CC BY
27
В. А. Горохов
ДОМИНИРУЮЩАЯ ПАРТИЯ И ОТНОШЕНИЯ «ПРИНЦИПАЛ -АГЕНТ» МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ И ГЛАВАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
В статье демонстрируется возможность использования теории отношений «принципал - агент» при изучении взаимоотношений центральной власти, глав региональной исполнительной власти (губернаторов) и доминирующей партии после отмены губернаторских выборов. Переход к системе фактических назначений предоставил возможность рассматривать президента страны как принципала, стремящегося использовать ресурсы власти своих агентов — губернаторов, для достижения собственных политических целей. Партия власти, занимающая доминирующее положение в национальной и региональных партийных системах, рассматривается как институт, контролирующий лояльность агента принципалу.
Ключевые слова: теория отношений «принципал - агент», губернаторы, доминирующая партия, отношения «центр-периферия».
Реформы начала 2000-х годов, направленные на централизацию властных полномочий, предоставили основания для использования теории отношений «принципал - агент» при изучении взаимодействия центральной власти и глав исполнительной власти субъектов РФ. Теория отношений «принципал - агент» (принципал-агентские отношения) описывает установление агентских отношений между доверителем (принципалом), делегирующим некоторые права агенту, обязанному в соответствии с формальным или неформальным контрактом (договорённостями) представлять интересы доверителя в обмен на вознаграждение того или иного рода (см.: Попов, Симонова, 2005). Делегирование прав, обязанностей или полномочий от принципала к агенту позволяет агенту либо действовать от имени принципала, либо представлять его интересы. За принятие на себя обязанностей агент получает вознаграждение — материальные или нематериальные блага, передаваемые принципалом агенту в обмен на затраченные усилия и проделанную работу. Условия передачи прав, а также объём и вид вознаграждения устанавливаются принципалом в контракте.
В политической науке существует широкий и узкий подход к определению отношений «принципал - агент» (см.: Hawkins, 2006). Под широкое определение попадают любые ситуации, в которых один актор может повлиять на мотивы другого. Узкий подход предполагает, что принципал способен делегировать и аннулировать
© В. А. Горохов, 2011
полномочия. Преимуществом узкого подхода является более чёткое определение понятия «принципал», что позволяет проследить связь между действиями агента и вознаграждением за эти действия. Акторы, вступающие в отношения «принципал - агент», всегда действуют рационально (см.: Lafont et а1., 2002; Lyne et а1., 2006). Под рациональностью понимается стремление получить максимальное преимущество при использовании минимума ресурсов. Принципал осуществляет делегирование, только если специализация агента и его ресурсы способны принести дополнительную выгоду. Исходя из оптимизации собственных ресурсов, принципал либо создаёт агента самостоятельно и заключает с ним контракт, либо подписывает договор с уже существующим актором, стремясь и в том и другом случае к максимальному совпадению интересов и предпочтений. Выбор в пользу существующего актора помогает избежать стартовых издержек, самостоятельно выбранный агент наилучшим образом соответствует интересам принципала.
Фундаментальная проблема принципал-агентских отношений возникает вследствие отсутствия возможности контролировать усилия агента, вызванного закрытым характером частной информации (сведения о затраченных агентом усилиях) и агентским оппортунизмом (невыполнение условий контракта). Неопределённость действий агента затрудняет оптимизацию ресурсов принципала и вынуждает устанавливать механизмы контроля. Проблема в установлении механизмов контроля заключается в том, что одновременно с увеличением осведомлённости и информированности принципала уменьшается значимость агента (см.: Laffont, 2002; Вегдп 2005). В идеале, если принципал имеет полную исчерпывающую информацию о задачах, способах и методах их выполнения, а также о необходимом объёме усилий, то он практически делает её сам, так как у агента нет никаких эксклюзивных знаний или специализации, которыми бы ни обладал принципал.
