CC BY
58
УДК 332.142 (571.6)
динамика селективной
региональной политики развития
регионов дальнего востока России: этапы реализации, оценка перспективной результативности
О. В. сидОРЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры
государственного и муниципального управления E-mail: ovsidorenko@rambler. ru Хабаровская государственная академия экономики и права
царской России, в которой успешно функционировали рыночные механизмы. Уникальность проблемных территорий Дальнего Востока определяется суровыми природно-климатическими условиями, отдаленностью от центральных районов страны, приграничным расположением территорий.
Цель статьи - изучить особенности селективной региональной политики развития регионов Дальнего Востока России и оценить перспективную результативность Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года.
Дальний Восток является самым восточным регионом РФ. Здесь на территории 6,2 млн км2, что составляет 36,1 % территории страны, расположены 9 субъектов Федерации: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Камчатский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.
На протяжении всего хозяйственного освоения Дальнего Востока России государство проводило селективную региональную политику, направленную на стимулирование его заселения и развития в нем производства, социальной и производственной инфраструктуры с целью создания равных условий функционирования социально-экономической сис-
В работе выделены этапы реализации селективной региональной политики развития регионов Дальнего Востока России. На основе предложенного методического подхода произведена оценка перспективной результативности селективной региональной политики развития регионов Дальнего Востока России.
Ключевые слова: селективная региональная политика, регионы Дальнего Востока России.
Формирование эффективной региональной экономической политики государства, способной обеспечить повышение уровня социально-экономического развития проблемных регионов, - одна из основных и, пожалуй, самая сложная проблема государственного регулирования российской экономики в современных условиях. Задача исследования результативности влияния селективной (избирательной) региональной политики на региональное развитие особенно важна для дальневосточных субъектов Российской Федерации, так как Дальний Восток России (ДВР) является периферийным регионом страны, представляющим геостратегические интересы России в Тихом океане. На протяжении 150 лет дальневосточные регионы заселялись и развивались под патронажем государства. Это происходило не только в советский период, но и в
темы Дальнего Востока по сравнению с другими регионами страны. Весь период избирательного воздействия российского государства на социально-экономическое развитие регионов ДВР автор разделил на три этапа.
Особое отношение государства к Дальнему Востоку России стало формироваться с момента осознания геостратегической важности восточных окраинных территорий. Целями первого этапа (начало ХХ в. - 1913 г.) селективной региональной политики являлись военно-политическая необходимость заселения дальневосточных территорий и потребность в новых, свободных землях для предоставления их освободившимся из крепостной зависимости крестьянам. Российское правительство ввело специальные правила для переселенцев на Дальний Восток, которые предусматривали предоставление налоговых и земельных льгот. По мнению академика П. А. Минакира, данное решение правительства можно рассматривать как «чуть ли не первый случай формирования целенаправленной политики стимулирования миграции» [2]. Программа переселения полностью финансировалась государством и оказалась результативной: темп прироста населения повысился. На этом этапе под патронажем государства формировались экономический и трудовой потенциалы Дальнего Востока.
Особенность периода 1914-1927 гг. состояла в отсутствии осознанной селективной региональной политики государства в отношении дальневосточных регионов, обусловленное недостатком необходимых финансовых средств для ее реализации в период Первой мировой войны, а далее Февральской и Октябрьской революций и Гражданской войны.
На втором этапе (1928-1990 гг.) селективной региональной политики советского государства в отношении дальневосточных регионов были поставлены цели: развитие оборонных производств, инфраструктуры, ресурсоэксплуатирующих отраслей в регионе и создание условий для стимулирования притока населения. Именно в этот период развитие ДВР было связано с реализацией программно-целевого метода селективной региональной политики государства. По мнению академика П. А. Минакира [2], первым программным документом этого периода в отношении ДВР можно считать постановление Политбюро ЦК ВКП (б), принятое в 1930 г., основной целью которого являлось создание экономической базы армии и флота, оно было перевыполнено на 30 % по сравнению с первоначальными объемам
инвестирования. Далее применение программно-целевого метода в отношении регионов ДВР реализовалось в форме специальных программ, обозначенных в постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР (1967 и 1972 гг.), в которых были определены мероприятия по развитию оборонного комплекса, социальной сферы и усилению комплексного характера экономики региона. Последним документом, принятым в отношении ДВР в советский период, стала Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 г., утвержденная в 1987 г.
