CC BY
37
Налогообложение
ЕДИНЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ НАЛОГ -ПРЕДПОСЫЛКА МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО
СТРАХОВАНИЯ
A.M. СИМОНЕНКО, Л. В. СЕМЕНОВА Правовое управление Аппарата Государственной Думы РФ
Унаследованная Россией старая советская система социального обеспечения, достаточно успешно функционирующая в прежних условиях, оказалась малопригодной в новых экономических условиях. По оценке специалистов, роль государства и социальных субъектов (работодателей и работников) в организации и проведении политики доходов, условий найма рабочей силы, финансировании социальных расходов претерпела принципиальные изменения, что в конечном итоге требует применения новых институтов социальной защиты, и прежде всего социального страхования1.
Кроме того, с утверждением многообразия форм собственности сфера государственного обеспечения и ее возможности сократились. При этом основные недостатки системы страхования социальных рисков выражались в следующем:
• недостаточный уровень участия негосударственных институтов в системе социального страхования;
• отсутствие паритетного участия социальных партнеров в управлении системой и финансами социального страхования;
• отсутствие легитимного основания ставки платежей по социальному страхованию, так как не в полной мере используются актуарные расчеты;
• высокий уровень налогообложения фонда оплаты труда работников, при нерешенных проблемах дефицита средств социального страхования для финансирования декларированных государственных гарантий;
1 Севостьянова В.Б. Правовые аспекты формирования пенсионного страхования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 18 (238). С. 34.
• отсутствие финансовой устойчивости системы социального страхования, выражающейся в постоянном дефиците средств на ее финансирование;
• неадекватность многих правил и норм, в соответствии с которыми определяются условия назначения и размеры страховых выплат, продолжительность периода выплаты пособий;
• нарушение страховых принципов, отсутствие зависимости уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений;
• финансирование за счет налогообложения фонда оплаты труда выплат как страхового, так и нестрахового характера, а также иных расходов.
Существующие нестраховые правоотношения приводят к двум крупным неблагоприятным последствиям, в частности: «ослаблению заинтересованности работодателей вносить в полном объеме страховые взносы на пенсионное, медицинское страхование и страхование временной утраты трудоспособности, что порождает своеобразный механизм по воспроизводству проблем финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования»2.
Устранить указанные недостатки был призван единый социальный налог (далее — ЕСН).
05.05.2000 была принята гл. 24 Налогового кодекса Российской Федерации (далее — НК РФ), которой был установлен ЕСН. Порядок вступления в действие гл. 24 устанавливался Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введе-
2 Климантова Г.И. Актуальные вопросы совершенствования социального страхования // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2004. № 18 (238). С. 9.
нии в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»3.
На основании положений указанных законов происходили исчисление и уплата ЕСН в течение 2001 г. Однако Федеральным закономот31.12.2001 № 198-ФЗ «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах»4 гл. 24 НК РФ была изложена практически в новой редакции. При этом исчисление ЕСН связывается с уплатой страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию, порядок уплаты которых был установлен Федеральным законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ«Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»5. Эти нормативные акты были введены в действие 01.01.2002. Таким образом, с этого времени установлен новый порядок исчисления и уплаты ЕСН, введена в действие система обязательного пенсионного страхования.
В составе ЕСН консолидированы взносы в федеральный бюджет (в части взносов, ранее подлежавших зачислению в ПФ РФ), Фонд социального страхования РФ (далее — ФСС РФ) и фонды обязательного медицинского страхования. При этом в самостоятельном порядке исчисляются и уплачиваются в ПФ РФ страховые взносы по обязательному пенсионному страхованию. Также сохранился отдельный порядок для взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Они уплачиваются самостоятельно. Подобное исключение обусловлено тем, что ставки взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний дифференцированы в зависимости от категорий профессионального риска, к которым относится вид экономической деятельности страхователя (ранее существовала классификация по отраслям народного хозяйства).
