CC BY
63
УДК 340
ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ВОЗЗРЕНИЯ А.Д. ГРАДОВСКОГО НА ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РЕГИОНАЛИЗАЦИИ
© Елена Николаевна ЖИДКОВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, e-mail: milena-const@yandex.ru
Рассказывается о воззрениях А. Д. Градовского на проблемы теории и практики местного самоуправления и регионализации. Анализируются основные понятия теории местного самоуправления в России на основе доктринальных исследований А. Д. Градовского. Представлен обзор мнений по состоянию теории местного самоуправления и регионализации в России XIX в. и в настоящее время. Ключевые слова: А.Д. Градовский; местное самоуправление; регионализация.
Во все периоды становления России как единой страны, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит - в современных по-
литических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах [1].
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управле-
ния для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.
В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ [2, с. 5].
Причины повышения интереса к региональной проблематике во многом обусловлены тенденцией повышения роли российских регионов в современной России. Французский политолог М. Мендрас считает: «Повышение роли провинции в России - не новое явление. Что является новым в этом процессе - это то, что центральные элиты теперь считают его необратимым и не знают, как его регулировать и приспособиться к нему» [3].
Профессор МГИМО Т. Зонова отмечает взаимосвязь процессов, происходящих в России с общемировыми тенденциями: «Процесс регионализации приобрел новые импульсы. Речь идет о повышении роли регионов в архитектонике европейского континента в развитии европейской интеграции и общеевропейском сотрудничестве, которое прежде тормозилось жестким противостоянием двух систем. Взаимосвязь современного мира обусловила высокую степень общности этого процесса как для Западной, Центральной и Восточной Европы, так и для России» [4, с. 155].
А. Сергунин полагает, что достижения западной регионалистики связаны с развитием комплексного подхода, в результате чего она приобрела статус самостоятельной дисциплины. По его мнению, в российской науке процесс интеграции регионалистики еще не завершился, и исследования в этой области ведутся в рамках различных общественных наук экономики, географии, этнографии и пр. [5, с. 149].
Несмотря на обилие современных отечественных публикаций, посвященных про-
блеме регионализма, большинство их носит эмпирический характер в рамках отдельных научных дисциплин. При этом можно отметить явный недостаток работ методологического характера. Как правило, российские исследования региональных проблем не включают в себя компаративистского подхода. Таким образом, в отечественной региона-листике не сложился комплексный, целостный подход к исследованию данной проблематики.
Однако интерес к проблеме соотношения глобальных и региональных отношений, развитие взаимоотношений центра и периферии, распределение полномочий между ними относится к числу дискуссионных вопросов права. Стоит отметить, что данная научная дискуссии развивается уже на протяжении длительного времени. Одним из основоположников фундаментального исследования регионализации, теоретических основ местного самоуправления в России был А. Д. Гра-довский. По этому поводу сам Градовский в предисловии к третьему тому курса государственного права «Начала русского государственного права» писал: «Предложенный
труд, без сомнения, представляет много несовершенств; но он является первой у нас попыткой привести в некоторую научную систему наши местные установления» [6].
Будучи выдающимся правоведом и ярким публицистом, А. Д. Градовский - продолжатель русской либеральной традиции эпохи Александра II. Поэтому не случайно, что тема преобразований являлась в творчестве ученого одной из центральных, основополагающих. К ней он обращался практически во всех своих как научных, так и публицистических работах, будучи бессменным сотрудником либеральной столичной газеты «Голос» на протяжении пятнадцати лет (с 1869 по 1884 г.). Обращаясь к вопросу истоков российских реформ 60-70-х гг. XIX в., А.Д. Градовский утверждал, что они были вызваны внутренними причинами. Новый тип государства, образовавшийся в результате российских реформ, ученый определил как «всесословно-общественный», в основу которого были положены принципы: всесо-словность, общественность, народность. Высоко оценивая реформаторскую деятельность современного ему правительства, А. Д. Гра-довский разъяснял своим соотечественникам
необходимость и значимость реформ, призывая и общество, и власть преодолеть страх перед общественными переменами. Особым его вниманием пользовалась земская реформа, в которой он видел начало преобразований общественно-политического строя.