Анализ программных документов, принятых в отношении ДВР в советский период, позволил автору сделать вывод о том, что реализация программно-целевого метода осуществлялась с помощью инструментов, направленных на стимулирование преимущественно экзогенного типа развития дальневосточных территорий: государственное инвестирование, субсидирование, государственный заказ, дотации.
В период с 1991 по 1995 г. осознанной селективной региональной политики в отношении ДВР не проводилось. С началом радикальной экономической реформы в России политика государственного патронажа над дальневосточными территориями сменилась на государственное дерегулирование в сфере региональных экономических отношений. Основным ударом по экономике региона стало разрушение сложившейся системы государственных гарантий поддержания равных условий функционирования социально-экономической системы ДВР по сравнению с другими регионами страны.
Третий этап (с 1996 г. - по н. в.) селективной региональной политики России по отношению к дальневосточным территориям начинается с момента принятия в 1996 г. федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.». Генеральная цель программы заключалась в максимальном ослаблении влияния факторов, препятствующих адаптации региона к условиям рыночной экономики. Основными задачами программы являлись:
1) ускоренное в сравнении со среднероссийскими показателями развитие региона в программной перспективе;
2) переход от сырьевой специализации в промышленности к преимущественному развитию обрабатывающего сектора.
В программе были предусмотрены инструменты селективной региональной политики, направленные преимущественно на стимулирование экзогенного типа развития дальневосточных регионов: государственные субсидии, государственный заказ для предприятий федерального значения, меры социальной защиты населения, прямые государственные инвестиции в программные проекты.
Однако ни одна из поставленных задач не была выполнена, а декларируемые инструменты на практике не были реализованы. Программа оказалась не сбалансированной по целям и ресурсам. По причине неудачи федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг. (1996 г.) была осуществлена корректировка программы с продлением срока ее действия до 2010 и далее до 2013 г. (ФЦП-13). Целью ФЦП-13 является формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики региона с учетом геостратегических интересов и обеспечения безопасности РФ. Задачами программы являются: закрепление населения в регионе путем сохранения и создания новых рабочих мест; снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне; реализация ряда проектов, связанных с развитием инженерной инфраструктуры и социальной сферы.
Объективная оценка результатов селективной региональной политики является крайне сложной, так как общепринятых методик в экономической
Этапы оценки результативности селекл
литературе не существует. В качестве критерия результативности селективной региональной политики государства обычно выступает либо динамика межрегиональных различий, либо динамика числа проблемных регионов. Автор статьи, развивая идею академика А. Г. Гранберга о том, что неизбежным следствием усиления межрегиональной дифференциации является возникновение проблемных регионов [1], делает вывод о существовании взаимосвязи между двумя этими параметрами и вводит понятие «проблемность регионального развития», под которой понимает имманентное свойство межрегиональной дифференциации, которое характеризует степень влияния межрегиональных различий на динамику числа проблемных регионов. В этой связи автором предложен методический подход к оценке результативности влияния селективной региональной политики государства на динамику уровня проблемности регионального развития, который включает три этапа (табл. 1).
На 1-м этапе проводится анализ динамики межрегиональных различий в рассматриваемый период; на 2-м этапе - оценивается динамика числа проблемных регионов; на 3-м этапе осуществляется сравнение полученных значений с критериальными, определяется уровень проблем-ности регионального развития, и делается вывод о результативности селективной политики.
Для анализа динамики межрегиональных различий в работе используются следующие расчетные индикаторы: 1) масштаб различий:
Таблица 1
ной региональной политики государства
Критерии уровня проблемности регионального развития Уровень проблемности регионального развития Оценка результативности селективной региональной политики
Динамика межрегиональных различий Динамика числа проблемных регионов
1-й этап 2-й этап 3-й этап
Дивергенция Рост Высокий Растущий Отрицательная III степени
Дивергенция Нет динамики Снижающийся Отрицательная II степени
Дивергенция Снижение Стабильный Отрицательная I степени
Конвергенция Нет динамики Низкий Стабильный Положительная I степени
Конвергенция Снижение Снижающийся Положительная II степени
Конвергенция Отсутствие (устранение) Оптимальный Положительная III степени
Источник: разработано автором.