Переход к системе наделения полномочиями разрушил связь «избиратель-губернатор» и инкорпорировал глав регионов в выстраиваемую федеральным центром вертикаль власти. Несмотря на формально значительную роль региональной легислатуры в процедуре наделения полномочиями, депутаты которой непосредственно утверждают внесённую на рассмотрение кандидатуру главы исполнительной власти субъекта РФ, следует признать, что существующий порядок вступления в должность может рассматриваться как система фактических президентских назначений. Во-первых, президент вправе назначить временного главу региона и распустить региональный законодательный орган, в случае если
_ 127
ЛОЯИШЭКС. 2011. Том Г. № 1
региональная легислатура дважды не утвердит кандидатуру претендента. Во-вторых, президент имеет право самостоятельно отстранить губернатора от должности, подписав соответствующий указ. В-третьих, доминирование партии власти в региональных ассамблеях сводит к минимуму политическое противостояние президента и региональной легислатуры. Не случайно, во всех без исключения случаях депутаты наделяли претендента полномочиями либо единогласно, либо подавляющим большинством голосов.
В настоящем исследовании губернатор рассматривается как агент центральной власти, а сохранение должности — как основное агентское вознаграждение. Отмена губернаторских выборов позволила центральной власти получить возможность как делегировать полномочия главе региональной исполнительной власти, так и аннулировать их, что даёт основания для применения узкого подхода отношений «принципал - агент» при изучении взаимодействия федерального центра и глав регионов.
Использование губернаторов в качестве агента позволяет принципалу избегать стартовых издержек. Доминирующее положение губернаторов в политической системе региона, широкие, законодательно закреплённые полномочия, способность осуществлять влияние через различные политические и социальные институты, а также отсутствие институционального давления со стороны других акторов способствуют получению принципалом дополнительных выгод. Авторитарный характер региональных политических режимов и замыкание политических процессов на фигуре губернатора увеличивают вероятность достижения необходимого для принципала результата.
Начиная с избирательной кампании выборов в Государственную Думу РФ 2003 г., федеральный центр начал активное строительство сильной пропрезидентской «партии власти», призванной мобилизовать элиту и электорат на поддержку осуществляемого политического курса. После отмены губернаторских выборов выдвижение глав регионов кандидатами партии власти на выборах в законодательную власть становится обыденным и повсеместным явлением для российской политики (рис. 1, 2). Вовлечение губернаторов в партийную деятельность и получение ими статуса региональных партийных боссов резко снизили возможности для оппортунистического поведения глав регионов.
Среди исследователей политических процессов в России популярна точка зрения о том, что в настоящее время у партии власти нет значимых автономных ресурсов для осуществления самостоятельного политического курса, поэтому они рассматривают центральную власть в качестве патрона «Единой России» (см.: Кынев,
2006; Ремингтон, 2008; Гельман, 2010). Активное участие губернатора в жизни партии власти институционально ограничивало возможности главы региона для политического маневрирования и самоидентификации с теми или иными политическими силами. Статус регионального партийного босса у губернатора является механизмом контроля над усилиями агента, уменьшает неопределённость в отношениях «принципал - агент» и способствует оптимизации ресурсов принципала.
Выдвижение глав региональной исполнительной власти "партиями власти" на выборах в ГД РФ
90
60
30
П П , П П
□ Все
□ Республики
□ Не республики
1993
1995
1999
2003
2007
0
Рис. 1.
Выдвижение глав региональной исполнительной власти
"Единой Россией" на выборах в региональные легислатуры
_
2003* N=7
2004 N=17
2005 N=19
2006 N=19
2007* N=24
2008 N=16
□ Все
□ Республики
□ Не республики
2009 2003-N=12 2009 N=114
Рис. 2.
