учетом приоритетов государственной политики в сфере охраны окружающей среды Программа определила своей целью повышение уровня экологической безопасности и сохранения природных систем. Для достижения этой цели Программа предусматривает решение следующих задач: снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики; сохранение и восстановление биологического разнообразия России; повышение эффективности функционирования системы гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, и др.
Одной из главных особенностей Программы является наличие региональной составляющей, которая определяет приоритетные задачи органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды. В частности, Программа указывает, что политика субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды должна ориентироваться на достижение общей цели Программы по повышению уровня экологической безопасности и сохранению природных систем.
Среди приоритетов политики субъектов Российской Федерации Программа называет следующие направления: предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду; восстановление нарушенных естественных экологических систем; сохранение природной среды; развитие системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды).
Указанные приоритеты в сфере обеспечения экологически безопасного землепользования должны реализовываться как на федеральном, так и на региональном уровне через систему нормативно-правового регулирования порядка пользования земельными ресурсами. Одним из главных направлений реализации государственной экологической политики в сфере земельных отношений является экологизация земельного законодательства.
Земельный кодекс РФ содержит ряд требований экологического характера применительно, в основном, к институту охраны земель. Статья 12 ЗК РФ определила целями охраны земель предотвращение и ликвидацию загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
В качестве содержания охраны земель ст. 13 ЗК РФ предусматривает
такие обязанности землепользователей, как сохранение почв и их плодородия; защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и другого негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель; защита сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защита растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранение достигнутого уровня мелиорации; рекультивация нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель.
Также ст. 13 ЗК РФ установила, что оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. Установлено, что внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. Кроме того, для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ; для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
Статья 42 ЗК РФ установила обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. Так, все землепользователи обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель и других природных ресурсов; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные федеральными законами.
В настоящее время система экологических нормативов состояния земель
(почв) характеризуется широким спектром различных документов, которые выполняют функции как правового регулирования экологических и других нормативов, так и методического обеспечения деятельности по проверке соблюдения таких нормативов.
Примером методического обеспечения могут служить Методические указания «МУ 2.1.7.730-99. Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест» [7]. Указанный документ является нормативно-методической базой для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора за санитарным состоянием почв населенных мест, сельскохозяйственных угодий, территорий курортных зон и отдельных учреждений. Документ указывает, что опасность загрязнения почв определяется уровнем ее возможного отрицательного влияния на контактирующие среды (вода, воздух), пищевые продукты и прямо или опосредованно на человека, а также на биологическую активность почвы и процессы самоочищения. Результаты обследования почв учитывают при определении и прогнозе степени их опасности для здоровья и условий проживания населения в населенных пунктах, разработке мероприятий по их рекультивации, профилактике инфекционной и неинфекционной заболеваемости, схем планировки, технических решений по реабилитации и охране водосборных территорий, при решении очередности санационных мероприятий в рамках комплексных природоохранных программ и оценке эффективности реабилитационных и санитарно -экологических мероприятий и текущего санитарного контроля за объектами, прямо или косвенно воздействующими на окружающую среду населенного пункта.
Примером нормативно-правового регулирования экологического состояния земель могут служить акты, принятые Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Так, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23.01.2006 №1 «О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве» [8] установлены соответствующие ПДК в почве разного характера землепользования. В частности, названное постановление содержит широкий перечень нормативов химических веществ, среди которых бензин, бензол, ванадий, марганец, ртуть, свинец, сера, фтор и др.
Однако принятие нормативов химических веществ осуществляется не только посредством установления ПДК в отношении опасных химических веществ, но и посредством «точечного» регулирования отдельных особо опасных веществ. Примером может служить постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 03.09.2010 №112 «Об утверждении ГН 2.1.7.2735-10 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) 1,1-диметилгидразина (гептила) в почве» [9]. В постановлении указано, что гигиенический норматив действует на всей территории Российской Федерации и устанавливает предельно допустимую концентрацию гептила в почве. Гигиенический норматив предназначен для юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей и граждан, деятельность которых связана с контролем качества производственной и окружающей среды, профилактикой неблагоприятного воздействия на здоровье работающих и населения, а также для органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор. В нормативе указано, что гептил обладает канцерогенным, эмбриотоксическим, гонадотоксическим, аллергенным эффектом, политропным действием, и вызывает отравление при любых путях поступления в организм.
