CC BY
32
ДИПЛОМАТИЯ КВАЛИФИЦИРОВАННЫХ ИНДУСТРИАЛЬНЫХ ЗОН
Альтернативный сценарий американского посредничества в нормализации армяно-турецких отношений
Рубен ШУГАРЯН
бывший посол Армении в США, научный сотрудник Школы дипломатии и права им. Флетчера Университета Тафтса (Соммервилл/Медфорд, Массачусетс, США)
АННОТАЦИЯ
В статье рассматривается альтернативный вариант опосредованного урегулирования армяно-турецких отношений. После отказа Анкары и Еревана ратифицировать Цюрихские протоколы переговорный процесс оказался в тупике. С одной стороны, американо-швейцарское посредничество и челночная дипломатия 2008— 2009 годов, завершившиеся сенсационным подписанием турецко-армянских протоколов, завысили планку ожиданий международного сообщества. С другой — эйфория по поводу фундаментального решения одного из самых непростых конфликтов ХХ века оказалась недолгой.
В быстро меняющейся геополитической ситуации вокруг Южного Кавказа открытие турецко-армянской границы обретает новое значение в контексте региональной и глобальной безопасности. Для решения этого вопроса нужны не грандиозные инициативы, заведомо обреченные на «блестящий» дипломатический провал, как это случилось с подписанными, но нератифици-рованными протоколами, а менее амбициозные, но реалистичные програм-
мы1.С этой точки зрения очень важно изучить и применить удачный опыт торгово-экономических программ, разработанных специально для приграничных районов географических соседей, находящихся в состоянии политического конфликта.
Автор статьи предлагает обсудить в контексте процесса нормализации армяно-турецких отношений применимость проекта Квалифицированных индустриальных зон (КИЗ), предложенного администрацией президента Клинтона для Израиля, Палестины, Египта и Иордании в 1996 году. Рассматривается возможность ограниченного (лимитированного) открытия армяно-турецкой границы как естественного и необходимого результата создания КИЗ в трансграничном регионе Карс — Гюмри. Отмечается также возможность и политическая целесообразность создания еще двух КИЗ. Одна из них может быть открыта на границе Армении и Нахиче-ванской Автономной Республики (азер-
1 См. также: ShougarianR. Armenian-Turkish Diplomacy: Track I Failures and Track II Prospects // Armenian Review (Boston), Spring-Summer 2013, Vol. 54, No. 1—2.
байджанский эксклав), а другая — на стыке границ Грузии, Армении и Азербайджана. В обоих случаях такой сценарий может оказать серьезное позитивное воздействие на мирное урегулирование нагорно-карабахского конфликта, а также на интенсификацию общих интеграционных процессов в Черноморском регионе и на Южном Кавказе. Одновременно подобное развитие событий
поможет сдержать негативную реакцию Азербайджана на открытие армяно-турецкой границы. На фоне новых вызовов региональной и глобальной безопасности, а также углубления разделительных линий на Южном Кавказе и вокруг него создание армяно-турецких КИЗ при посредничестве США может стать серьезным стабилизирующим фактором.
(Г ^^^
КЛЮЧЕВЫЕ международное посредничество, СЛОВА: нормализация армяно-турецких отношений,
американо-швейцарская инициатива, открытие границы, Квалифицированные индустриальные зоны (КИЗ), Договор о свободной торговле (ДСТ), США, Обама, Клинтон, Израиль, Палестина, Египет, Иордания, Грузия, Азербайджан, Нахичеванская Автономная Республика, нагорно-карабахский конфликт, Россия, Таможенный союз, региональная кооперация.
\ -Л
Введение
Попытка выступить посредником турецко-армянского примирения в 2009 году была одной из первых внешнеполитических инициатив президента Обамы. Она опиралась на процесс конфиденциальных переговоров при посредничестве МИД Швейцарии и ставила целью добиться столь необходимого дипломатического успеха в самом начале первого президентского срока.
Беспрецедентные усилия американского посредничества, которое привело к подписанию турецко-армянских протоколов в Цюрихе, были также продиктованы желанием президента Обамы сыграть решающую роль в сложном диалоге между Анкарой и Ереваном до столетней годовщины геноцида армян. Перспективы установления дипломатических отношений и открытия армяно-турецкой границы воспринимались не только как тектоническая подвижка геополитики Черноморского региона и Южного Кавказа, но и как важный фактор в контексте глобальной безопасности и защиты американских интересов на перекрестке Европы и Ближнего Востока. Однако первоначальный успех, начавшийся с сенсационной новости о турецко-армянской «дорожной карте» и впоследствии продолжившийся исторической церемонией подписания документов в Цюрихе, в итоге обернулся дипломатическим тупиком. Протоколы оказались очередным красивым воздушным замком международной политики, так как им так и не было суждено пройти ратификацию. Жизненной необходимостью становится поиск новых подходов к посредничеству в нормализации армяно-турецких отношений.