Таким образом, включение указанных взносов в состав ЕСН не позволило бы установить единой шкалы ставок для всех предприятий (независимо от сферы их деятельности). Расчет налога был бы значительно усложнен. По нашему мнению, ранее
3 СЗ РФ от 7 августа 2000 г., № 32, ст. 3341.
4 СЗ РФ от 7 января 2002 г. (часть I), № 1, ст. 4.
5 СЗ РФ от 17 декабря 2001 г., № 51, ст. 4832.
6 Колесников А. С. МНС России готовится к введению единого социального налога. // Финансы. 2000. № 11. С. 39-40.
7 Лайкам М. Социальный налог или страховые взносы // Налоги, выпуск первый. 1999. С. 27.
ст. 234 НК РФ определяла ЕСН как платеж, мобилизующий средства, необходимые для реализации права граждан на государственное пенсионное обеспечение и социальное страхование, медицинскую помощь и зачисляемый в государственные внебюджетные фонды. Впоследствии из названия налога был исключен термин «взнос», а также упоминание о том, что он зачисляется во внебюджетные фонды, однако появился термин «страхование». Это позволяет утверждать, что законодатель не проводит разделения между организационно-правовыми формами социального страхования. Создается ситуация, когда ЕСН может выступать источником финансирования как страховых, так и нестраховых социальных выплат. А это, в свою очередь, может привести к дестабилизации финансового состояния социального страхования, консолидации социально-страховых средств в федеральном бюджете и нецелевому их использованию. В связи с этим вызывает сомнение суждение специалистов о том, что ЕСН может рассматриваться только в качестве налога, при признании отличия страховых взносов от налоговых платежей. Тем не менее утверждается, что «уплата ЕСН ни в коей мере не отменяет страховой природы данных платежей»6, хотя разница между налогами и взносами очевидна.
Введение ЕСН нельзя оценить однозначно, здесь есть свои плюсы и минусы. Положительно то, что отчетность теперь необходимо предоставлять в один орган, снизилась налоговая нагрузка для хозяйствующих субъектов, установлена регрессивная шкала налогообложения, унифицирована финансовая база различных видов социального страхования, усилен контроль за деятельностью внебюджетных фондов путем введения казначейского исполнения их бюджетов, взят курс на легализацию заработной платы в результате соединения в одном всех социальных платежей в сочетании с плоской шкалой подоходного налога. Кроме того, сторонники введения ЕСН считают, что будет достигнута более полная регистрация плательщиков, работу по мобилизации средств можно будет организовать более эффективно, сократится количество проверок и численность персонала.7 Однако о результатах вывода зарплаты «из тени» нельзя заранее говорить с точной определенностью, поскольку статистика противоречива.
Помимо этого, с 01.01.2005 российские предприятия могут использовать такой результат реформирования ЕСН как снижение ставки отчислений во внебюджетные фонды с 35,6 до 26%, что нашло отражение в Федеральном законе от 20.07.2004 № 70-ФЗ «О внесении изменений в гл. 4 части вто-
рой Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации»8, вступившем в силу с 01.01.2005. Этим законом установлено, что максимальная ставка налога в размере 26% будет применяться при годовом фонде оплаты труда на одного работника в размере до 280 тыс. руб. При годовом фонде оплаты труда на одного работника в размере от 280 тыс. руб. до 600 тыс. руб. ставка составит 72 тысячи 800 руб. плюс 10% с суммы, превышающей 280 тыс. руб., свыше 600 тыс. — 104 тыс. 800 руб. плюс 2% с суммы, превышавшей 600 тыс. руб.
По расчетам Правительства РФ, указанное нововведение должно резко сократить количество «серых» зарплатных схем и увеличить общие поступления налога в бюджет. Однако нет никакой гарантии, что предприятия, начав платить меньше налогов, захотят вывести зарплатные фонды из тени. Сегодня высокая ставка ЕСН считается одной из главных причин, по которой компании так или иначе скрывают налоги от государства. Для того чтобы у государства были деньги на пенсии, бесплатную медицину и прочие социальные блага, работодателю приходится отдавать в виде налога чуть больше трети зарплаты, которую получает его работник. А с точки зрения работодателя, гораздо проще выдать сотрудникам так называемую «зарплату в конверте», заплатив налоги лишь с ее небольшой части или не заплатив вообще.
