CC BY
50
154 вектор юридической науки пзу.
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. КутБфина (МГЮА)
Динара Борисовна МИННИГУЛОВА,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой предпринимательского и финансового права Башкирской академии государственной службы и управления при Гпаве Республики Башкортостан [email protected]
Алия Альфатовна АСФАНДИЯРОВА,
руководитель юридической службы группы компаний «БашМет»
©Д. Б. Миннигулова, А. А. Асфандиярова, 2016
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ВАДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
В статье рассмотрены проблемы административно-правового регулирования ответственности субъектов малого и среднего предпринимательства. По мнению авторов, в существующих административно-правовых нормах почти не отражен особый статус субъектов малого и среднего предпринимательства. Авторы критически оценивают равенство в применении мер административной ответственности ко всем юридическим лицам вне зависимости от их статуса, а также высказывают предложение о необходимости создания более гибкой системы мер административной ответственности, максимально учитывающей особенности малого и среднего бизнеса как субъекта административно-правового регулирования.
Ключевые слова: субъекты малого и среднего предпринимательства, административная ответственность, дифференцированный подход к ответственности субъектов малого и среднего предпринимательства.
MINNIGULOVA D. B.,
Doctor of Legal Sciences, Associate Professor, Head of Department of Entrepreneurial and Financial Law of Bashkir Academy of Public Administration and Management at the Head of the Republic of Bashkortostan
ASFANDIYAROVA A. A.,
Head of Legal Department of the "Bashmet" company
THE DIFFERENTIATION OF LEGAL RESPONSIBILITY OF SMALL AND MEDIUM-SIZED BUSINESS'S SUBJECTS
IN THE ADMINISTRATIVE LAW
The article deals with administrative responsibility of small and medium-sized business's subjects. According to the authors, a special status of small and medium-sized business's subjects almost aren't reflected by existing administrative law. The authors are criticized an equality in the application of administrative sanctions to all legal entities, regardless of their status, and also suggests the need for a more flexible system of administrative sanctions, takes into account peculiarities of small and medium-sized business's subjects, as the subject of administrative legal regulation.
УНИВЕРСИТЕТА Дифференциация юридической ответственности субъектов малого
имени о. е. кутафина (мпоа) и среднего предпринимательства в административном праве
Reasonably operating mechanism of administrative responsibility for collective actors will contribute to achieving of public policy objectives in the area of development of small and medium-sized businesses, the elimination of unnecessary administrative barriers to the development of all forms of business and less corruption in government bodies. Keywords: small and medium-sized business's subjects, administrative responsibility, differentiation of legal responsibility of small and medium-sized business's subjects.
Сегодня, когда Россия находится в зоне экономических проблем, вызванных отсутствием роста внутреннего валового продукта, раскручивающейся инфляцией, ослаблением рубля и ростом безработицы, а также «сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры»1, высказывается множество различных предложений по преодолению кризиса. Большинство идей, разумеется, носит экономический характер. Предлагается не только изменение процентных ставок по кредитам, оказание государственной финансовой помощи, снижение ставки налогов, но и смена экономической модели, основанной на экспорте энергоресурсов.
27 января 2015 г. Правительство Российской Федерации своим распоряжением № 98-р утвердило план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году2. Среди ключевых направлений действий Правительством Российской Федерации в течение ближайших месяцев названы, в том числе, содействие развитию малого и среднего предпринимательства за счет снижения финансовых и административных издержек, а также снижение напряженности на рынке труда и поддержка эффективной занятости.
Действительно, развитие малого и среднего предпринимательства является важным стратегическим направлением в экономике. «Малый бизнес оказывает положительное воздействие на решение социальных, экономических и общественных проблем. Именно малое предпринимательство способно создавать новые рабочие места, привлекать тем самым молодых предприимчивых людей...»3. Государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации является частью государственной социально-экономической политики4 (ст. 2 Федерального закона «О развитии малого
Там же.
Ахметзянова М. М.,Галимова А.Ш. Роль малого бизнеса в организации рабочих мест в Республике Башкортостан // Молодой ученый. 2013. № 1. С. 77.
О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ // Российская газета. 2007. 31 июля.
Ш m
Л
□
Об утверждении Плана первоочередных мероприятии по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году: распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 янв. 2015 г. № 98 // URL: http://government.ru/media/files/ WUo2QvD7d7c.pdf (дата обращения: 28.01.2015)
П
* к Н к
56 вектор юридической науки пзу.
л-^ I
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ). Нормативное правовое регулирование развития малого и среднего бизнеса в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации5 и осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ), другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В Республике Башкортостан в соответствии с указанным Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ, также Законом Республики Башкортостан «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан»6, Правительством Республики Башкортостан разработана долгосрочная целевая программа «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан на 2013-2018 годы»7.
Следует отметить имеющиеся положительные результаты деятельности органов власти. Наиболее важными, на наш взгляд, являются возможность выбора субъектами малого и среднего предпринимательства специальных налоговых режимов и реально действующие программы субсидирования части их затрат.