Евро-атлантические интересы и закрытая турецко-армянская граница
Чтобы понять логику эволюции евро-атлантических интересов в регионе Черноморского бассейна и Южного Кавказа и причины резко возросшей активности США в посредничестве в диалоге между Анкарой и Ереваном, необходимо проанализировать геополитическую семантику турецко-армянской границы в восприятии Вашингтона. В сжатом варианте это может выглядеть следующим образом:
— закрытые ворота между Арменией — молодой страной с полуторамиллионной диаспорой в США и Турцией — главным союзником США на Ближнем Востоке;
— закрытые центральные ворота между странами Черноморского бассейна и Южного Кавказа;
— закрытые центральные ворота между Арменией (Южным Кавказом) и НАТО;
— закрытые центральные ворота между страной-кандидатом в члены ЕС и странами — участниками Европейского соседства/Восточного партнерства;
— закрытые ворота между Турцией и Центральной Азией;
— закрытые ворота, блокирующие прямой доступ к историческому Шелковому пути, коммуникациям и энергоресурсам;
— закрытые ворота, блокирующие прямой доступ США к региону, граничащему с Ираном, Ираком и Афганистаном;
— последняя и единственная закрытая граница в Европе2.
Некоторые региональные аспекты целесообразности открытия армяно-турецкой границы
Экономическая целесообразность и взаимная выгода открытия турецко-армянской границы не вызывает сомнений. В статье «Экономический эффект открытия армяно-турецкой границы», подготовленной за несколько лет до вступления Армении в Таможенный союз, Арутюн Хачатрян писал: «В настоящее время единственными рынками, доступными для армянских производителей, являются местный рынок (3,2 млн чел.) и Грузия с населением 4,5 млн чел. Так как обе страны бедны, это создает тяжелые ограничения для экономической деятельности в Армении. Два других соседа практически недоступны для армянского экспорта. Один, Азербайджан, — по политическим причинам, другой, Иран, — из-за высоких торговых тарифов. Таким образом, открытие турецкого рынка для Армении существенно повысит инвестиционный рейтинг страны, который сегодня скован жесткими ограничениями в сфере внешней торговли.
2 См. также: ШугарянР. Эволюция интересов США в Черноморско-Южнокавказском регионе и посредничество в армяно-турецких отношениях // Вопросы региональной безопасности: 2011. SPECTRUM, Центр стратегического анализа, Ереван, 2012.
Турция также выиграет от открытия границы. В первую очередь это послужит стимулом для развития приграничных с Арменией районов. Провинции Эрзерум и Агри являются самыми малоразвитыми, с ВВП на душу населения в два раза меньше, чем в среднем по Турции, и меньше, чем в Армении»3.
Чтобы добиться реальных результатов в нормализации армяно-турецких отношений, международным посредникам необходимо выработать четкие политические и экономические механизмы. Еще до того, как в рамках Восточного партнерства в 2013 году Грузии, Армении, Украине и Молдове было предложено присоединиться к соглашению о зоне свободной торговли между странами — участниками программы Европейского соседства и ЕС, уже велись академические дебаты о разработке соответствующих интеграционных механизмов.
Очевидно, что прежде, чем делать первые шаги по нормализации двусторонних отношений, Турция и Армения должны разработать и создать соответствующую инфраструктуру. Важность этого пункта отмечена в специальном докладе, подготовленном Международной кризисной группой (МКГ) в 2009 году: «325-километровая граница была закрыта почти на всем протяжении советского периода. Существуют два пункта пересечения границы: железнодорожная ветка, соединяющая Карс и Гюмри, и автодорожный мост Маркара — Аликан через реку Аракс близ Еревана. Железнодорожная ветка была открыта в 1980-х, раз в неделю в обоих направлениях ходили пассажирские поезда. 3 апреля 1993 года Турция прекратила сообщение в качестве санкций в ответ на захват Арменией Кельбаджарского района Азербайджана. Ни одна дорожная коммуникация не была формально открыта в последние годы. Хотя сами дороги уже существуют, для открытия двух пограничных пунктов понадобятся инвестиции, равно как и серьезное развитие инфраструктуры, обучение местных кадров — таможенников, налоговых инспекторов, специалистов по пограничному контролю и грузоперевозкам. Все это недостаточно подготовлено»4.
Истоки концепции КИЗ
Региональная кооперация имеет ключевое значение, в особенности для стран, находящихся в состоянии политического конфликта, а также стран, обремененных трагическими событиями общего исторического прошлого. И здесь не нужно изобретать велосипед. После провала ратификации Цюрихских протоколов США может попробовать реанимировать проект создания КИЗ, который в 1996 году был изначально представлен клинтоновской администрацией для стран Ближнего Востока, в частности для Израиля, Палестины, Египта и Иордании.
