CC BY
45
УДК 94(47): 346.548
Дореволюционное, советское и современное законодательство в сфере
продовольственной политики
А.Ю. Просеков, д-р техн. наук, профессор
Кемеровский государственный университет
В Российской империи целенаправленная государственная политика по предотвращению продовольственных кризисов начинается с «Учреждения об Императорской Фамилии» (1797 г.) Павла I. В этом законодательном акте была установлена необходимость учреждения хлебных магазинов (складов) в каждой удельной волости, то есть на земле, принадлежащей императорской семье. Хлебные магазины находились в ведении органов крестьянского самоуправления (сельских приказов) и наполнялись в результате обязательного для крестьян ежегодного хлебного сбора. Сведения об обмене хлеба прежних лет на новый урожай, равно как и сведения о количестве собранного, хранящегося и розданного крестьянам взаймы хлеба, должны были строго контролироваться сельскими приказами. Впоследствии данное постановление было распространено и на государственных крестьян.
Неурожаи 1820 - 1821 гг. продемонстрировали неэффективность хлебных магазинов, поэтому в 1822 г. Александром I был подписан указ «Об учреждении в каждой губернии комиссии для продовольствия в неурожайные годы жителей хлебом и денежным пособием», ставивший перед местными властями задачу предупреждать продовольственные кризисы в рамках губернии. Эти меры оказались недостаточными, и Николай I учредил специальный комитет для изучения причин неэффективности продовольственного закона 1822 г. Комитет пришел к выводу, что проблема заключается «в недостаточном надзоре за сельскими хлебозапасными магазинами,
в неопределенности постановлений, касающихся отчетности по хлебным операциям сих магазинов, в пробелах правил об ответственности за упущения в деле их содержания»1. В итоге было разработано «Положение о запасах для пособия в продовольствии», согласно которому хлебные запасы дополнялись запасом денежных средств, хлебные магазины устраивались в помещичьих имениях в обязательном порядке, четко регламентировались случаи и размеры выдачи продовольственных ссуд2.
Создание Комитета было первым шагом к передаче вопроса продовольственной безопасности от государя в ведение постоянно действующей организации. В 1837 г. было образовано Министерство государственных имуществ, главой которого стал граф П.Д. Киселев. Он провел реформу, целью которой была ликвидация крестьянского малоземелья, а также введение более совершенной системы налогового обложения крестьян и поднятие производительных сил государственной деревни. Приоритетное внимание П.Д. Киселева и всего Министерства было направлено на увеличение страховых продовольственных капиталов в хлебозапасных магазинах. Губернские подразделения Министерства обязаны были си-
1 Ермолов А. С. Наши неурожаи и продовольственный вопрос. Ч. 1: Продовольственное дело в прошлом и настоящем / А. С. Ермолов. - СПб., 1909. - С. 48.
2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание II: (1825 - 1881). Т. 9: (1834). Ч. I. З.: (6685 - 7379). № 7253. С. 691 - 705 / ЭБ РНБ // 1ти И«р://шшш.
nlr.ru/e-res/law_r/search.php (дата обращения: 06. 05. 2017).
стематически предоставлять точные сведения о размерах посевной площади, количестве высеянного зерна, воздействии погодных условий, об итогах сенокоса, жатвы, сроках уборки овощей и злаковых культур и пр. Но, несмотря на приложенные усилия, решить вопрос продовольственной безопасности не удалось, и при дальнейших неурожаях вновь возникала острая потребность в правительственных субсидиях и средствах частной благотворительности.
Так, в 1891 г. был создан Особый комитет для помощи нуждающимся в местностях, постигнутых неурожаем, который принимал пожертвования и занимался распределением средств. Правительство постоянно совершенствовало законодательную базу: к примеру, в 1874 г. был подписан закон «Об изменении некоторых правил о народном продовольствии в губерниях, где введены земские учреждения», в 1900 г. были разработаны «Временные Правила по обеспечению продовольственной потребности сельских обывателей». Но все эти меры касались контроля за созданием и распределением хлебных и денежных запасов и не затрагивали вопросов производства.
Принципиально новый подход к продовольственной безопасности страны связан с аграрной реформой П.А. Столыпина, начатой в 1906 г. Основной задачей реформы было постепенное уничтожение крестьянской общины и развитие частного землевладения в крестьянской среде:«Создание мелкой личной земельной собственности, реальное право выхода из общины и разрешение вопросов улучшения землепользования - вот задачи, осуществление которых правительство считало и считает вопросами бытия русской державы», - заявлял П.А. Столыпин3. Столыпинская реформа давала крестьянам возможность получить часть общинной земли в личную собственность (хутор или отруб), причем землю можно было продать, что крестьяне часто делали, переселяясь затем в Сибирь. Это добровольное переселение было выгодно правительству, поскольку способствовало решению проблемы малоземелья в европейской части России, поэтому проводилось ссудное кредитование мигрантов, выделялись финансы на строительство и создание социальной инфраструктуры в переселенческих поселках и т. д.