Участие губернаторов в жизни партии власти является важной составляющей рациональности губернаторов и укладывается в рамки отношений «принципал - агент». Чем выше поддержка «пар_ 129
тии власти» (а значит, и политического курса) со стороны электората в регионе и чем больше степень участия губернатора в жизни партии власти, тем выше шансы главы региона сохранить должность. Таким образом, переход от прямых выборов к системе наделения полномочиями привёл к совпадению интересов губернатора и центральной власти по отношению к осуществляемому политическому курсу, что с точки зрения теории отношений «принципал -агент» является оптимальными условиями для заключения договоренностей.
Для демонстрации значимости «партии власти» как механизма контроля над губернаторами со стороны центральной власти предполагается провести статистический анализ факторов сохранения должностей избранных на прямых выборах глав региональной исполнительной власти в условиях отсутствия прямых выборов в 82 субъектах РФ в период 2005-2009 гг. В анализ не включены Коми-Пермяцкий АО, Усть-Ордынский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, в которых посты главы исполнительной власти были ликвидированы вследствие объединения регионов; Республика Дагестан, где действовавший до 2005 г. порядок избрания главы исполнительной власти не предусматривал прямых выборов, а также Алтайский край, глава которого погиб в автокатастрофе.
Сохранение губернатором должности — зависимая переменная в исследовании. В качестве независимых переменных, характеризующих взаимодействие глав регионов с «партией власти», будут использоваться выдвижение губернатора партией власти в качестве кандидата на выборах в законодательную власть и процент голосов, полученный «партией власти» на выборах в законодательную власть. Переменные будут тестироваться на парламентских выборах 2003 и 2007 гг., а также выборах в региональные Законодательные собрания, состоявшихся в период с 2002 по 2009 г. Для более корректного сравнения результатов партии власти на региональных выборах процент голосов был взвешен относительно календарного года проведения выборов. Процедура взвешивания переменной была основана на предсказанных значениях регрессии, полученных для каждого календарного года.
В качестве контрольных независимых переменных выступают следующие показатели: а) тип региона. Регионы разделены на два типа по праву на принятие региональной конституции. К первому относятся республики — регионы, имеющие закреплённое Конституцией РФ право на принятие собственных региональных конституций, ко второму — все остальные регионы России; б) доход - расход. Характеризует уровень социально-экономического развития региона и представляет собой среднюю разницу между денежными
доходами и расходами населения в регионе в расчёте на душу населения по данным Федеральной службы государственной статистики за 2006 г.1; в) рейтинг демократичности. За основу оценки уровня демократического развития субъекта РФ взят инструментальный рейтинг демократичности за 2005 г., составляемый сотрудниками Московского Центра Карнеги Н. Петровым и А. Титко-вым2; г) кумулятивный электоральный процент. Характеризует электоральную популярность главы региона. Представляет собой совокупный процент голосов, набранный губернатором на всех губернаторских выборах (в первом туре, если требовалось 2 тура), в которых он принимал участие.
Для доказательства существования связи между независимыми и зависимой переменной использовались три статистические процедуры: корреляционный анализ на основе коэффициента корреляции Спирмана (Spearman rho), Т-тест для двух независимых выборок, основанный на сравнении средних значений в случаях потери и сохранения должности с помощью сравнения дисперсий в генеральной совокупности согласно тесту Ливиня, и множественная логистическая регрессия. Выбор метода множественной логистической регрессии обусловлен наличием нескольких независимых переменных и категориальным характером зависимой переменной. Регрессионный анализ осуществлялся методом принудительного включения переменной в уравнении регрессии. Для выявления основного эффекта каждой переменной составлялось отдельное уравнение регрессии.
Статистическая значимость переменной «выдвижение глав исполнительной власти на выборах» от «партии власти» демонстрирует важность партийной идентификации в отношениях между губернатором и центральной властью. «Партия власти» может рассматриваться как институт контроля над лояльностью губернаторов по отношению к политическому курсу, осуществляемому центральной властью. Следует добавить, что в 18 из 25 регионов, где произошла смена главы исполнительной власти, наличествовал конфликт губернатора с «партией власти», при этом в 10 регионах конфликт носил затяжной или острый характер. Результаты анализа представлены в таблице.
