CC BY
217
УДК 347.73:336.711(470+571)
Е. Н. Пастушенко
Доктрина и практика правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации
В статье рассматриваются актуальные вопросы правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации с позиции реализации принципа законности, а также правовые основы управленческого и юрисдикционного процессов в Банке России.
The article deals with current issues Russian Federation Central Bank of lawmaking and law enforcement activity from the point of view of legality realization principle. The article also touches upon the issue of the management and jurisdictional processes legal basis in the Bank of Russia.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, финансовая деятельность, правотворчество в Банке России, правоприменение в Банке России.
Key words: Russian Federation Central Bank, finance, Bank of Russia lawmaking activity, Bank of Russia law enforcement activity.
Банк России создан для регулирования денежно-кредитной системы Российской Федерации, внешним выражением содержания этой деятельности является правовая форма деятельности. Эта деятельность Банка России представляет собой часть финансовой деятельности государства. Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, укреплению обороноспособности и безопасности страны, поддержанию деятельности государственных органов1.
В процессе осуществления финансовой деятельности государства и принимаются финансово-правовые акты. По юридическим свойствам
© Пастушенко Е. Н., 2013
1 Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 89 (авт. гл. Н.И. Химичева).
129
финансово-правовые акты подразделяются на нормативные и индивидуальные2.
Правоустановительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В ее рамках реализуется правотворческая форма управления, функция «правотворчество». В настоящее время Правила подготовки нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации детально регламентированы Положением Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519, действующем в редакции Указания Банка России от 24 июня 1998 г. № 268-У3. Однако на уровне закона правотворчество закреплено более поздним нормативным правовым актом - Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (статья 7), что требует корректировки нормативного акта Банка России по данному вопросу (Положения Банка России от 15.09.1997 № 519).
Правоприменительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применения нормы права в конкретном случае, например: выдача лицензии на осуществление банковских операций Центральным банком Российской Федерации; правоприменительная деятельность Банка России по осуществлению проверок кредитных организаций.
Регулятивная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с созданием необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций Банка России в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического и социально-культурного развития. В качестве регулятивной формы представляется возможным выделить анализ деятельности (в том числе анализ финансовой отчетности) кредитных организаций (банковских групп) с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, а также стабильности банковской системы Российской Федерации.
2 Финансовое право: Федеральный и региональный аспекты: комплекс учеб.-метод. пособий / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Статут, 2001. С. 530.
3 Экономика и жизнь. 1997. № 42.
Правоохранительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с осуществлением контрольно-надзорной функции. В рамках этой формы защищаются права и свободы граждан и других субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного правового принуждения к физическим и юридическим лицам, используются особые принудительные средства и методы воздействия. Правоохранительная форма деятельности призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностных лиц.
Банк России по правовому статусу не является органом исполнительной власти, поскольку подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, но по характеру деятельности Банку России свойственны элементы организации управления в подведомственной сфере. В указанном аспекте актуальным является использование теории административного права по проблеме обеспечения законности и государственной дисциплины. Установление четких процедурных правил, охватывающих своим регулятивным воздействием юридические виды управленческой деятельности, имеет первостепенное практическое значение, поскольку этим обеспечиваются надлежащий ход и результат правоприменительного процесса, а также соблюдение прав и законных интересов других участников
4
правоприменительного процесса .
В связи с этим актуально рассмотрение процессуальных правил применительно к деятельности Центрального банка Российской Федерации. Под процессуальной деятельностью Центрального банка Российской Федерации представляется обоснованным понимать осуществляемую в процессуальной форме, регулируемую процессуальными нормами, деятельность Банка России по созданию (изменению, приостановлению, отмене) нормативных правовых актов Банка России; правоприменительную деятельность.
Правотворческая деятельность Банка России осуществляется в рамках производства по принятию нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации, включающего в себя
4 См.: Юридическая процессуальная форма: Теория и практика. М., 1976. С. 142; Глазунова И.В. О понятии налогового процесса // Финанс. право. 2005. № 7; Кузнеченкова В.Е. Налоговый процесс в системе финансово-правовых категорий // Финанс. право. 2005. № 6.
подготовку, принятие (издание), опубликование и введение в действие нормативных правовых актов5.
Правоприменительная деятельность Банка России осуществляется в рамках юрисдикционного и правонаделительного процессов.
Под юрисдикционным процессом в Центральном банке Российской Федерации представляется обоснованным понимать осуществляемую в процессуальной форме, регулируемую процессуальными нормами правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера Центрального банка Российской Федерации по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. Юрисдикционный процесс Центрального банка включает следующие производства и процедуры: производство по делам об административных правонарушениях; процедуры реализации мер предупредительного, пресекательного, восстановительного характера, мер финансово-правовой ответственности.
Правонаделительный процесс - вид процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность Банка России по реализации принадлежащей компетенции в банковской сфере, включающий в себя: регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство, административно-договорное производство и процедуру допуска банков в систему страхования вкладов.