А. Д. Градовский развил диалектическую трактовку соотношения государственного и общественного начал в самоуправлении, оказал большое влияние на последующее развитие местных исследований (см.: [7, с. 98]). Владение методами правового, исторического и политического анализа, обращение к логике и эмпирике, блестящий литературный стиль, богатство идей и умение проводить и выдерживать в развитии темы тонкие различения (одним из таких последовательно проведенных им различий стало разделение политического и административного начал), все это заставляет говорить о А.Д. Градов-ском как «отце российской политической регионалистики» [8, с. 174].
Одна из чрезвычайно ценных и плодотворных особенностей творчества А. Д. Гра-довского заключалась в том, что его теоретический подход к решению проблемы соотношения государства и общества всегда опирался на прочный фундамент его собственных исторических изысканий.
Одним из обширных трудов А.Д. Гра-довского по истории, в котором через исторические реалии русского государства раскрываются вопросы самоуправления, стал очерк «Государственный строй Древней России», изданный в 1868 г. [9, с. 11]. Данная работа была написана еще сравнительно молодым ученым, но выработанные им теоретические обоснования оказали значительное влияние на дальнейшую разработку вопросов регионализации в трудах А.Д. Градовского. Исходя из этих причин для логичного и последовательного понимания сущности выработанных А. Д. Градовским позиций в сфере самоуправления не представляется возможным не проанализировать его очерк «Государственный строй Древней Руси».
А.Д. Градовский не раз обращал внимание на крайнюю недостаточность теоретического освещения вопроса о местном самоуправлении, регионализации, при этом отмечая, что споры по указанной проблеме носят весьма противоречивый характер: «В политической литературе не много можно назвать
вопросов, порождающих такие противоречивые мнения, как вопрос о провинции. Эти несогласия нельзя объяснить одним разнообразием политических убеждений и воззрений. Когда границы спора определены, предмет несогласия ясен, спор близок к окончанию. Если бы все несогласия в области политической зависели только от различных политических стремлений, преследующих определенные цели, несогласия эти не длились бы так долго, не порождали бы таких недоразумений, как это часто приходится видеть в политике. Когда каждая из партий, находящихся в борьбе, видит основание своего несогласия с другою, откровенно преследует ясно познанную задачу, решение вопроса зависит от успеха спорящих сторон, своевременности их стремлений, искренности убеждений, словом, от условий, которые можно взвесить, результаты которых можно предусмотреть. Партия, сознательно действующая, сознательно относящаяся к стремлениям других партий, наполовину облегчает задачу публициста. Большинство недоразумений, главная причина продолжительности борьбы, зависит от неясности понимания элементов спора, от того, что в вопрос, составляющий предмет полемики, вводится масса понятий, не имеющих ничего общего с началами исследуемого предмета. Общеизвестная истина, что для разрешения какого-нибудь спора должно знать, о чем споришь, не сознается еще в политике, подобно многим общеизвестным истинам. Причины этого заключаются отчасти в том, что борьба начинается в то время, когда сами партии еще не созрели и не выяснили своего положения, которое и выяснено может быть только чрез эту борьбу; когда вместе с неясностью положения партии по необходимости неясны элементы спора. Затем продолжительные враждебные отношения, примесь эгоистических побуждений в теоретических воззрениях, стремление уронить противника какими бы то ни было средствами, всевозможные софизмы - все это вредно отражается на политических вопросах, и их решение редко поднимается на ту высоту истинно научных положений, где нет места ничему, кроме беспристрастного служения истине. Почти каждый довод, как бы он ни был научно построен, всегда содержит в себе несколько
мотивов, вытекающих из соображений, чуждых научного беспристрастия.