По расчетам Минфина России, за счет изменения ставки ЕСН у предприятий появится около 280 млрд руб. свободных от налогообложения средств. За счет этих ресурсов предприятия получат возможность расширять производство и вести активную инвестиционную деятельность. А низкая ставка заставит если не всех, то очень многих задуматься о том, как с 2005 г. вывести из тени зарплатные фонды. По мнению заместителя председателя комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Андрея Макарова, из освободившихся у компаний 280 млрд руб. только 30 млрд «выйдут из тени». Однако этого хватит для того, чтобы по крайней мере в 2005 г. не пострадали бюджеты ПФ РФ, а также фонды обязательного медицинского и социального страхования, между которыми распре -
8 СЗ РФ от 26 июля 2004 г., № 30, ст. 3088.
9 Выхухлева Е. Снижение ЕСН не поможет вывести зарплаты из тени // Известия. 15 июня, 2004.
10 Колодина И. Налоги выходят из Думы. Поодиночке и не торопясь. // Российская газета, 29 июня, 2004.
деляются поступления от ЕСН. Наделе же, следует отметить, реформа налога может легко обернуться большими проблемами.
С 2005 г. изменилась не только ставка налога, но и порядок доступа к регрессивной шкале, используя которую работодатель имеет право платить меньший налог за большие зарплаты.
По нашему мнению, оценивать реформирование ставки ЕСН необходимо весьма сдержанно, так как решение о том, куда направить высвободившиеся средства, принимают руководители предприятий, а цели и приоритеты у них могут быть самые разные. Прогноз специалистов предостерегает, что «вывод зарплат из тени» и увеличение суммарного размера фондов оплаты труда, на что так надеется правительство, в ближайшее время маловероятны. Ведь выплачивать в конвертах все равно гораздо выгоднее, чем выплачивать хоть и сниженные, но все-таки остающиеся налоги9.
Кроме того, в результате снижения ЕСН практически на треть с 38 до 30% сократятся отчисления в ПФ РФ, уменьшатся поступления в фонд обязательного медицинского страхования (далее — ФОМС) с 3,6 до 2,8%, сократятся отчисления в ФСС РФ. При этом нет полной уверенности в том, что Правительство РФ полностью компенсирует все выпадающие доходы по межбюджетным фондам за счет своих источников: доходов от продажи нефтепродуктов, стабилизационного фонда. Выходит, снижение ЕСН нельзя расценить исключительно как положительное. Поскольку правительство считает, что «нефтедоллары мы не дадим или дадим в очень небольшом объеме - всего 80 миллиардов рублей, при том, что выпадающие доходы в целом, по разным оценкам, составят 250-280 миллиардов рублей»10, это означает, что напрямую сократятся социальные выплаты. Именно это и происходит. В области социального страхования полностью ликвидируется санаторно-курортное лечение. Все будет производиться за счет работодателя. Это значит также, что частично те деньги, которые работодатель сэкономит на ЕСН, он потом вынужден будет выделить на оплату больничных листов. Для некоторых крупных предприятий это может оказаться весьма обременительным.
Снижение ставки ЕСН было вызвано в том числе и необходимостью снижения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда (ФОТ). Анализ шкалы ставок ЕСН позволяет определить, что снижение общей нагрузки на ФОТ произошло за счет не объединения платежей, а отмены взноса в Государственный фонд занятости населения (1%) и снижения ставки тарифов страховых взносов в
Налогообложение
ФСС РФ с 5,4 до 4%. Обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, которое осуществляется за счет установленных законом страховых взносов, создает дополнительную нагрузку на ФОТ. Ставки указанных взносов ранее колебались в пределах от 0,2 до 8,5%, в зависимости от класса профессионального риска. В результате для отдельных организаций нагрузка на ФОТ достигала 44,1%. Чрезмерное бремя, лежащее на ФОТ работников, не решая проблемы дефицита средств государственного социального страхования, приводит к негативным микро- и макроэкономическим последствиям: ограничиваются возможности организаций, связанные с повышением заработной платы, создаются условия для расширения теневого рынка труда, снижения уровня официально установленной заработной платы, сокращения поступлений в государственные социальные внебюджетные фонды. Для уменьшения нагрузки на ФОТ потребовалась модификация финансирования социального страхования на основе изменения налогового законодательства в части значительного сокращения максимальной ставки ЕСН при сохранении регрессивной шкалы взимания данного налога.