1 Данные о доходах и расходах (http://www.gks.ru/gis/tables/urov-2.htm), а также методология расчёта (http://www.gks.ru/gis/metod/m_04.htm) находятся на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики. www.gks.ru
2 Подробнее см.: http://atlas.socpol.ru/indexes/index_democr.shtml
_ 131
Выявление статистически значимых переменных
Независимая переменная Двусторонняя значимость нулевой гипотезы
Корреляционный анализ Г-тест для двух независимых выборок Логистическая регрессия
Год назначения 0.076 0.07 0.073
Тип региона 0.214 0.25 0.214
Доход - расход (логарифмированный 1п) 0.716 0.484 0.48
Инструментальный демократический рейтинг 0.232 0.302 0.301
Кумулятивный электоральный процент (логарифмированный 1п) 0.031(*) 0.039 (*) 0.042 (*)
Выдвижение «партией власти» на выборах в 2003 г. 0.013 (*) 0.003 (*) 0.023 (*)
Процент «партии власти», полученный на выборах в 2003 г. (логарифмированный 1п) 0.428 0.678 0.673
Выдвижение «партией власти» на выборах в 2007 г. 0.031 (*) 0.031 (*) 0.047 (*)
Выдвижение «партией власти» на региональных выборах 0.426 0.426 0.416
Взвешенный процент «партии власти», полученный на региональных выборах 0.038 (*) 0.136 0.148
Примечание: (*) переменная значима на уровне 0,05 (2-сторонняя).
Статистическая значимость переменной «кумулятивный электоральный процент» свидетельствует о востребованности ресурсов института главы исполнительной власти в новом институциональном дизайне. С позиций принципал - агентских отношений стремление оставить у власти популярных среди электората политиков следует признать рациональным и оптимизирующим ресурсы власти принципала. Высокий показатель переменной «год наделения полномочиями» (значим на уровне 0,1) связан с тем, что 37 глав регионов (в том числе 6 в республиках) подняли перед президентом страны «вопрос о доверии» и получить новый пятилетний срок полномочий, не дожидаясь истечения срока полномочий, полученных на прямых выборах. Примечательно, что «вопрос о доверии» поднимался исключительно до парламентских выборов 2007 г. во время второго срока президента В. В. Путина.
Фактор партийной лояльности стал ключевым для губернаторов, сохранивших должность при переходе от прямых выборов к
132 _
ЛОЛИТЭКС. 2011. Том 7. № 1
системе наделения полномочиями. Инкорпорирование глав регионов в «вертикаль власти» на партийной основе и зависимость от политической воли президента резко снизили степень самостоятельности губернатора в процессе принятия политического решения, превратив глав региональной исполнительной власти в чиновников, подотчётных президенту страны. Ситуация политической зависимости является благоприятной для возникновения и установления отношений «принципал - агент», так как у принципала существует возможность наказывать агента за неудовлетворительный результат.
Таким образом, в первые 5 лет существования системы фактических президентских назначений, когда избранные на прямых выборах главы регионов впервые проходили через наделение полномочиями, активное сотрудничество с доминирующей партией резко увеличивало шансы губернаторов сохранить должность, что свидетельствует об использовании партии как механизма контроля лояльности губернатора центральной власти.
По состоянию на 1 июня 2010 г., 28 губернаторов, наделённых полномочиями, лишились губернаторских должностей вследствие «добровольной отставки», перехода на другую работу или истечения срока полномочий3. Среди них немало известных политических деятелей, возглавлявших регионы (в том числе республики) на протяжении трёх и более сроков и оказывавших влияние на общенациональные политические процессы. С точки зрения отношений «принципал - агент» это означает, что центральная власть нуждалась в услугах ряда губернаторов в краткосрочной перспективе и не считала рациональным долгосрочное сотрудничество. Усиление позиций центральной власти в регионах и кооптация региональной элиты на партийной основе позволяют отказываться от услуг популярных среди электората политиков без ущерба для поддержки осуществляемого политического курса. Постепенный уход с губернаторских должностей ярких политических лидеров и их замена на малоизвестных электорату лояльных управленцев-профессионалов свидетельствует в пользу установления системы отношений «принципал - агент» между центральной властью и главами регионов.