Этот торговый формат был разработан с целью поддержания мира на Ближнем Востоке при помощи стимулирования региональной экономической интеграции и кооперации, в первую очередь между странами, находящимися в политическом конфликте. Санкционированные и обозначенные американским Конгрессом КИЗ позволили Египту и Иордании реализовывать произведенную там продукцию в США в беспошлинном режиме. Согласно израильско-иорданскому соглашению по КИЗ, квота Израиля составляла 8%. Квота, равная 11,7%, предусматривалась израильско-египетским соглашением по КИЗ.
3 KhachatrianH. Economic Impacts of Re-Opening the Armenian-Turkish Border, 13 May 2009 [http://www.tr.boeH. org/web/50-788.html], 11 October 2012.
4 International Crisis Group Europe Report No. 199. Turkey and Armenia: Opening Minds, Opening Borders, 14 April
2009 [http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/199_turkey_and_armenia_opening_minds_opening_borders_2.
pdf], 6 November 2013.
Согласно докладу Исследовательской службы Конгресса США, в отличие от зон свободной торговли, где принятие решений и определение условий функционирования являются прерогативой правительства государства-хозяина, КИЗ
«а) действуют в двух странах (Израиль и либо Египет, либо Иордания);
б) производят продукцию для сбыта исключительно в США и
в) оперируют одновременно под юрисдикцией стран-хозяек и под надзором США, предусмотренным соответствующим соглашением.. ,»5
В начале 2000-х такой же торговый механизм был использован для Чили, которая присоединилась к Североамериканской зоне свободной торговли (NAFTA) посредством КИЗ. Чилийская КИЗ не имеет политической составляющей. Но свидетельствует, что трансграничные индустриальные парки доказали свою состоятельность не только для стран, находящихся в политическом конфликте, но и для соседей, которые просто хотят расширить экономическое сотрудничество. «Инициатива КИЗ стала обретать контуры в 1994—1995 годах. Она стала результатом твердой убежденности Конгресса и клинтоновской администрации, что экономические нужды Западного берега реки Иордан и сектора Газа после Соглашений Осло, как и Иордании на этапе, последовавшем за подписанием Израильско-иорданского мирного договора, значительно превосходят весьма серьезные, но недостаточные средства, которые США оказались в состоянии выделить. Таким образом, и Конгресс, и Администрация искали возможности помочь экономикам Западного берега, сектора Газа и Иордании без увеличения общего пакета помощи иностранным государствам»6.
Геополитические последствия открытия КИЗ в регионе Черноморского бассейна и Южного Кавказа
КИЗ в основном предусмотрены для производства текстильной продукции и высокотехнологичных изделий, которые, как упоминалось выше, реализуются в США в режиме беспошлинной торговли. Подобная инициатива и трансграничная индустрия — если Армения, конечно, согласует этот вопрос с Таможенным союзом — может быть задействована в отношениях между ЕС и странами Европейского соседства/Восточного партнерства, а также Турцией. Трудно переоценить значение для разрешения конфликтов, евроинтеграции и, не в последнюю очередь, для защиты американских геополитических интересов в стратегически важном регионе создания Турцией и Арменией, а в дальнейшем — Турцией, Грузией, Арменией и Азербайджаном совместных КИЗ с перспективой, пусть и отдаленной, подписания отдельных договоров о свободной торговле с Вашингтоном. Именно с помощью таких конкретных механизмов Черноморский регион и Южный Кавказ могут слиться воедино. Ключом к такому слиянию является не устаревший трюизм об этническом родстве азербайджанцев и турок, а предметное улучшение турецко-армянских отношений, которое в конце концов может привести к примирению между двумя народами.
5 CRS Report for Congress. Qualifying Industrial Zones in Egypt and Jordan. Bolle M.J., Prados A.B., Sharp J.M. Foreign Affairs, Defense, and Trade Division. Order code RS22002, updated 5 July 2006 [http://www.au.af.mil/au/awc/ awcgate/crs/rs22002.pdf], 14 November 2013.
6 Singer J. The Qualifying Industrial Zone Initiative — A New Tool to Provide Economic Assistance to Middle Eastern Countries Engaged in the Peace Process // Fordham International Law Journal, 2002, Vol. 26, Issue 3, Article 3. P. 560.
Даже частичное открытие турецко-армянской границы без политических предусловий могло бы полностью изменить геополитическую идентичность региона. При должном изучении функционирования КИЗ в Иордании, Израиле и Египте, сделав необходимые поправки в соответствии с региональной спецификой Южного Кавказа, а также заручившись поддержкой Конгресса США, в недалеком будущем можно без особых трудностей решить вопрос создания КИЗ в районе приграничных городов Карс — Гюмри. Предоставление ограниченного доступа для совместного производства и торговли (частичное открытие границы) станет первым важным шагом в «дорожной карте» нормализации отношений между двумя странами. И для этого нет необходимости дожидаться все менее реальной ратификации Цюрихских протоколов. Только когда будет открыта турецко-армянская граница (с помощью КИЗ или иного индустриально-торгового механизма), можно будет с полным основанием ввести в употребление название нового геополитического региона — Черноморский бассейн/Южный Кавказ. Пока это не произойдет, название будет оставаться лишь надписью на карте, не отражающей настоящих геополитических реалий и интересной только для академических дискуссий и креативных игр.