Не может не настораживать то, что уровень отчислений с фонда заработной платы, включая отчисления во внебюджетные фонды, сегодня составляет в России более 50%, что сопоставимо с показателями Германии или Швеции'1, помимо этого, регрессивная шкала налогообложения ЕСН имеет свои явно выраженные минусы, выражающиеся, например, в том, что «ЕСН сейчас самый сложный, неподъемный для предприятий налог»12. Получается, что чем больше ФОТ, тем меньше ставка. Таким образом, реально облегчить жизнь регрессия может только самым крупным предприятиям. Изменят эту ситуацию лишь снижение порога для входа в регрессию и общее понижение налоговой ставки. «В идеале, конечно, налог нужно делать единым по всей стране и убрать регрессивную шкалу»13.
Среди специалистов существует мнение о том, что существование ЕСН постепенно приведет к сме-
11 Га.шев А., Гурова Т., Краснова В., Рубченко М. Фискальное танго // Эксперт. 1999 г. № 44.
12 УсольцеваЛ.Н. Весенняя отчетность по ЕСН: не пропустите изменения // Учет, налоги, право. № 3. Январь 2004.
13 Там же.
14 Роик В. Единый социальный налог: выиграет ли население? // Человек и труд. - 2000. - № 7. - С. 40-42.
15 СЗ РФ от 7 августа 2000 г., № 32, ст. 3341.
16 СЗ РФ от 19 июля 1999 г., № 29, ст. 3686.
17 СЗ РФ от 7 августа 2000 г., № 32, ст. 3341.
18 СЗ РФ от 3 августа 1998 г., № 31, ст. 3803.
шению различных по своей природе экономических категорий и финансовых механизмов, вследствие чего может нарушиться связь между источниками формирования средств и конечными результатами14. С этим необходимо согласиться, поскольку на сегодняшний день нет единства терминологии в финансовой и социальной отраслях законодательства. В частности, возникает вопрос: почему пенсионное обеспечение не включено в социальное? В ст. 9 Федерального закона от05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие второй части Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»15 вместо предусмотренного социальным законодательством термина «страховой взнос» используется термин «взносы в государственные внебюджетные социальные фонды». При этом там же определяется, что эти взносы уплачиваются в составе ЕСН (взноса). Страхователи обозначаются налогоплательщиками, тариф страхового взноса — ставкой налога. Ранее в НК РФ предусматривалось, что общая нагрузка на фонд заработной платы не может увеличивать предельной ставки консолидированного тарифа, установленного законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании, в то время как Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ«Об основах обязательного социального страхования»16 вообще не упоминает о таком понятии.
То, что ЕСН назван единым, не совсем оправданно, поскольку, с одной стороны, это название отражает стремление законодателя унифицировать финансовую базу социального страхования, а с другой, мы видим, что в составе ЕСН уплачиваются страховые взносы на различные виды социального страхования, для каждого из которых установлены отдельные тарифы. Помимо этого, ст. 11 Федерального закона от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»17 взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не включаются в состав ЕСН (взноса) и уплачиваются в соответствии с Федеральным законом от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»18. Это еще раз подчеркивает специфику данного вида страхования. ЕСН также не включает в себя платежи в ФОМС на страхование неработающего населения, которые
Налогообложение
уплачиваются органами исполнительной власти из средств соответствующих бюджетов.