3 Столыпин П. А. Речь в III Государственной думе 16 ноября 1907 г / Литература и жизнь // URL: http://dugward. ru/library/stolypin/stolypin _rech_v_3 _ gosdume_16noya1907.html (дата обращения: 13. 07. 2017).
Однако главная цель реформы П.А. Столыпина - агрономическая модернизация - не была достигнута, и причиной этому стала не только внезапная смерть Столыпина, но и начавшаяся в 1914 г. Первая мировая война. Во время войны правительство принимало чрезвычайные меры, направленные на урегулирование текущей ситуации. В частности, чтобы сдержать рост цен, вводились так называемые твердые (фиксированные) цены на хлеб; в 1915-1916 гг. была введена карточная система распределения продуктов. В конце 1916 г. ситуация с поставками продовольствия в армию и города стала настолько критической, что министр земледелия А.А. Риттих был вынужден подписать постановление об обязательной поставке хлеба в казну согласно разверстке.
После Октябрьской революции была предпринята попытка добыть хлеб мирным путем: 26 марта 1918 г. Совнарком принял декрет об обмене промышленных товаров на хлеб. Однако вскоре стало очевидно, что это плохая идея, поэтому в мае того же года была введена «продовольственная диктатура». Декрет от 27 мая 1918 г. предусматривал создание продовольственных отрядов, которые силой изымали продовольственные запасы у «кулаков». С 1919 г., ввиду массовых беспорядков в деревне, вызванных действиями продотрядов, была введена, как и до революции, продразверстка, а к концу 1919 г. по разверстке стали собирать не только зерно, но также картофель и мясо. Параллельно была применена карточная система с очень низкими нормами потребления продовольствия и промышленных товаров. В целом политика военного коммунизма, которая проводилась в период 1918-1921 гг., позволила избежать массового голода, однако правительство Советской России не было готово к неурожаю, который случился в 1920 г.
Неурожай 1920 г. имел настолько тяжелые последствия, что в феврале 1921 г. была создана специальная комиссия, которая должна была координировать и контролировать действия местных властей по оказанию помощи голодающим. В июле 1921 г. комиссия была реорганизована во Всероссийскую центральную комиссию помощи голодающим (ЦК Помгол), развернувшую по всей пострадавшей от неурожая территории губернские, уездные, волостные и прочие комитеты помощи голодающим. Также в рамках Помгола был создан заграничный отдел, отвечавший за координацию иностранной благотворительной помощи голо-
дающим, которую оказывали Американская администрация помощи, американское общество квакеров, Международный союз помощи детям, Нансеновский комитет, Красный крест, Международная рабочая помощь и английские профсоюзы. Все меры, принятые Советским правительство в период 1917-1922 гг., были призваны решать острые проблемы и избегать катастрофических последствий. О целенаправленной продовольственной политике большевиков можно говорить, начиная с середины 1920-х, когда политическая ситуация стабилизировалась. Однако и в этот период деревню продолжали эксплуатировать, крестьяне были обложены рядом налогов: продовольственным, денежно-подворным, трудгужевым, а также вводимыми местными властями «самообложением» и «самовольными налогами».
Следующим шагом в аграрной политике СССР стала коллективизация. Предполагалось, что создание колхозов будет выгодно самим крестьянам и позволит внедрять передовые аграрные технологии, что в конечном счете приведет к росту сельхозпро-изводства. В.И. Ленин, которому принадлежала концепция кооперативного плана, подчеркивал, что процесс добровольной кооперации займет одно-два десятилетия4. Однако модернизация страны требовала ускоренных темпов, коллективизация крестьянских хозяйств в зерновых районах страны проводилась в пределах первой пятилетки (1928-1932). Итогом коллективизации стал переход сельскохозяйственной сферы под полный контроль государства, которое распределяло инвестиционные ресурсы и устанавливало производственные задания. Произведенной продукцией колхозы не могли распоряжаться по своему усмотрению: существовала система государственных закупок, в которой единственным покупателем выступало государство, оно же устанавливало и закупочные цены на продукты. Государство также устанавливало нормы выработки по трудодням, и, к примеру, во время Великой Отечественной войны, эти нормы были повышены, несмотря на то, что в колхозах катастрофически не хватало рабочих рук.