Предыстория проекта КИЗ в армяно-турецкой общественной и официальной дипломатии
Дэвид Филлипс, бывший координатор Турецко-Армянской комиссии примирения (ТАКП) пишет: «КИЗ может быть основана с целью стимулировать создание совместных турецко-армянских предприятий. КИЗ — это индустриальный парк и зона свободной торговли, непосредственно увязанная с договором о свободной торговле с США. Товары считаются квалифицированными, когда партнеры поставляют сырье, труд или участвуют в организации производства. Казан, район в Армении на границе с Турцией, может стать подходящим местом для совместных предприятий в текстильной промышленности и по производству штучных товаров»7.
Следует отметить, что еще в 2002 году Турция безуспешно пыталась получить разрешение на единоличное создание и эксплуатацию КИЗ в своих восточных регионах. Ее дипломатические представительства и лоббистские организации в США попробовали использовать уже существующее законодательство, чтобы присоединиться к действующей израильско-иорданской модели КИЗ. В своем разностороннем исследовании по КИЗ на Ближнем Востоке и их дальнейшей судьбе Жоэль Сингер пишет: «Инициатива КИЗ на практике оказалась очень успешной, и США должны сохранять оптимизм и уверенность в том, что расширение и распространение концепции КИЗ к другим границам Ближнего Востока может послужить стимулом для сторон решать конфликты путем политических переговоров. Во многом благодаря успеху инициативы КИЗ Конгресс США в настоящий момент рассматривает вопрос о второй поправке к Акту имплементации Американо-израильского договора о свободной торговле, что позволит Президенту распространить беспошлинный режим на товары, которые могут производиться в КИЗ на территории Турции»8. Заслуживает внимания тот факт, что закулисные дебаты о создании КИЗ возобновились в Турции в 2008 году. Но теперь к дискуссии добавился новый важный элемент, что в корне изменило формат данной инициативы, которую ранее так и не удалось включить в повестку заседаний Конгресса США 107-го и 108-го созывов. Уже
7 Phillips D. Armenia and Turkey at Loggerheads, 26 March 2013 [http://www.huffingtonpost.com/david-l-phillips/ turkey-and-armenia-at-log_b_2957700.html], 12 June 2014.
8 Singer J. Op. cit. P. 569.
не ставился вопрос о получении разрешения на создание КИЗ только для Турции — предлагалось разделить такую зону с географическим соседом, Арменией. Интересно, что обсуждение, которое прекратилось, едва успев начаться, совпало с пиком армяно-турецкой «футбольной дипломатии». В этой связи газета «Hurriet Daily News» опубликовала любопытную заметку:
«Турецко-армянский совет по бизнесу и развитию (ТАСБР), который функционирует на неофициальной основе с 1997 года, предложил создать на границе Турции и Армении Квалифицированную индустриальную зону (КИЗ), что позволит экспортировать совместно произведенные там товары в США без таможенных пошлин и налогов. Это предложение основывалось на схожей модели, разработанной для Иордании и Израиля, которые имели нерешенные политические вопросы.
По словам сопредседателя ТАСБР Грикора Салбашяна, «создание КИЗ было нашей основной задачей с 2003 года. Группа экспертов текстильной промышленности посетила Турцию и Армению с целью заручиться поддержкой этой концепции как лучшей неординарной модели сближения двух наций». Хотя предложение по КИЗ и не обсуждалось на первой встрече между президентом Абдулой Гюлем и его армянским коллегой Сержем Саргсяном, Салба-шян заявил, что «ТАСБР использовал эту историческую возможность, чтобы поднять этот вопрос после 6 сентября (2008 г.) С этого момента ТАСБР стал получать обнадеживающие сигналы из Турции, Армении и США», — сказал Салбашян.
Для организации КИЗ Конгресс США должен принять специальный закон. «Мы думаем, что открытие турецко-армянской границы станет для Конгресса ключевым фактором в принятии такого закона», — пояснил Салбашян»9.
Каан Сояк, основоположник и сопредседатель ТАСБР с турецкой стороны, подтвердил сказанное и еще более углубился в специфику проекта создания турецко-армянской КИЗ. Он выделил сектор текстильной промышленности как наиболее перспективный для начала трансграничного проекта между двумя странами: «Мы можем использовать этот механизм в интересах обеих стран... В Турции есть оборудование и ткань, в Армении — рабочая сила. Это делает возможным экономически эффективное производство текстильных продуктов с их последующим ввозом и продажей в США без пошлин и таможенных тарифов»10. Необходимо отметить, что идея создания совместных армяно-турецких КИЗ вновь появилась на горизонте во второй половине 2008 года в рамках общественной дипломатии в то время, когда в формате официальных переговоров уточнялись последние штрихи к «дорожной карте» Цюрихских протоколов.