Частично ЕСН зачисляется в федеральный бюджет и направляется на финансирование базовой части трудовой пенсии, а страховые взносы на финансирование страховой, накопительной частей уплачиваются отдельно и зачисляются в бюджет ПФ РФ. Раньше базовая пенсия носила название социальной и платилась только тем, у кого отсутствовал трудовой стаж, необходимый для начисления трудовой пенсии. Такая пенсия выплачивалась из средств государственного бюджета, формируемого за счет налоговых поступлений. Однако такая форма социальной защиты называется социальным обеспечением. Сегодня происходит следующее — государство перекладывает свои функции по содержанию нетрудоспособных граждан пенсионного возраста, которые ранее не принимали участие в создании ВВП, на работающих лиц. При этом в соответствии с Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»19 спецификой обязательного социального страхования является осуществляемое в порядке, установленном законом, страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам. При этом ставка ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет, составляет 20%. Но ст. 243 НК РФ предусматривает, что работодателям-организациям предоставляется налоговый вычет, что определяет ставку налога, зачисляемой в бюджет, равной 6%, и меньшей суммарного тарифа страховых взносов в ПФ РФ на финансирование страховой (8%) и накопительной (6%) частей трудовой пенсии. Базовая часть трудовой пенсии устанавливается в твердом размере и не зависит от уплаченных в виде части ЕСН сумм. Так как эти суммы передаются в федеральный бюджет, а из него в ПФ РФ, легко предположить, что за счет этой доли ЕСН будет производиться финансирование не только базовой части трудовой пенсии, но и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Это также вытекает и из положений Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»20, определяющего, что финансирование таких пенсий осуществляется за счет средств федерального бюджета и положений ст. 234
19 СЗ РФ от 19 июля 1999 г., № 29, ст. 3686.
20 СЗ РФ от 17 декабря 2001 г., № 51, ст. 4831.
21 СЗ РФ от 23 октября 2000 г., № 43, ст. 4273.
22 Зрелое А. Порядок проведения проверок по обязательному социальному страхованию // Финансовая газета. Региональный выпуск. № 21. 2004 г.
НК РФ, в которой определено — ЕСН предназначен мобилизовать средства для реализации права граждан на государственное пенсионное обеспечение. Данное обстоятельство с большой вероятностью станет причиной разделения средств пенсионного страхования, часть которых будет аккумулироваться в федеральном бюджете и использоваться на цели государственного пенсионного обеспечения, другие потребности, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.
В настоящее время необходимо ввести в законодательство такой институт, как «финансовая база социального страхования», заменив такие определения, как «расчетная база для начисления страховых взносов», «налогооблагаемая база». Причиной этого является то, что хотя не все страховые взносы вошли в ЕСН, система социального страхования должна содержать единообразную терминологию. «Финансовую базу» должны составлять те виды выплат и доходов, которые служат источником начисления или удержания взносов на социальное страхование. Также должно быть введено понятие «застрахованная плата», корреспондирующееся с «финансовой базой» и совпадающее с ней по видам учитываемых выплат. Однако первое должно применяться при предоставлении страхового обеспечения, а второе составлять финансовую основу страхования. Это позволит соотносить должным образом пенсии и пособия с уплаченными взносами.
Введение ЕСН изменило и порядок движения финансовых средств социального страхования. Распоряжением Правительства РФ от 16.10.2000 № 1462-р21 было поручено Минфину России по согласованию с Банком России, МНС, Минтрудом, Пенсионным фондом и Фондом социального страхования Российской Федерации, ФОМСом утвердить Правила зачисления взносов, уплачиваемых в составе ЕСН (взноса) на счета органов федерального казначейства Минфина России и перечисления этих средств в бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов, которые указанные органы ввели приказом Минфина России от 15.01.2001 № Зн «Об утверждении Правил зачисления единого социального налога на счета органов федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации»22. В соответствии с указанными правилами налогоплательщики представляют в банк платежные поручения на перечисление средств в уплату ЕСН отдельно по каждому фонду на лицевые счета органов Федерального казначейства, которые осуществляют учет поступивших сумм налога по отдельным кодам бюджетной классификации и не позднее дня, следующего заднем получения из банка выписок из лицевых счетов, перечисляют средства
на ранее открытые в банках счета социальных фондов. В связи с вышеуказанным система социального страхования усложнилась. Кроме этого, хотя внебюджетные фонды и являются страховщиками, они не во всех видах социального страхования реализуют функцию страхового обеспечения. Следовательно, полученные финансовые ресурсы они направляют другим субъектам социального страхования (так, ПФ РФ направлял средства органам социальной защиты, осуществляющим в некоторых субъектах назначение и выплату пенсий). Таким образом, создается сложная финансовая цепочка распределения средств, которые по ходу движения к получателю уменьшаются в несколько раз.