V
М = max
р X '
min
где Xmax - максимальное значение показателя по регионам страны;
X . - минимальное значение показателя по
2)
min
регионам страны;
коэффициент вариации:
К = —
вар v X ср
100%.
Коэффициент вариации показывает долю среднеквадратического отклонения значений по регионам от среднего значения по стране. Средне-
квадратическое отклонение с = V с определяется как обобщающая характеристика размеров вариации признака в совокупности, где с2 - дисперсия, которая определяется по следующей формуле:
Ё(X, -Xф)2
с2 =
где X. - значение показателя в 7-м регионе;
X - среднее значение показателя по стране;
п - общее число регионов.
Для выделения проблемных регионов в отечественной и зарубежной практике используются различные критерии [4], но общепризнанным показателем является уровень валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в регионе к среднему значению по стране. В странах Европейского Союза к проблемным регионам относятся регионы, в которых отношение ВРП на душу населения к среднему по стране меньше 0,75 [6]. При выделении проблемных регионов в долгосрочной перспективе автор опиралась на этот критерий, полагая, что к 2025 г. уровень регионального развития Российской Федерации будет сопоставим с европейскими странами [5].
Предлагаемый методический подход к оценке результативности селективной региональной политики государства основан на поэтапной количественной оценке динамики межрегиональных различий и проблемных регионов и сопоставлении с предложенными критериальными значениями, что позволяет проводить мониторинг ее реализации и прогнозировать последствия избирательного воздействия государства.
Так, одновременный рост числа проблемных регионов и межрегиональных различий (дивергенция) за анализируемый период позволяет установить, что сложился «высокий растущий» уровень проблемности, а результативность селективной политики в рассматриваемый период - «отрицатель-
34 -
ная» самой высокой III степени. Если за конкретный период времени удалось снизить межрегиональные различия (конвергенция) и полностью устранить проблемные регионы при заданных критериях, то этому периоду соответствует «оптимальный уровень проблемности», результативность селективной региональной политики оценивается как «положительная III степени».
Ориентиры долгосрочного развития регионов Дальневосточного федерального округа отражены в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года (Стратегия-2025). На основе предложенного методического подхода автором была произведена оценка ожидаемой результативности селективной региональной политики, обозначенной в Стратегии-2025.
С учетом ожидаемой численности населения до 2030 г. [3] автором определены прогнозные значения ВРП на душу населения по всем дальневосточным регионам на период до 2025 г. На основе полученных данных были рассчитаны:
1) ожидаемые показатели межрегиональной дифференциации по показателю ВРП на душу населения на период до 2025 г. (масштаб различий и коэффициент вариации);
2) прогнозируемое количество проблемных регионов на Дальнем Востоке России на период до 2025 г.
Оценка динамики межрегиональной дифференциации по показателю ВРП на душу населения в Дальневосточном федеральном округе показала, что в случае реализации Стратегии-2025 произойдет снижение межрегиональных различий (табл. 2).
В связи с тем, что данные о прогнозируемом среднероссийском ВРП на душу населения за 2015-2025 гг. отсутствуют, но имеются данные по ВРП на душу населения в среднем по Дальневосточному федеральному округу за этот же период,
Таблица 2
Прогнозная динамика межрегиональных различий субъектов ДФО по показателю ВРП на душу населения в случае реализации Стратегии-2025
Показатель различий 2015 г. 2020 г. 2025 г.
Масштаб различий:
с учетом крайних значений 4,19 3,99 3,50
без учета крайних значений 2,47 2,03 1,63
Коэффициент вариации 0,57 0,47 0,41
Источник: рассчитано автором на основе Стратегии-2025.
Таблица 3
Прогнозный уровень ВРП на душу населения дальневосточных регионов к среднему значению по Дальнему Востоку в результате реализации Стратегии-2025
Регион Фактическое значение Прогнозные значения
2009 г. 2015 г. 2020 г. 2025 г.