Поскольку Банк России рассматривается как орган управления банковской системой России, то процессуальную деятельность можно рассматривать как осуществляемую в рамках управленческого и юрисдикционного процессов. При этом управленческий процесс, осуществляемый Центральным банком Российской Федерации, состоит из производства по принятию нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации; регистрационного, лицензионноразрешительного, административно-договорного производства и процедуры допуска банков в систему страхования. Управленческий процесс в Центральном банке довольно подробно регламентирован и имеет следующие задачи: создание (приостановление, изменение, отмена)
подзаконных норм, призванных обеспечить организацию практического
5 См.: Тихомиров Ю. А. Административная реформа - разработки ученых института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журн. рос. права. 2004. № 10; Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. С. 109; Краснов М.А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журн. рос. права. 2005. № 2; Новоселов В. И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 45.
исполнения (соблюдения) норм закона; реализация административных полномочий Банка России в области лицензирования, регистрации кредитных организаций, предоставления разрешений.
Особенностью процессуальной деятельности Банка России является его право (Банка России) на суждение6. Так, органам исполнительной власти свойственно управление с позиций усмотрения в рамках законности. Данный тезис вполне может быть использован в финансовом праве по отношению к применению Центральным банком Российской Федерации мер надзорного реагирования к кредитным организациям7.
Суждение Банка России должно быть законным и обоснованным. Соблюдение указанных критериев должно проверяться вышестоящей организацией - центральным аппаратом Банка России - в порядке административного обжалования или судебным органом по следующему алгоритму: надлежащий ли субъект сформулировал суждение, в отношении надлежащего ли субъекта суждение вынесено, является ли основание вынесения суждения надлежащим объектом или предметом суждения, соблюдена ли форма и сроки вынесения суждения? Указанная процедура фундаментально исследована в науке административного права применительно к вопросу о способах обеспечения законности и дисциплины в областях государственного управления. В науке финансового права также исследуются вопросы законности при осуществлении финансового контроля8. Однако в области банковской деятельности данная проблема в аспекте понятия и процедур осуществления права Банка России на суждение недостаточно исследована.
Международный опыт свидетельствует о том, что полномочия надзорного органа по поддержанию правопорядка в деятельности кредитных организаций должны быть направлены на оптимизацию банковской деятельности и достижение целей и задач, стоящих как перед надзорным органом, так и непосредственно перед кредитными организациями. В материалах Базельского комитета по банковскому
6 Бужеря В. Практика относительности: правовые коллизии субъективных решений // Аналитический банковский журн. 2004. № 11; Пастушенко Е.Н. К вопросу о праве банка на суждение // Банковское право. 2003. № 1. С. 9-14.
7 По данной проблеме см., напр.: Бондаренко Г.А., Макарова А.А. Мотивированные суждения и их обоснования // Деньги и кредит. 2006. № 3. С. 33-35; Сергин А.М. «Мотивированное суждение» в практике инспекционной деятельности // Актуальные проблемы правового обеспечения банковской деятельности: материалы науч.-практ. конф. 26 окт. 2004 г. Омск, 2004. С. 141-145.
8 См.: Финансовый контроль: учеб. пособие / Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е. А. М., 2004.
надзору «Методология основных принципов эффективного банковского надзора» (Базель, Швейцария, октябрь 1999 г.)9 в качестве принципа выделяется следующий постулат: «Органы банковского надзора должны иметь в своем распоряжении надзорные меры по осуществлению корректирующего действия в случае невыполнения банками пруденциальных требований (такие, как минимальные коэффициенты достаточности капитала), нарушение регулирующих правил или появление угрозы интересам вкладчиков. В экстремальных ситуациях сюда должна входить способность отзывать банковскую лицензию или рекомендовать ее отзыв» (принцип 22). Обязательным критерием Базельский комитет по банковскому надзору считает положение о том, что надзорный орган должен иметь полномочия, поддержанные юридическими санкциями, предпринимать целый набор исправляющих действий против банков и налагать штрафы на них в зависимости от степени серьезности ситуации.
Кредитные организации, к которым Банком России применены меры надзорного реагирования исходя из права на суждение, должны иметь возможность административного и судебного обжалования.
В заключение следует сделать вывод о том, что доктринальные положения о правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации весьма востребованы в практической деятельности регулятора с позиций надлежащей реализации принципа законности как общеправового принципа, принципа финансового права, принципа финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации как института финансового права. Правовая жизнь в сфере денежно-кредитных отношений и банковской системе Российской Федерации подтверждает обоснованность вывода Н.И. Химичевой о том, что учёт правовых принципов как для правоприменительной, так и для правотворческой деятельности имеет важное значение, поскольку позволяет правильно понимать и применять правовые нормы, а также выявлять и устранять пробелы в законодательстве10. Поэтому актуальным направлением финансово-правовой политики является развитие процессуальных норм в правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации.
9 См.: Неофициальный перевод «Методологии основных принципов эффективного банковского надзора» Базельского комитета по банковскому надзору представлен Банком России в Вестнике Банка России. 19.04.2002. № 23.
10 Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. С. 44 (авт. гл. Н.И. Химичева).
134