Реформирование системы социального страхования показало необходимость ключевых изменений в налоговом законодательстве и определило направление действий государства в сторону создания возможности использования социально-стра-ховых ресурсов для целей, далеких от обеспечения застрахованных. С введением ЕСН отчетливо стало видно укрепление позиции государства в области формирования и использования финансовых ресурсов социального страхования при одновременном снижении уровня ответственности за предоставление социального обеспечения.
Вышесказанное позволяет сформулировать вывод о двойственной природе ЕСН, выступающего либо как форма формирования страховых взносов, либо как целевой налог. Если придерживаться первого варианта, то необходимо отметить, что основная его задача—это повышение собираемости взносов и создание более прозрачной системы функционирования финансового механизма социального страхования. Если второго, то можно определить ЕСН как налог, за счет которого необходимо осуществлять финансирование страховых выплат и выплат по социальному обеспечению, не имеющих страхового характера.
Несмотря на все отрицательные стороны ЕСН, отменять его в ближайшее время нецелесообразно в силу нестабильности финансовой системы социального страхования. Однако важно обратить особое внимание на модификацию порядка зачисления части ЕСН в федеральный бюджет с целью аккумулирования страховых взносов на пенсионное страхование в бюджете ПФ РФ. Это позволит упорядочить и упростить прохождение финансовых средств пенсионного страхования, а также гарантировать выплату трудовых пенсий застрахованным гражданам и, возможно, повысить их размер.
23 Еремеев О. ЕСН: вариант модернизации // Человек и труд. № 3. 2003. С. 60-64.
Целью реформирования финансовой системы социального страхования на основе введения и модернизации ЕСН должно стать создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам России надежную защиту от социальных рисков, связанных с утратой заработка (дохода), и в то же время нацеленной на снижение налогового бремени на работодателей. При этом важно отметить необходимость в настоящее время снижения ставки ЕСН за счет прекращения финансирования из средств налогообложения ФОТ выплат, не носящих страхового характера, «а весь массив существующих льгот и компенсаций реструктурировать и передать в сферу ведения института социальной помощи, финансируемого из бюджетных источников»23. Выплаты, не связанные с потерей заработка, которые носят характер социальной помощи, выполняют компенсационную роль или нацелены на под держку наиболее уязвимых слоев населения, необходимо финансировать из источников, отличных от налогообложения ФОТ. Так, в действующей системе обязательного социального страхования к этой категории выплат и расходов можно отнести: единовременное пособие при рождении или усыновлении ребенка; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; социальное пособие на погребение; льготы по срокам оплаты и размеру пособий по временной нетрудоспособности и другие виды социальной помощи. По оценкам специалистов, такие расходы в системе социального страхования в 2003 г. составили около 1% от ФОТ. В системе обязательного медицинского страхования (ОМС) также существуют расходы нестрахового характера. Например, в 2002 г. платежи ЕСН в части ОМС на 29% превышали стоимость базовой программы ОМС для работников. Это означает, что на оплату медицинской помощи неработающему населению направлялись средства, равные 1,05% ФОТ.