В том же 1946 г. был принят закон «О пятилетнем плане восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1946-1950 гг.», который предусматривал восстановление и превыше-
4 Ленин В. И. Странички из дневника / В. И. Ленин // Ленин В. И. Полное собрание сочинений. - 5 изд. М.: Издательство политической литературы, 1970. - С. 365 -368.
ние уровня сельскохозяйственного производства, восстановление механизации сельхоз работ, увеличение площади осушаемых земель и орошаемых земель, а также решение кадрового вопроса в сфере сельского хозяйства. Недостаток капиталовложений в сельское хозяйство со стороны государства должны были восполнять сами колхозы из своих доходов: в плане была определена сумма в размере 38 млрд руб. Мероприятия, предписанные Постановлением Совмина СССР и ЦК ВКП (б) «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах Европейской части СССР» (1948), также предполагалось реа-лизовывать во многом за счет труда колхозников.
К моменту смерти Сталина в 1953 г. ресурсы села оказались крайне истощены. Было очевидно, что только за счет использования почти бесплатного труда селян добиться обеспечения продовольственной безопасности не получится. В отрасли назревали крупные реформы, первой из которых стала «целинная эпопея»: за короткий период - с 1954 по 1962 гг. - было распахано 41,8 млн га земель Казахстана, Поволжья, Урала, Сибири и Северного Кавказа. Освоение целины позволило решить продовольственную проблему, которая остро стояла в тот период: из целинных районов государству поступало 40-60% заготавливаемого хлеба. Однако освоение целинных и залежных земель породило и серьезные проблемы, связанные с отсутствием хорошей инфраструктурной базы и приводившие к значительным потерям выращенного урожая. Кроме того, форсированное освоение целинных земель требовало больших ресурсов, что спровоцировало кризисные явления в традиционных зерновых районах СССР.
К таким же неоднозначным политическим решениям правительства Н.С. Хрущева в аграрной сфере можно отнести реорганизацию МТС, проводившуюся ускоренными темпами, кукурузную кампанию и «мясную целину». Все эти мероприятия носили плановый характер и практически не учитывали потребности конкретных производителей сельскохозяйственной продукции. «Волюнтаристская» политика Н.С. Хрущева вызвала впоследствии множество нареканий, и уже косыгинская реформа была направлена на решение созданных в период «оттепели» проблем. В частности, в апреле 1965 г. вышло
Постановление Совета министров СССР «О капитальных вложениях на развитие сельского хозяйства. Об оказании финансовой помощи колхозам», которое резко увеличило капиталовложения в отрасль: с 26 млрд до 45 млрд руб. Половина этих средств была направлена на создание инфраструктуры на целине-зернохранилищ, элеваторов, дорог и т. д. Также эти средства предназначались для возведения социально-бытовых объектов в деревнях, способствуя выравниванию уровня жизни села и города.
Для решения кадрового вопроса в сельском хозяйстве особенно значимым стало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении материальной заинтересованности колхозников в развитии общественного производства» от 16 мая 1965 г., которое предписывало введение гарантированной оплаты труда колхозников. Кроме того, был взят курс на расширение подсобного хозяйства, что также должно было увеличить доходы колхозников.
Принятый в 1969 г. Примерный устав колхоза определял, что колхозы обязаны заниматься вопросами культурной жизни, быта и благоустройства территории: строить и оборудовать колхозные клубы, библиотеки и другие культурно-просветительские учреждения, а также спортивные сооружения; содействовать развитию физкультуры и спорта; строить детские сады и ясли. Наконец, колхозы должны были содействовать воспитанию и образованию детей, содействовать органам здравоохранения в проведении лечебных и профилактических мероприятий в колхозе и организовывать общественное питание для работников. Все эти меры были направлены на сохранение кадров в колхозах и повышение эффективности труда. Другое направление преобразований второй половины 1960-х гг. - масштабная мелиорация, которая должна была привести к росту производства. Ее-проведение требовало значительных капиталовложений.
Тем не менее, несмотря на все попытки правительства вдохнуть новую жизнь в аграрную отрасль, в начале 1970 г. сельское хозяйство страны вступило в длительную фазу «застоя». Для повышения эффективности сельского хозяйства требовалась кардинальная реорганизация отрасли, которая не могла быть проведена в рамках существовавшей политической системы. Высокие цены на нефть позволили отложить реформы и усиленно финансировать агро-
промышленный комплекс, не ожидая при этом никаких результатов. И только обострение международной ситуации в начале 1980-х вновь поставило перед правительством страны вопросы сельскохозяйственного производства.