По всей вероятности, тогда предложение ТАСБР виделось как вспомогательное средство для всестороннего примирения между двумя странами.
Можно назвать несколько причин, по которым поправка к Акту имплементации Американо-израильского договора о свободной торговле, позволяющая распространить беспошлинный режим на товары, производимые на территории Турции, так и не была включена в повестку заседаний Конгресса 107-го и 108-го созывов в 2002—2003 годах.
■ Во-первых, против такой поправки решительно выступали текстильные компании Калифорнии.
■ Во-вторых, существовало опасение, что американо-армянские лоббистские организации похоронят эту поправку, как только она будет включена в повестку дня заседаний Конгресса.
9 QIZ Proposal for Turkey-Armenia Trade // Hurriet Daily News, 22 September 2008 [http://www.hurriyetdailynews. com/default.aspx?pageid=438&n=qiz-proposal-for-turkey-armenia-trade-2008-09-22], 12 January 2013.
10 Dogan Y.P. Turkish-Armenian Businessmen Await Normalization of Relations // Today's Zaman (Istanbul), 9 February 2009 [http://www.todayszaman.com/newsDetail_getNewsById.action?load=detay&link=167060], 14 January 2013.
Идея создания КИЗ на границе с Турцией не являлась абсолютной новостью и для армянского руководства. Еще в 2003 году высокопоставленная делегация МИД Армении посетила США и Израиль с целью сбора информации по этому вопросу11. В ходе встреч в Вашингтоне, Тель-Авиве и Иерусалиме стороны наряду с другими вопросами неформально обсудили и возможность создания совместной армяно-турецкой КИЗ. Предполагалось также послать группу для сбора информации в Иорданию, которая, подобно Израилю, имеет с США Договор о свободной торговле и, следовательно, правомочна стать провайдером КИЗ для Турции и Армении.
Хотя с политической точки зрения израильский вариант представлялся более интересным и заманчивым, выбор Иордании в качестве провайдера КИЗ был более нейтральным, стабильным и безопасным решением.
Неформальные консультации в Вашингтоне, Иерусалиме и Тель-Авиве казались весьма позитивными и даже перспективными. Тем не менее дальнейшие шаги были недостаточно последовательными, и окончательное решение было перенесено на неопределенные сроки. Отчет и память об этих консультациях почти затерялись в водоворотах нового американо-швейцарского посредничества и «футбольной дипломатии». Инициатива КИЗ осталась в тени несбыточных надежд на быструю и всестороннюю нормализацию армяно-турецких отношений.
Однако после провала ратификации Цюрихских протоколов представляется, что международные посредники и стороны переговоров должны поменять подход и перейти к поэтапному урегулированию отношений между Анкарой и Ереваном. До тех пор, пока Турция не перестанет подчинять свои отношения с Арменией факторам общественного мнения и политического давления со стороны Азербайджана, пакетное решение данной проблемы невозможно. Как было отмечено выше, настало время менее амбициозных и более реалистичных проектов. Создание КИЗ, которые доказали свою эффективность на Ближнем Востоке, может предоставить выход из сложившегося тупика и стать важным шагом на пути к полному открытию турецко-армянской границы.
Успех проекта КИЗ в Египте
Для того чтобы адекватно оценить политический и экономический компоненты трансграничных проектов на Ближнем Востоке, задействованных при американском посредничестве, уместно процитировать выступление египетского министра внешней торговли и промышленности Рашида Мохамеда Рашида после подписания договора о КИЗ с израильским вице-премьером и американским торговым представителем в 2004 году в Каире: «Мы очень надеемся, что данный проект послужит экономическому процветанию региона. Уже намечаются многообещающие тенденции будущего успеха. Не менее важным является тот факт, что подписание сегодняшнего протокола поможет переговорам по Договору о свободной торговле, которые мы ведем с американскими коллегами. При этом экономические интересы не являются единственной целью этого сотрудничества.
Мы глубоко убеждены, что создание КИЗ будет способствовать установлению в нашем регионе справедливого и всестороннего мира, основу которого заложил египетско-израильский мирный договор. Настало время кропотливой работы, требующей концентрации всех усилий и средств во имя мира в регионе»12.
11 Автор статьи возглавлял эту делегацию и участвовал в детальных консультациях с американскими и израильскими дипломатами, а также экспертами по КИЗ.
12 [http://www.ustr.gov/about-us/press-office/speeches/archives/2004/december/remarks-after-signing-qualified-
11 мая 2012.
Остается добавить, что в течение короткого времени семь КИЗ было основано на территории Каира и Александрии, а также в районе Суэцкого канала.