Для финансирования выплат, имеющих страховую природу и связанных с потерей заработка работающих граждан, целесообразно установить страховые взносы работодателей (а в дальнейшем и работников). При этом размеры тарифов страховых взносов для работодателей и работников следовало бы определить на основе актуарных расчетов, исходя из уровня страхового обеспечения. Сегодня при построении системы страховых тарифов мы имеет два взаимно противоположных подхода. Первый можно свести к принципу: страховщику (ФСС РФ) лучше недобрать средства, необходимые для выплаты компенсаций со страхователей, и в этом случае государственный бюд-
жет компенсирует ФСС РФ нехватку средств. Второй подход состоит в том, что страховщику следует брать со страхователей побольше, и, если в ФСС РФ останутся деньги, они будут истрачены в следующем финансовом году. Оба эти подхода нежелательны для становления эффективной системы социального страхования и существуют только из-за отсутствия эффективной методики расчета страховых тарифов с максимальной точностью.
Хорошо известно, что средняя погрешность большинства измерений и практических расчетов составляет порядка 20%. Данная погрешность приводит к существенным финансовым потерям работодателей. Причиной этого служит «отсутствие индивидуализации страховых платежей»24. Существующая система построена с учетом 100-летнего опыта Германии, но без учета того, что в Германии есть и детальная достоверная статистика несчастных случаев за все эти 100 лет. В условиях сегодняшней России уместнее использовать опыт Финляндии, поскольку финская система социального страхования профессиональных рисков предполагает коллективную ответственность всех работодателей плюс индивидуализацию платежей для наиболее крупных компаний (корпораций) по факту возникновения случаев производственного травматизма или профзаболеваний. Таким образом, в настоящее время назрела необходимость разработки принципиально новой для России методологии и организации расчета профессиональных рисков и соответствующих страховых тарифов.
Кроме того, необходимо проработать и законодательно обеспечить порядок и условия назначения страхового обеспечения по обязательному страхованию социальных рисков в соответствии с социально-экономическим положением государства и с учетом интересов и возможностей работодателей и работников.
В результате нагрузка на ФОТ по сравнению с нынешней стала бы ниже. При этом повысится финансовая устойчивость системы страхования социальных рисков и эффективность расходования средств социального страхования. Предполагается,
24 Дубровских Н.Э., Фрайнбург Г.З. Охрана труда и социальное страхование. // Вестник государственного социального страхования. 2004 г. № 1.
25 По прогнозам темпов роста оплаты труда, сделанным Минэкономразвития России, к 2006 г. платежи ЕСН в части ОМС на 40% превысят стоимость базовой программы ОМС для работников. Эти средства будут расходоваться на покрытие дефицита финансирования программы ОМС для неработающих граждан. На протяжении последних пяти-шести лет субъекты Федерации направляли на программы ОМС около 30% средств, необходимых для их финансирования. Это связано с несовершенством нормативно-правовой базы в области медицинского страхования.
что в первые годы после введения такого механизма формирования платежей на обязательное социальное страхование основную финансовую нагрузку по-прежнему будут нести работодатели. По мере роста заработной платы планируется выплата части страховых взносов работниками, вдальнейшем — выравнивание взносов, уплачиваемых работниками и работодателями, а также более активное привлечение частных страховых компаний. Выплаты страхового характера при таком развитии событий осуществляются только работающими гражданами и финансируются за счет страховых взносов работодателей и работников из средств государственных внебюджетных страховых фондов или из негосударственных страховых компаний, имеющих соответствующую лицензию.
На наш взгляд, реформирование обязательного страхования социальных рисков должно включать:
1) изменение законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, обеспечение паритетности участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;
2) анализ законодательной и нормативной правовой базы (как федеральной, так и регионов) в сфере социального страхования, ведомственных актов, регулирующих вопросы социального страхования;
3) ревизия перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе обязательного социального страхования, подготовка предложений по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определение источников финансирования для каждого их вида;
4) приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствие с социально-экономическим положением страны;
5) внесение изменений в закон о Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, предусматривающих процедуры и механизмы принятия решений по вопросам социального страхования, установления страховых тарифов и ставки социального налога;
6) определение потребности системы обязательного социального страхования в финансовых средствах, установление размера страховых тарифов для финансирования выплат страхового характера и ставки ЕСН для финансирования нестраховых выплат и расходов25;
7) создание условий для привлечения частных страховых компаний к системам обязательного медицинского и социального страхования.