В 1982 г. было принято решение о разработке Продовольственной программы СССР - комплекса мер, направленных на вывод сельскохозяйственной отрасли из кризиса и стабильное обеспечение населения качественными продуктами питания. В первую очередь была реформирована система управления отраслью, был создан Государственный агропромышленный комитет (Госагро-пром), объединяющий функции нескольких министерств и других ведомственных структур. Также Продовольственная программа предусматривала ощутимый рост производства зерна, плодово-овощных и ягодных культур, продуктов животноводства, но, несмотря на поставки техники и инвестиции в отрасль, большинство показателей не были достигнуты.
В середине 1980-х гг. руководство СССР во главе с М.С. Горбачевым встало перед острой необходимостью реформирования экономики. Был намечен перевод сельского хозяйства страны на функционирование в условиях свободного рынка. Для этого предполагалось провести реорганизацию государственных совхозов и колхозов в частные фирмы, создать рыночную и финансовую инфраструктуры для агропромышленного комплекса (банки, аграрные биржи и др.). Указ Президента РФ «О неотложных мерах по земельной реформе в РСФСР» от 27. 12. 1991 г. и Постановление Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 г. положили начало реструктуризации сельскохозяйственных предприятий и приватизации земли. Колхозы и совхозы обязывались в течение 1992 г. осуществить реорганизацию, приведя свой статус в соответствие с законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности», согласно которому земля и неземельные средства производства переходили в собственность трудовых коллективов и делились на индивидуальные паи.
Радикальная трансформация организационных основ аграрного производства значительно снизила его темпы и привела к продовольственному дефициту и минимизации потребительской корзины среднестатистического гражданина России в период 1990-х гг. Концепция госу-
дарственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 г. констатировала негативные тенденции в состоянии здоровья населения. Проблема качества питания остается актуальной и сейчас, ей были посвящены, в частности, парламентские слушания на тему «Обеспечение продовольственной безопасности в субъектах Российской Федерации как фактор обеспечения национальной безопасности», проведенные Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию совместно с Комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности в 2016 г.
Для продовольственной политики России на современном этапе характерно пристальное внимание к проблемам сельскохозяйственного производства. В постановлениях Совета Федерации «О приоритетных направлениях развития сельского хозяйства», «О предварительных итогах реализации в 2016 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» и «О ходе реализации Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года» отмечается ряд негативных факторов, препятствующих динамичному развитию российского сельскохозяйственного производства: это кредиты, недостаточный уровень материально-технического обеспечения, тяжелая ситуация с инфраструктурой, отсутствие агрономических улучшений, низкое качество посадочного материала.
Обеспечение продовольственной безопасности и продовольственного суверенитета государства -одна из приоритетных задач на сегодняшний день и отражается в таких программных документах, как Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (2010 г.) и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (2015 г.). Согласно Доктрине, именно продовольственная безопасность «является одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышения качества жизни российских граждан
путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения»5.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ермолов, А.С. Наши неурожаи и продовольственный вопрос. Ч. 1: Продовольственное дело в прошлом и настоящем / А. С. Ермолов - СПб., 1909. -234 с.
2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II: (1825 -1881). Т. 9: (1834). Ч. I. З.: (6685 -7379). № 7253. С. 691 - 705 / ЭБ РНБ // URL: http://www.nLr.ru/e-res/Law_r/search. php (дата обращения: 06. 05. 2017).
3. Столыпин, П.А. Речь в III Государственной думе 16 ноября 1907 г. //
5 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. 2010. Разд. I. П. 2, 3 // Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/6752 (дата обращения: 05.01.2017).
Литература и жизнь. URL: http://dugward. ru/Library/stolypin/stoLypin_rech_v_3_ gosdume_16noya1907.html (дата обращения: 13.07.2017).
4. Ленин, В.И. Полное собрание сочинений / В. И. Ленин - М.: Издательство политической литературы, 1970. -730 с.
5. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. 2010. Разд. I. П. 2, 3 // Сайт Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/6752 (дата обращения: 05.01.2017).
REFERENCES
1. Ermolov, A.S. Nashi neurozhai i prodo vo L'stven nyj vopros. Ch. 1: Prodovolstvennoe delo v proshlom i nastojashhem [Our crop failures and food question. Part 1: Food business in the past and present] SPb., 1909. - 234 p.
2. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii [Complete collection of laws of the Russian Empire]. Sobranie II: (1825 -1881). T. 9: (1834). Ch. I. Z.: (6685 -7379). № 7253. P. 691 - 705 / JeB RNB // URL: http://www.n1r.ru/e-res/1aw_r/ search.php
3. Stolypin, P.A. Rech' v III Gosu-darstvennoj dume 16 nojabrja 1907 g. [Speech in the III State Duma on 16 November 1907] // Literatura i zhizn. URL: http://dugward.ru/1ibrary/sto1ypin/ sto1ypin_rech_v_3_gosdume_16noya1907. html.
4. Lenin, V.I. Po1noe sobranie sochinenij [Comp1ete works]/ V. I. Lenin. - Moscow, 1970. — 730 s.
5. Doktrina prodovo1stvennoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii [The food security doctrine of the Russian Federation]. 2010. Razd. I. P. 2, 3 // SajtPrezidentaRossii. URL: http://www. krem1in.ru/events/president/news/675.
Дореволюционное, советское и современное законодательство в сфере продовольственной политики
Ключевые слова
аграрная реформа; деколлективизация; коллективизация; продовольственная безопасность; продовольственный кризис; продовольственная политика; хлебозапасная система
Реферат
С конца XVIII и в течение всего XIX в. приоритетом государства в сфере продовольственной безопасности было создание страховых запасов зерна, которое должно было стать средством пропитания и посевным материалом в случае неурожая. Регулярные недороды каждый раз демонстрировали неэффективность хлебозапасной системы, что приводило к ее законодательному реформированию. Столыпинская реформа была призвана вывести крестьян из общины и сделать их собственниками, заинтересованными в результатах своего труда. В период Первой мировой войны сбор хлеба проходил согласно разверстке, вводилось государственное регулирование цен на хлеб и карточная система потребления. Эти же меры были характерны для периода военного коммунизма. Коллективизация обеспечила государству полный контроль в аграрной сфере: цели по производству сельскохозяйственной продукции и по агрономическим улучшениям ставило правительство, часто не учитывая реальных возможностей колхозов. Правительство Н.С. Хрущева осознавало кризисное состояние аграрной отрасли, но считало, что пути выхода по-прежнему лежат в русле государственного планирования: освоение целины, кукурузная кампания, реорганизация МТС и «мясная целина» проходили форсированно, без учета местных условий и мнения колхозников. Косыгинская реформа была направлена на повышение заинтересованности колхозников в результатах своего труда и потребовала значительных финансовых вложений. Для предотвращения продовольственных кризисов многие продукты питания импортировались. Переход сельского хозяйства страны на функционирование в условиях свободного рынка в 1991-1992 гг. также осуществлялся ускоренными темпами по решению правительства, что спровоцировало очередной кризис. Современная политика в области продовольственной безопасности направлена на развитие сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, на регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и на обеспечение высокого качества продуктов питания.
Авторы
Просеков Александр Юрьевич, д-р техн. наук, профессор Кемеровский государственный университет, 650000, г. Кемерово, ул. Красная, 6,арго$екоу@гатЫег.ги
Pre-revolutionary, Soviet and modern legislation in the field of food policy
Key words
agricultural crisis; agrarian reform; collectivization; decollectivisation; grain stock system; food crisis; food policy; food security
Abstracts
Insurance stocks of grain as the resource of food and seeds in case of crop failure were the priority in food security from the late XVIII and throughout the XIX century. Regular crop failures demonstrated the ineffectiveness of the grain stock system and led to the legislative reform. Stolypin's reform was intended to bring peasants from the community and make them interested in the results of their labor. During the First World War the collection of bread took place according to the schedule, there was the state regulation of prices for bread and cards rationing of consumption. These measures were also taken in the period of war communism. Collectivization ensured complete state control in the agricultural sector: purposes for the production of agricultural products and agronomic improvements were set by the government, often without considering the real possibilities of kolkhozes. The government of N. S. Khrushchev was aware of the crisis in the agricultural sector, but the way was still lying in the mainstream of government planning: the development of virgin lands, corn campaign, the reorganization of motor-technical stations and "meat virgin land" passed forcefully, without taking into account local conditions and the views of the peasants. Kosygin's reform was aimed at increasing the interest of peasants in the results of their work and required a weighty financial investment. Food imports were carried out to prevent food crises. The transition of agriculture to function in a free market in 1991-1992 were also accelerated by decision of the government that provoked the next crisis. The modern policy of food security focused on the development of agriculture, food and processing industry, regulation of markets of agricultural products, raw materials and food and to ensure a high quality food.
Authors
Prosekov Aleksandr Jur'evich, Doctor of Technical Sciences, Professor Kemerovo State University, 6, Krasnaya Street, Kemerovo, 650000, Russia, [email protected]