В таком положении находится и вопрос о провинции. До настоящего времени спор этот не введен в должные границы. Собственно, спора о провинции в настоящем смысле этого слова нет. Под видом спора о провинции в настоящее время ведутся прения об автономии и единстве, о самоуправлении и централизации, децентрализации, индивидуализме, гувернаментализме, чуть не о сепаратизме, федерации, свободе, деспотизме и других подобных предметах, которые способны скорее разжечь страсти, запутать политических деятелей, чем привести к каким бы то ни было благоприятным результатам» [10].
Интерес к теории и практике местного самоуправления не ослабевал у А.Д. Градовского на всем протяжении его научного пути. Первым научным трудом А. Д. Градовского была кандидатская работа, написанная им в 1862 г. под руководством профессора Д.И. Каченовского в Харьковском университете. Это сочинение под названием «История общин во Франции» свидетельствует о том интересе, который проявлял молодой ученый на раннем этапе своей творческой деятельности к французской истории [11, с. 191].
И, если интерес к французской истории А. Д. Градовским в более зрелый период творчества был несколько утрачен, то тема теоретико-правового освещения вопросов регионализации оставалась для ученого актуальной до последних дней жизни.
В своей докторской диссертации «История местного управления в России» А. Д. Гра-довский настаивает на сочетании сильной центральной политической власти с самостоятельностью территорий по местным вопросам: «Немного сделано для того, чтобы ввести этот важный вопрос в настоящие пределы. Токвиль, а за ним Леон Фоше показали разницу между государственною и административною централизацией, т. е. между политическою и административною самостоятельностью его частей. Нельзя сомневаться в важности такого различения, разъясняющего истинное значение самостоятельности провинции. Государственное единство Англии не препятствует сильному развитию самоуправления, и наоборот. Напротив, местные учреждения всегда поддерживают в народе
политическую жизнь, устанавливают среди него общие интересы и, следовательно, служат лучшею опорой государственному единству. Но в государственных науках мало сказать, что известная форма администрации не препятствует осуществлению государственной идеи. Должно доказать еще государственную необходимость известных установлений, для того чтоб они сделались прочным достоянием государственной теории. Государство многое может допустить, но наука должна останавливаться только на том, что для него необходимо» [11, с. 191].
А. Д. Градовский в своей работе «Государство и провинция» рассуждает о причинах, которые побудили его обратиться к данной теме: «Публицисты, разграничившие
понятие об административной и государственной централизации, не остановились на простой возможности совмещения государственного единства с самостоятельностью местностей. Они и их последователи красноречиво доказывали вред административной централизации, выставляя необходимость уменьшения правительственной опеки и развития личной и общественной инициативы. Несмотря, однако, на то, что труды их указали на множество темных сторон в строе государств, грешащих излишеством централизации, нельзя сказать, чтоб они выставили солидные основания, на которых могла бы продолжаться дальнейшая разработка провинциального вопроса.
Вследствие этого мы считаем себя вправе обойти этот предмет в труде, имеющем целью выяснить вопрос о нашем местном управлении и преимущественно земстве. На это существует много причин. Понятие о нашей губернии с тех пор как земские учреждения получили законное существование. значительно усложнилось. В состав ее вошли новые элементы, произошел ряд новых и сложных комбинаций. Показать, что такое наша губерния в ряду русских учреждений, значить покончить с целою массой недоразумений, порождаемых неясными понятиями о принципе и круге деятельности прежних и новых ее установлений. Для того чтобы понять их истинное значение, должно выяснить сначала, в какой мере каждое правительство нуждается в самостоятельности местных учреждений и деятельности общества, и затем в
каком смысле вопрос этот может быть разрешен историей данного народа» [6].