Г. Голосов считает, что возвращение к губернаторским выборам, равно как и уход от президентской зависимости, является весьма маловероятным сценарием при осуществляемом политическом курсе (Голосов, 2008). В существующем институциональном
3 Ещё в двух случаях губернаторы погибли.
_ 133
дизайне нет каких-либо явных угроз, способных создавать препятствия для воспроизводства принципал-агентских отношений между двумя уровнями власти.
За исключением Тюменской области, все главы исполнительной власти из ушедших в отставку или на другую работу лишились должности либо вскоре после парламентских выборов 2007 г., либо после выборов в региональную исполнительную власть. При этом большинство глав регионов были выдвиженцами «партии власти» на проходивших незадолго до их отставки выборах в законодательную власть. Выдвижение подавляющего большинства впоследствии ушедших в отставку или перешедших на другую работу глав исполнительной власти в качестве кандидатов от «партии власти» свидетельствует о том, что участие в избирательных кампаниях в законодательную власть не даёт гарантий сохранения должности. Данное обстоятельство может указывать как на снижение значимости партийной лояльности с течением времени, так и о приобретении ею более скрытых форм, не поддающихся анализу используемыми в данном исследовании методами.
В ближайшем электоральном цикле роль партии власти как механизма контроля над губернаторами будет иметь определяющее значение, так как административный ресурс губернаторов по-прежнему является в большинстве регионов ключевым в региональных и федеральных избирательных кампаниях. В дальнейшем способность к контролю будет во многом зависеть от степени влиятельности самой партии. В случае если влияние партии на исход политических процессов будет значительно выше влияния губернатора, то партия может отказаться от услуг губернатора и, таким образом, перестать выступать в качестве института контроля. Если популярность партии среди электората, наоборот, резко снизится, то центральная власть будет стремиться к намеренному дистанцированию губернатора от партии, что также нивелирует контролирующие функции партии. В любом случае возможности партии контролировать лояльность губернатора не угрожают воспроизводству отношений «принципал - агент» между центральной властью и главами регионов.
Литература
1. Гельман В. Я. Тупик авторитарной модернизации // http://polit.ru/research/ 2010/02/23/gelman.html
2. Голосов Г. В. Электоральный авторитаризм в России // Pro et contra. 2008. № 1. С. 22-35.
3. Кынев А. В. Политические партии в Российских регионах: взгляд через призму региональной избирательной реформы // ПОЛИС. 2006. № 6. С. 145-160.
4. Попов Е. В., Симонова В. Л. Эндогенный оппортунизм в теории «принципала-агента» // Вопросы экономики. 2005. № 3. С. 118-130.
5. Ремингтон Т. Патронаж и «партия власти»: взаимоотношения Государственной Думы и президента в современной России // Неприкосновенный запас. 2008. № 1. С. 99-110.
6. Bergin J. Microeconomic Theory: A Concise Course. Oxford; New York: Oxford University Press, 2005. 356 p.
7. Hawkins D. Delegation under Anarchy: States, International Relationship and Principal-agent Theory // Delegation and Agency in International Organizations / Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. Cambridge University Press, 2006. P. 3-38.
8. Lafont J.-J., Martimort D. The Theory of Incentives: the Principal-Agent Model. Princeton; New Jersey: Princeton University Press, 2002. 421 p.
9. Lyne M., Nielson D., Tierney M. Who Delegates? Alternative Models of Principals in Development Aid // Delegation and Agency in International Organizations / Ed. by D. Hawkins, D. Lake, D. Nielson, M. Tierney. Cambridge University Press, 2006. P. 41-76.