Однако, на наш взгляд, чтобы обеспечить благоприятные условия для развития субъектов малого и среднего предпринимательства требуется оптимизировать административно-правовое регулирование деятельности малых и средних предприятий, в частности совершенствовать меры их административной ответственности.
Необходимость модернизации административно-правового регулирования постоянно обсуждается учеными и практиками. В настоящее время ведется работа над новой редакцией Общей части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)8. Об этой деятельности председатель Конституционного комитета Государственной Думы Владимир Плигин впервые объявил в мае 2014 года, а 20 января 2015 г.9 Проект общей части нового кодекса был внесен в Государственную Думу. Планируется разработка проекта
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: публикуется с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 дек. 2008 г. №7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
О развитии малого и среднего предпринимательства в Республики Башкортостан : Закон Республики Башкортостан от 28 дек. 2007 г. № 511 -з // Республика Башкортостан. 2008. 03 янв.
О государственной программе «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан на 2013—2018 годы»: постановление Правительства Республики Башкортостан от 20 июля 2012 № 249 // Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2012. № 24. Ст. 1146.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ст. 1.
В Госдуме предложили ликвидировать бизнес за административные нарушения // URL: http://top.rbc.ru/politics/20/01/2015/54be16849a794722290af06d (дата обращения: 28.01.2015)
УНИВЕРСИТЕТА Дифференциация юридической ответственности субъектов малого
имени о. е. кугвфина (мпоа) и среднего предпринимательства в административном праве
особенной части кодекса. Среди предложенных изменений следует выделить введение нового вида административного наказания в виде ликвидации юридического лица и прекращения деятельности индивидуального предпринимателя за грубые нарушения, а также пересмотр системы штрафов, с ужесточением некоторых из них. Очевидно, что подобные идеи увеличения числа наказаний для предпринимателей в нынешней политической и экономической ситуации никоим образом не будут способствовать развитию и поддержке предпринимательской активности граждан. На наш взгляд, необходимо создать более гибкую систему мер административной ответственности, максимально учитывающую особенности малого и среднего бизнеса как субъекта административно-правового регулирования.
Современную систему субъектов административного права, как правило, в учебной литературе представляют в следующем виде.
1. Индивидуальные субъекты - граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, лица, наделенные специальным административно-правовым статусом (включая государственных и муниципальных служащих в определенных случаях).
2. Коллективные субъекты - органы исполнительной власти федерального и регионального уровня и их структурные подразделения, наделенные собственной компетенцией; предприятия, учреждения и их объединения различных форм собственности; государственные корпорации; исполнительные органы местного самоуправления; общественные объединения; предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители; а также государственные и муниципальные служащие, правомочные от имени органов публичной власти разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления10.
Такая классификация является весьма логичной, но довольно обобщенной. В этой обобщенности кроется проблема, которая, на наш взгляд, требует своего решения. Дело в том, что система применения административных взысканий жестко привязана к указанной дифференциации участников административно-процессуальных отношений. Если рассматривать административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, то в большинстве статей Особенной части КоАП РФ используется дифференцированный подход в определении административно-карательных санкций в зависимости от субъекта: граждан, должностных и юридических лиц. Как правило, в подобных случаях наиболее серьезным наказаниям подвергаются юридические лица. При этом не учитываются особенности субъектов малого и среднего предпринимательства как специфических участников в структуре правовой конструкции «юридические лица как субъекты административных правонарушений.
Например, согласно ст. 8.41 КоАП РФ невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет наложение адми- р нистративного штрафа на должностных лиц в размере от 3000 до 6000 рублей; на юридических лиц — от 50 000 до 100 000 рублей. Плательщиками данного платежа являются организации, иностранные юридические и физические лица,
Лапина М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. М. : Финансовый университет, 2013. С. 58.
I
П
* к Н к
58 вектор юридической науки пзу.
л-^ I
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
осуществляющие любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием. Платежи за загрязнение окружающей среды вносятся, в том числе организациями, осуществляющими деятельность на арендованном оборудовании, являющемся источником загрязнения природной среды. Расчет платежей за размещение отходов должен производиться организацией самостоятельно исходя из объемов загрязнения, связанных с ее деятельностью. К примеру, небольшой сельский магазин, который имеет минимальный штат сотрудников и в своей деятельности использует один легковой автомобиль, и нефтеперерабатывающий завод в случае нарушения сроков внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду могут быть наказаны одинаково. Но если для крупного предприятия эти суммы штрафа будут малозначительными, то для мелкого бизнеса эта же денежная сумма может стать финансовой катастрофой. Причем на размер штрафа в данном случае не влияют ни величина платы, которую должна внести организация, ни то, как долго не оплачивался указанный платеж. В нашем случае магазин может опоздать с платежом в размере 300 рублей на один день, а завод не платить сотни тысяч рублей, например, в течение года и они оба подвергнутся одинаковому денежному штрафу.
Разумеется, при назначении административного наказания юридическому лицу в соответствии с п. 3 ст. 4.1 КоАП РФ должны учитываться характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Однако на практике подобный выбор варианта наказания или широта дискреционных полномочий должностного лица, применяющего норму КоАП РФ, может рассматриваться скорее как коррупционный фактор, связанный с реализацией полномочий органа государственной власти.