США имеют договоры о свободной торговле (ДСТ) с 20 странами. В среднем, для завершения переговоров с каждой новой страной-кандидатом и для вступления в силу такого договора требуется примерно пять лет. То есть это довольно длительный процесс, если за ним не стоят особые усилия и политическая мотивация. Хорошие отношения со страной-кандидатом и перспективы быстрой экономической прибыли сами по себе не являются достаточным условием для ускорения бюрократических процессов. Чили уже была интегрирована в NAFTA посредством КИЗ, когда в 2003 году США подписали с этой страной двусторонний Договор о свободной торговле. Не вызывает сомнений, что этот фактор сыграл свою роль во время обсуждений в Конгрессе. Панама, Колумбия и Южная Корея стали последними по времени странами, которым удалось попасть в эксклюзивный клуб ДСТ.
Администрация Обамы и ДСТ
По понятным экономическим причинам после кризиса 2008—2009 годов администрация Обамы не особо стремилась начинать новые переговоры и расширять список стран, с которыми США имеют ДСТ. Создается впечатление, что маленькая Грузия, региональный сосед Армении и Турции, может оказаться единственным исключением в перспективе на ближайшие годы, да и то с серьезными оговорками. Решение президента Обамы начать в январе 2012 года переговоры по ДСТ с президентом Саакашвили было исключительно политическим. То, что Грузия занимает лишь 113-е место в списке торговых партнеров США, полностью подтверждает этот факт. В статье, озаглавленной «Американо-грузинский договор о свободной торговле: время двигаться вперед» Ариэль Коэн и Джеймс М. Робертс пишут: «Хотя процесс импле-ментации недавно подписанных торговых договоров США с Панамой, Колумбией и Южной Кореей занял более пяти лет, нет причин, по которым договор о свободной торговле с Грузией не может быть готов в гораздо более сжатые сроки...
Грузия внесла огромный вклад в безопасность США и союзников, приняв «несоразмерное своим ресурсам» участие в миротворческих миссиях в Афганистане и Ираке. ДСТ будет беспроигрышным шагом как для США, так и для Грузии. Он поможет Грузии стать более привлекательной для иностранных инвестиций. Это также станет дополнительным сигналом для России о том, что для Вашингтона Грузия является другом и партнером. Грузия нуждается в мощной, непрекращающейся американской поддержке и заслуживает ее»13.
Интересно отметить, что администрация Обамы предложила Грузии начать процесс вступления в эксклюзивный клуб ДСТ в начале 2012 года, когда все попытки реанимировать переговоры по зашедшим в тупик турецко-армянским протоколам и открытию границы оказались тщетными. Таким образом, так как центральные ворота в страны Черноморского бассейна/Южного Кавказа продолжали оставаться закрытыми, вопрос о вспомогательном канале доступа в регион вновь стал актуальным для США. Тогда как, с одной стороны, политически мотивированное исключение, которое Белый дом сделал для Грузии, было данью президенту Саакашвили за его преданность и верность Вашингтону, с другой стороны, оно было продиктовано тем, что ограниченный геополитический ресурс подписанных, но нератифицирован-
13 Cohen A., Roberts J.M. US-Georgia Free Trade Agreement: Time to Get Moving, 27 July 2012 // The Heritage Foundation, Issue brief 3684. [http://www.heritage.org/research/reports/2012/07/us-georgia-free-trade-agreement-time-to-get-moving], 19 October 2012.
ных Цюрихских протоколов начал подходить к концу. Цюрихский провал перестал быть «блестящим». А США продолжали стоять перед необходимостью защитить свои интересы в регионе Черноморского бассейна/Южного Кавказа: «Быстрое завершение переговорного процесса по имплементации ДСТ поддержит экономическую свободу и благосостояние в обеих странах, а также послужит интересам безопасности и достижению экономических целей США в Евразии»14.
Таким образом, начиная с первой половины 2012 года поддержка Грузии со стороны США вдруг стала почти столь же сильной, как до войны в Южной Осетии в августе 2008 года.
Что касается шансов на подписание в обозримом будущем американо-турецкого ДСТ, то они представляются весьма зыбкими. И не только потому, что администрация Обамы избегала инициировать новые переговоры по ДСТ с отдельными странами после кризиса 2008—2009 годов, но еще и потому, что она была занята подготовкой гораздо более масштабной экономической сделки — ДСТ с ЕС. Такое развитие событий может иметь прямые и косвенные последствия для турецкой экономики. В статье «Торговые переговоры между США и ЕС несут угрозу связям с Турцией» Ченк Чидар и Тайсон Баркер пишут: «В 1995 году Турция оформила таможенный союз с ЕС с намерением в итоге войти в этот блок. Условия этого союза подразумевают, что Анкара не может вести двусторонние переговоры о ДСТ с какой-либо отдельной страной до того момента, пока ЕС сам не подпишет с этой страной такой договор. По контрасту, когда ЕС подписывает торговое соглашение с третьей страной, он вправе предоставить ей доступ на турецкий рынок без предварительного согласия Анкары...
Турции придется вести переговоры о собственном договоре с США или столкнуться с перспективой снижения тарифов на импортируемые из США товары без какой либо для себя выгоды. США тем временем почти потеряют экономический интерес к подписанию отдельного соглашения с Турцией, после того как ДСТ с ЕС будет уже оформлен, потому что уже получат всю необходимую выгоду от такого договора. Это бывало именно так, когда ЕС подписывал ДСТ с рядом других стран»15.