Значительный разброс мнений по вопросу о местном управлении, отсутствии единой системы понятий и многочисленные дискуссии привели к тому, что А. Д. Градовский для устранения противоречий в полномочиях центра и регионов предложил свое понятие «местности» как административно-территориальной единицы в качестве краеугольного камня теории регионализации: «Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти» [6, с. 9]. Очевидно, что ученый во главу понятия ставит интересы и нужды населения территории, которые он именует задачами. Предложенное определение явно указывает, что А. Д. Градовский был сторонником государственной теории местного самоуправления. Это единодушно отмечалось и дореволюционными и современными авторами. Государственная теория, родоначальниками которой традиционно называют немецких ученых Р. Гнейста и Л. фон Штейна, сводилась к пониманию органов местного самоуправления как части государственного механизма. Органы местного самоуправления являлись носителями делегированных им прав и обязанностей и должны были обеспечивать государственные интересы.
Понятия централизация и децентрализация довольно часто противопоставляют, что, конечно, естественно. Однако объединение и даже примирение указанных понятий возможно в рамках регионализации. Именно в сфере регионализации можно отметить наличие и наиболее наглядное взаимодействие центральной власти и интересов местности. А. Д. Градовский как представитель государственной теории местного самоуправления выступал за политическую централизацию. Он писал: «Для объяснения развития этого определения необходимо рассмотреть, почему и в каком смысле местность рассматривается как подчиненная часть государственной территории. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федера-
тивных некоторые общие задачи предоставлены непосредственно заведованию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, не исчисленные федеральною конституциею, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративных государств предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами, но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество пред законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства» [6].
А.Д. Градовский посветил немало страниц своих работ тому, чтобы ответить на вопросы о сущности централизации, о политической централизации, о возможности административной децентрализации и их взаимном сочетании. Он писал по этому поводу: «Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведование всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в видах обеспечения их национального единства, влечет ли за собою централизацию административную?
На эти вопросы могут получиться двоякие ответы, смотря по исходной точке нашего рассуждения. Во-первых, вопрос этот может быть разрешаем с точки зрения удобства в осуществлении разных задач управления и интересов местного населения. Эту точку зрения можно назвать наиболее распространенною, и теоретически она представляется наиболее правильной. Отправляясь от нее,
большинство писателей приходили к необходимости децентрализации и самоуправления, как способов управления, и наиболее выгодных и согласных с интересами массы населения.
Но рассуждения, построенные на этом основании, не объясняют вам, почему столь выгодные формы управления существуют не везде. Принимая указанное основание за масштаб пригодности рассуждений, мы приходим к отрицательному взгляду на системы, отличные от децентрализации и самоуправления. Мы осуждаем централизацию и указываем на невыгоды административной опеки. Но мы не в силах объяснить, почему и то и другое существует в данной стране. Для объяснения же факта разнообразия систем местного управления должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений. Иначе говоря, должно признать ту истину, что система местных учреждений не может быть изучаема вне связи с общими началами государственного устройства. С этой точки зрения, многое из того, что ныне представляется непонятным, объясняется само собою» [6].
А. Д. Градовский выделил признаки политической централизации, которая являлась непременным условием сильного государства и развития территорий согласно государственной теории местного самоуправления.
Ученый относил к указанным признакам следующие:
1) в них имеется одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок. В государствах федеративных законодательная власть распределяется между властью центральной и властями местными;
2) исключительное право верховной власти вести международные сношения, следовательно, исключительное право войны и мира. Теми же правами пользуется центральная власть в федерациях, каковы Германия, Швейцария и Северо-Американские Соединенные Штаты;
3) сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; то же
видим мы и в федерации в Германии: командование войсками принадлежит императору, а в Северо-Американских Соединенных Штатах - президенту;
4) сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности. В федерациях эта власть разделяется между высшими и местными органами, из которых каждый пользуется особыми предметами обложения, и германская конституция предоставила союзному правительству право устанавливать налоги с некоторых предметов. Недостающее количество средств покрывается добавлениями отдельных государств (матрикулярные взносы). Рядом с этим местные правительства имеют свои налоги, для осуществления местных государственных целей; в государствах же центральных власть финансовая принадлежит высшим установлениям, причем установления местные могут пользоваться этим правом (местные сборы) по делегации верховной власти;
5) общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям в федерациях - при разделении верховенства между центральными и местными правительствами. Последние рядом с законодательной властью имеют и свои исполнительные органы, в государствах же центральных политический момент администрации сосредотачивается в одном учреждении, находящемся в связи с общегосударственными установлениями;
6) поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью (Высший суд в Англии, Сенат в России, Кассационный суд во Франции) [6].