Республика Саха (Якутия) 1,53 1,15 1,11 1,08
Камчатский край 1,23 0,98 0,95 0,96
Приморский край 0,81 0,85 0,86 0,90
Хабаровский край 0,85 1,01 1,29 1,47
Амурская область 0,64 0,75 0,81 0,92
Магаданская область 1,31 1,08 1,14 1,15
Сахалинская область 3,38 2,50 1,95 1,97
Еврейская автономная область 0,60 0,57 0,46 0,45
Чукотский автономный округ 4,10 1,93 1,86 1,87
Источник: рассчитано автором на основе Стратегии-2025.
Примечание: жирным шрифтом отмечены проблемные регионы, в них отношение ВРП на душу населения ниже среднего дальневосточного показателя 0,75.
автор проанализировал, как коррелируют эти фактические показатели за 2006-2008 гг. В результате корреляционного анализа было установлено, что отношение показателя ВРП на душу населения в дальневосточных регионах к среднему по РФ и к среднему по ДФО коррелируют, так как коэффициент корреляции составил 0,84 (согласно шкале Чеддока связь между параметрами высокая). В дальнейшем, используя отношение показателя ВРП на душу населения в регионе к среднему значению показателя ВРП на душу населения по дальневосточному региону, автор выделил проблемные регионы Дальнего Востока.
Согласно расчетам, в случае реализации Стратегии-2025 количество проблемных регионов в Дальневосточном федеральном округе уменьшится. Если в 2009 г. на Дальнем Востоке было два проблемных субъекта Федерации (Еврейская автономная область и Амурская области), то к 2015-2025 гг. в числе проблемных останется только один субъект -Еврейская автономная область (ЕАО) (табл. 3). Данная тенденция обусловлена отставанием темпов роста хозяйственного комплекса ЕАО от темпов роста других дальневосточных субъектов Федерации в 2015-2025 гг.
Выполненный анализ динамики межрегиональных различий и числа проблемных регионов в Дальневосточном федеральном округе позволяет оценить ожидаемую результативность селективной региональной политики, обозначенную в Стратегии-2025. Из анализа данных табл. 3 видно, что положительная результативность селективной региональной политики снижена в связи с тем, что
полностью устранить проблемные регионы в ДФО к 2025 г. не удастся.
В долгосрочной перспективе проблемным регионом останется Еврейская автономная область. Учитывая приграничное положение области, данная тенденция может повысить угрозу экономической безопасности Российской Федерации. В этой связи возникает необходимость разработки сценариев развития области, которые позволят повысить уровень ее социально-экономического развития. В заключение следует отметить:
1) весь период реализации селективной региональной политики развития дальневосточных территорий можно разделить на три этапа: первый этап (начало ХХ в. - 1913 гг.) осуществлялся в условиях царской России, где успешно существовали рыночные механизмы; второй этап (1928-1990 гг.) - период реализации безрыночной экономики в СССР; третий этап (с 1996 г. - по н. в.) - период формирования и реализации рыночной экономики в России;
2) оценка перспективной результативности государственной селективной региональной политики развития регионов Дальнего Востока России показала необходимость пересмотра подходов к формированию региональной политики в отношении проблемных регионов ДВР в долгосрочной перспективе.
Список литературы
1. ГранбергА. Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. М.: Экономика, 2000.
2. Минакир П. А. Экономика регионов. Дальний Восток / отв. ред. А. Г. Гранберг; Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, Ин-т экон. исследований. М.: Экономика, 2006.
3. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года / Статистический бюллетень. Федеральная служба государственной статистики. М., 2010. URL: http://www. gks. ru/ wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/ catalog/statisticJournals/doc_1140095525812.
4. Сидоренко О. В. Типология проблемных регионов на основе оценки межрегиональных
различий // Вестник Университета (Государственный университет управления). 2008. № 6 (44). С. 265-269.
5. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. URL: http://www. minregion. ru/actmties/territorial_plannmg/strategy/federal_ development/.
6. Эйсмонд А. Г. Европейская региональная политика: анализ основных направлений исследования // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2008. № 3. С. 95.