Тем не менее открытие центрального доступа к странам Черноморского бассейна и Южного Кавказа остается приоритетом американской внешней политики в этом регионе. И если США находят возможным сделать политически мотивированное исключение для переговоров о ДСТ с Грузией, то принятие Конгрессом соответствующего законодательства о создании турецко-армянских КИЗ на границе между двумя странами не должно казаться невыполнимой задачей.
Как ни парадоксально, проект такого законодательства может быть поддержан и влиятельными армяно-американскими лоббистскими организациями. Именно их боялись больше всего, когда рассматривался вопрос о поправке к Акту имплементации Американо-израильского договора о свободной торговле, позволявшей распространить данный проект КИЗ только на Турцию. Хотя большинство организаций армянской диаспоры и выражало публичный протест или просто недовольство текстом Цюрихских протоколов, нет оснований полагать, что они не поддержат альтернативный, менее обязывающий способ нормализации армяно-турецких отношений.
Группа Конгресса по вопросам Армении, имеющая значительное влияние и насчитывающая более 140 членов, и Группа по вопросам Турции, число членов которой недавно достигло 157, могли бы пойти на беспрецедентный шаг. Они могут объединить усилия и стать ко-спонсорами поправки о создании армяно-турецких КИЗ. Для любителей сенсаций это, без
14 Cohen A., Roberts J.M. Op. cit.
15 Sidar C., Barker T. U.S.-EU Trade Talks Risk Damaging Turkey Ties, 12 May 2013 [http://www.bloomberg.com/ news/2013-05-12/u-s-eu-trade-talks-risk-damaging-turkey-ties.html], 12 August 2014.
сомнения, станет еще более громкой новостью, чем подписание протоколов в Цюрихе. Более важно, что такое развитие событий и, как следствие, политический успех не будут такими нежизнеспособными и противоречивыми, какой оказалась армяно-турецкая «футбольная дипломатия».
Принимая во внимание сегодняшнюю ситуацию на Ближнем Востоке, нынешнее состояние турецко-израильских отношений, а также некоторую политическую скованность, которую Ереван может испытывать в отношениях с Тель-Авивом, американо-иорданский ДСТ представляется более надежным вариантом для изучения возможности принятия соответствующей поправки о создании под эгидой этого договора турецко-армянских КИЗ.
Американо-грузинский ДСТ, который может быть подписан в ближайшие годы, откроет для региона Черноморского бассейна/Южного Кавказа дополнительные возможности и варианты экономического и политического развития.
То, что Турция почти лишилась шансов на подписание ДСТ с США, стало очевидным во время визита вице-президента Байдена в Анкару и Стамбул в декабре 2011 года: «По словам высокопоставленного представителя турецкого бизнеса, в настоящее время США вообще не рассматривают вопрос о подписании ДСТ с Турцией, который послужил бы стимулом к развитию совместной торговли. Это подтвердил официальный представитель торгового департамента США, заявив, что приоритетом для его страны сегодня является Азия»16. Следует отметить, что еще до вступления в Таможенный союз с Россией, Беларусью и Казахстаном Армения, опираясь на мощную поддержку в Конгрессе, также пыталась навести справки о перспективах подписания ДСТ с США. Это было сделано во время рабочего визита премьер-министра Тиграна Саргсяна в Калифорнию, Бостон и Вашингтон. И хотя нельзя сказать, что ответ американской администрации был однозначно негативным, позитивной конкретики в нем было недостаточно.
Тем временем маркировка границ и создание армяно-турецких КИЗ, если Конгресс США примет соответствующее законодательство, представляется самой реалистичной «дорожной картой» для достижения скромного, но устойчивого успеха в нормализации отношений между Ереваном и Анкарой.
Посл есловие
Перспективы дипломатии КИЗ после провала Цюрихских протоколов.
Расширение географии миростроительства
После того как официальная дипломатия, исповедовавшая подход «все или ничего», провалилась, инициатива КИЗ могла бы выйти на первый план и начать играть главную роль в нормализации отношений между двумя странами.
Армения и Турция отвечают всем необходимым требованиям создания КИЗ либо под эгидой американо-иорданского ДСТ, либо если будет принята соответствующая поправка к ДСТ между США и Израилем. И Турция, и Армения являются членами ВТО, а также пользуются статусом Обобщенной системы преференций (ОСП), что обеспечивает беспошлинный допуск на американский рынок для ограниченного ряда наименований товаров, произведенных в этих странах.
16 Kurtaran G. No U.S.-Turkey Free Trade Zone Deal in the Pipeline // Hurriet Daily News, 4 December 2011 [http:// www.hurriyetdailynews.com/no-us-turkey-free-trade-zone-deal-in-the-pipeline.aspx? pageID=238&nID=8422&NewsCat ID=344], 26 January 2013.