Приведенные методические и нормативные акты не исчерпывают всего перечня действующих экологических нормативов состояния земель. Дальнейшее инновационное развитие экономики, предполагающее широкое применение химических веществ, а также возможность причинения вреда их воздействием, ставят задачу повышения уровня нормативно-правового регулирования экологических аспектов землепользования [10], а также усиления ответственности за их нарушение.
Позитивным примером такого регулирования может служить принятое в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 24.07.2002 №101 -ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установившим основания изъятия земель сельскохозяйственного назначения, постановление Правительства РФ от 19.07.2012 №736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» [11]. Постановлением предусмотрено, что критериями значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли являются:
- загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация которых превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, равен или превышает значение 30;
- размещение отходов производства и потребления 1 - 4 классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и выше.
Как следует из названного постановления, приведенные критерии относятся к одной из категорий земель - землям сельскохозяйственного назначения. Однако статьи 12 и 13 ЗК РФ, а также другие нормативно-правовые акты, установившие экологические требования применительно к предельно допустимым концентрациям вредных веществ, действуют и на иных категориях земель. Кроме того, как отмечалось выше, ст. 42 ЗК РФ устанавливает обязанность всех землепользователей соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно -
гигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.
В связи с этим, представляется необходимым распространить приведенный положительный опыт правового регулирования прекращения права землепользования вследствие ухудшения экологической обстановки на земли других категорий. Также представляется верным провести «кодификацию» экологических нормативов (ПДК химических веществ и др.) и установить сводный перечень экологических, санитарно-гигиенических и иных нормативов состояния земель (почв) в постановлении Правительства РФ. Такой подход позволит создать полный перечень экологических, санитарных и других нормативов состояния земель (почв), систематизировать экологические требования, а также придаст таким нормативам более высокую юридическую силу.
Реализация такого предложения в сочетании с усилением юридической ответственности за нарушение экологических, санитарно-гигиенических и иных нормативов (по аналогии с ответственностью, предусмотренной ст. 6 Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения») позволит создать организационно -правовую гарантию реализации в земельном законодательстве конституционного требования рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, а также реализации права на благоприятную окружающую среду.
Список литературы
1. См. подробнее: Харьков В.Н. Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений // Экологическое право. - 2013. - №2. - С. 8-12.
2. См. подробнее: Харьков В.Н. Основы земельного права: учебное пособие. - Тула: Изд-во ТулГУ, 2014. - С. 50-71.
3. См.: Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1998. 23 с.
4. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждены Президентом Российской Федерации 30.04.2012. Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
5. Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 №297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы» // Собр. законодательства РФ. - 2012. - №12. - Ст. 1425.
6. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 №326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» // Собр. законодательства РФ. - 2014.
- №18 (часть III). - Ст. 2171.
7. «МУ 2.1.7.730-99. Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. Методические указания». Утверждены Минздравом РФ 07.02.1999. Документ официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
8. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23.01.2006 №1 «О введении в действие гигиенических нормативов ГН 2.1.7.2041-06 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве». Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.02.2006 №7470 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. -2006. - №10.
9. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 03.09.2010 №112 «Об утверждении ГН 2.1.7.2735-10 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) 1,1-диметилгидразина (гептила) в почве». Зарегистрировано в Минюсте РФ 27.09.2010 №18550 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2010. -№41.
10. См. подробнее: Харьков В.Н. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном законодательстве // Хозяйство и право. -2000. - №9. - С. 29 - 35.
11. Постановление Правительства РФ от 19.07.2012 №736 «О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли» // Собр. законодательства РФ.
- 2012. - №30. - Ст. 4290.
Харьков Владимир Николаевич, канд. юрид. наук, доц. каф. гражданского и земельного права ТулГУ, тел.8(4872)-35-71-18, E-mail: [email protected] (Россия, Тула, ТулГУ)
ENVIRONMENTAL ASPECTS OF THE RIGHT OF LAND USE
V.N. Kharkov
On the basis of the analysis of standards of the Constitution of Russia, normative legal acts in the sphere of environmental protection, program and target acts of the President and the Government of Russia in article topical issues of ensuring realization of the state land and environmental policy in the sphere of legal support of rational use and protection of land resources are considered by legal entities of land use.
Keywords: ensuring rational use of land resources; environmental protection; environmental land use regulations.
Kharkov V.N., candidate jurid. sciences, tel. 8(4872)-35-71-18, E-mail: [email protected] (Russia, Tula, Tula State University)