Современная теория государства и права в вопросе о функциях государства и разграничении полномочий между субъектами, по вопросам сущности государства, о формах правления, государственного и политического устройства во многом опирается на признаки политической централизации, выработанные А.Д. Градовским.
На основе приведенных признаков А.Д. Градовский делает вывод о разграничении компетенции между центральной властью и местностями: «Таким образом, в области прав государственной власти можно указать на некоторые, считающиеся существенною принадлежностью власти верховной и осуществляемые ею или непосредственно, или через ближайшие к ней органы. Верховная власть не разделяет ни с кем права законодательства, права дипломатических сношений, права войны и мира, власти финансовой и т. д. Она является представителем единства национального права, политического единства страны и других начал, для обеспечения которых создается т. н. политическая централизация» [б].
Рассмотрев доктринальные воззрения Александра Дмитриевича Градовского на проблемы местного самоуправления и регионализации можно сделать следующие выводы:
- во-первых, нельзя не отметить огромный вклад А. Д. Градовского в развитие теории местного самоуправления и регионализации.
- во-вторых, в литературе до настоящего момента не сложилось единого мнения по вопросу о роли, значении и месте регионализации самоуправления, поэтому именно обращаясь к трудам классиков юриспруденции, в частности, к трудам А. Д. Градовского, возможно разрешить указанные спорные моменты государства и права.
- в-третьих, воззрения А. Д. Градовско-го на вопросы местного самоуправления и регионализации носят доктринальный характер, все значимые научные труды ученого так или иначе касались данных вопросов все значимые научные труды ученого так или
иначе касались данных вопросов и внесли значимый вклад в их развитие.
Таким образом, развитие теоретического освещения местного самоуправления и регионализации является в современных условиях весьма значимым и необходимым, однако это развитие будет неполным, если не обращаться к доктринальным воззрениям А. Д. Градовского, которые изучены пока в недостаточной степени.
1. Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. № 9.
2. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. М., 2002.
3. Mendras M. How Regional Elites Preserve Their Power // Post-Soviet Affairs. 1999. V. 15. № 4.
4. Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? // Полис. № 5. 1999.
5. Сергунин А.А. Проблемы и возможности ре-гионалистики // Полис. № 5. 1994.
6. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Спб., 1883. Т. 3.
7. Лобко В.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России XIX века // Власть. 2009. № 3.
8. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Политическая регионалистика в России: история и современное развитие. М., 1999.
9. Замалеев А.Ф. Градовский как государство-вед // Градовский А.Д. Сочинения / под ред. А.Ф. Замалеева. СПб., 2001.
10. Гуторов В.А., Гуляк И.И. А.Д. Градовский -ученый и социально-политический мыслитель // Журнал социологии и социальной антропологии. 2002. Т. 5. № 3. С. 19-57.
11. Градовский А.Д. Сочинения. М., 2001.
Поступила в редакцию 22.06.2012 г.
UDC 340
DOCTRINAL VIEWS OF A.D. GRADOVSKY ON PROBLEMS OF LOCAL GOVERNMENT AND REGIONALIZATION
Elena Nikolyevna ZHIDKOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Law Department, e-mail: milena-const@yandex.ru
The beliefs of A.D. Gradovsky on the problems of the theory and practice of local government and regionalization are scrutinized. The basic concepts of the theory of local government in Russia on the basis of doctrinal studies of A.D. Gra-dovsky are analyzed. A review of opinions on the state of the theory and the regionalization of local government in Russia of the 19th century and now is presented.
Key words: A.D. Gradovskiy; local government; regionalization.