Ни для кого не секрет, что одним из факторов, обрекавших ратификацию Цюрихских протоколов на провал с самого первого дня «футбольной дипломатии», было то, что Турция под давлением правительства Азербайджана увязала вопрос открытия границы и установления дипломатических отношений с Арменией с прогрессом в переговорах по Нагорному Карабаху. Таким образом, всесторонняя нормализация отношений была заведомо невозможна, а провал неизбежен. И хотя все страны, вовлеченные в данный переговорный процесс: международные посредники и прямые стороны конфликта, в особенности Турция, — извлекли из «футбольной дипломатии» краткосрочную выгоду, стратегические цели не были достигнуты.
При сложившихся обстоятельствах, с одной стороны, на первый план вновь должна выйти неформальная/общественная дипломатия, тогда как участники официальных переговоров должны отказаться от максималистского подхода и сосредоточить усилия на тех проектах, которые позволят вывести формат армяно-турецкой нормализации из зависимости от нагорно-карабахского мирного процесса. С одной стороны, это раскрепостит Анкару в переговорах с Ереваном, с другой — лишит ее возможности оправдывать отсутствие доброй воли фактором политического давления со стороны Азербайджана.
Достижению данной цели может помочь маркировка границ и создание КИЗ Карс — Гюмри. География этой местности кажется наиболее подходящей для начала такого проекта. Как Карс, так и Гюмри имеют серьезные экономические проблемы и очень нуждаются в создании новых рабочих мест. Существующая там инфраструктура также позволяет в краткие сроки организовать частичное/ограниченное открытие турецко-армянской границы.
И с т о ч н и к: журнал «National Geographic»
В будущем Азербайджану может быть предложено присоединиться к турецко-армянской КИЗ и стать участником взаимовыгодного проекта региональной кооперации. Это должно восприниматься не упрощенно, как контроль за потенциальным ущербом, а как прагматичный шаг, который можно охарактеризовать следующим образом: сдерживание путем привлечения к участию в проектах, направленных на установление мира и экономической стабильности во всем регионе. Подобные программы и подход не поставят процесс турецко-армянской нормализации в зависимость от позиции Баку, а предоставят Азербайджану возможность извлечь выгоду из поэтапного урегулирования отношений между Анкарой и Ереваном.
Турция, со своей стороны, если подобный региональный проект, предполагающий кооперацию и с Арменией, и с Азербайджаном, станет реальностью, получит уникальный шанс на участие в судьбе Южного Кавказа. Текст будущей поправки к соответствующему закону может предусматривать возможность дальнейшего создания еще одной КИЗ на границе Армении и Нахичеванской Автономной Республики — экономически малоразвитого эксклава Азербайджана.
В еще более далекой перспективе можно говорить о маркировке границ и создании грузино-армяно-азербайджанской КИЗ (при участии Турции или без него) в районе города Казах, где три страны Южного Кавказа имеют общую границу. Это представляется логичным и возможным, особенно в свете того, что Грузия уже начала вести переговоры о подписании ДСТ с США.
Не в последнюю очередь необходимо отметить, что создание турецко-армянских КИЗ будет серьезным шагом по защите геополитических интересов США в регионе Черноморско-
И с т о ч н и к: журнал «National Geographic»
го бассейна/Южного Кавказа. Даже среднесрочная, промежуточная нормализация отношений между Анкарой и Ереваном, пока окончательный прорыв не будет достигнут, может оказаться очень важной для Вашингтона.
Что касается Турции и Армении, то подобный проект будет для них беспроигрышным и как мера по укреплению доверия, и как долгосрочная торгово-индустриальная программа, выходящая за рамки традиционного миростроительства. КИЗ будут продолжать функционировать даже после полного открытия границы и установления дипломатических отношений между двумя странами.
В свете беспрецедентной интенсификации турецко-российских политических и экономических контактов после грузино-осетинской войны 2008 года Москва, которая пыталась доказать свою конструктивность в переговорах по Цюрихским протоколам, может также быть заинтересована в создании КИЗ Карс — Гюмри. Достаточно вспомнить, что в декабре 2012 года президент Путин зашел так далеко, что предложил Турции войти в Евразийский и Таможенный союз с Россией, Беларусью и Казахстаном.
Таким образом, ни у кого из региональных акторов, международных посредников, так же как и у непосредственных участников официальных переговоров по армяно-турецкой «дорожной карте», извлекших краткосрочную выгоду из «блестящего провала» «футбольной дипломатии», не должно быть видимых причин противиться менее блестящим, но более реалистичным проектам. При разрешении конфликтов, в особенности когда имеешь дело с такой сложной и болезненной проблемой, как армяно-турецкие отношения, лучше стремиться к малой цели, чем постоянно промахиваться, стреляя по дальней мишени. Всегда нужно помнить, что с каждой упущенной возможностью ситуация ухудшается и шансов на примирение между Турцией и Арменией становится все меньше.