Очевидно, что степень вины крупного предприятия значительно больше, она определяется не только суммами обязательных платежей, но и возможностью крупного бизнеса, в отличие от среднего и мелкого, иметь в своем штате всех необходимых профессиональных сотрудников: экологов, инженеров, бухгалтеров, экономистов и т.д. Кроме того, у крупных предприятий, как правило, есть возможность использования так называемого «административного ресурса» для решения возникающих проблем. И это лишь одно из проявлений уязвимости и незащищенности мелкого бизнеса.
Приведенный пример нельзя отнести к единичным случаям, аналогичные конструкции содержат большинство статей Особенной части КоАП РФ. Все юридические лица уравниваются в отношении применяемых к ним санкций. Конечно, «юридическое равенство как проявление справедливости предполагает применение мер административной ответственности таким образом, чтобы виновные в совершении административного правонарушения независимо от какого бы то ни было различия были подвергнуты наказанию в соответствии с административным законодательством на равных основаниях — в условиях равного масштаба административной ответственности»11. Но, рассуждая о формальном равенстве юридических лиц в административно-правовых отношениях, было бы неправильным ограничиваться формальным равенством их правовых статусов.
Максимов И. В. Административное наказание: монография. М. : Норма, 2009. С. 67.
УНИВЕРСИТЕТА Дифференциация юридической ответственности субъектов малого
имени о. е. кутафина (мпоа) и среднего предпринимательства в административном праве
«В ограничении прав одних лиц может состоять правомерное предоставление дополнительных (повышенных) гарантий защиты прав других лиц, а справедливые привилегии (льготы, иммунитеты и др.) отдельным лицам исправляют этические пороки формального равенства между всеми лицами. Эта истина, признаваемая всеми демократическими государствами, сохраняет значение, как в отношении административной ответственности, так и при установлении связанных с ней мер карательного воздействия, если они не предусматривают разумную дифференциацию. Вместе с тем тонкая нить равенства может быть прервана, если различие не имеет никакого объективного и разумного оправдания, но если такое оправдание существует, то оно должно быть оценено с точки зрения цели и эффективности рассматриваемой меры, сучетом принципов, которые превалируют в демократическом обществе»12.
Правовое принуждение и, в частности, административное находится в общей системе конституционно-правового и административно-правового регулирования, поэтому должны основываться на общем принципе справедливости13. При этом правоприменитель и суды, прежде всего как участники административно-правовых отношений, руководствуются дуалистическим пониманием справедливости — равенства и соразмерности (пропорциональности)14. В юридической литературе соразмерность рассматривается как общеправовая предпосылка справедливости и подразумевает такое соотношение конкурирующих ценностей, которое при разумном их сочетании обеспечивает достижение сбалансированных результатов-общественно значимых целей правового регулирования15.
Наряду с общими целями административно-правового регулирования, зако-нодательно закреплены и цели государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: развитие субъектов малого и среднего предпринимательства для формирования конкурентной среды в экономике Российской Федерации; обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства; оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок Российской Федерации и рынки иностранных государств; увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение занятости населения и развитие самозанятости; увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта; увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего пред-
15 Максимов И. В. Указ. соч. С. 68.
Ш
ГП
А
□
Максимов И. В. Указ. соч. С. 67. "0
По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 779 и пункта 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Общества с ограниченной ответственностью «Агентство корпоративной безопасности» и гражданина В. В. Макеева: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 г. № 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 1.
Гэллиган Д. Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юристъ, 2002. С. 179.
I
П
* к Н к
НАУКИ
160 вектор юридической науки пзу.
№ к
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
принимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (ст. 6 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ).
Однако в существующих административно-правовых нормах почти не отражен особый статус субъектов малого и среднего предпринимательства. Лишь в некоторых статьях КоАП РФ представители малого бизнеса - индивидуальные предприниматели выделены как специальные субъекты ответственности. Например, ст. 11.15.1 КоАП РФ: «Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности либо неисполнение требований по соблюдению транспортной безопасности, совершенные по неосторожности, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3000 до 5000 рублей; на должностных лиц — от 20 000 до 30 000 рублей; на индивидуальных предпринимателей — от 30 000 до 50 000 рублей; на юридических лиц — от 50 000 до 100 000 рублей».
Важно отметить, что, с одной стороны, подобная конструкция статей довольно редко встречается в Особенной части КоАП РФ, с другой — круг малого и среднего бизнеса не ограничивается индивидуальными предпринимателями. Законодатель, наряду с индивидуальными предпринимателями, к числу субъектов малого и среднего предпринимательства относит также внесенные в еди-ный государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие определенным условиям (ст. 4 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ).
Критерии отнесения субъекта к средним, малым или микропредприятиям четко определены в ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ. Поэтому, на наш взгляд, было бы логично, чтобы институт административной ответственности юридических лиц использовал уже разработанные законодателем критерии отнесения юридических лиц к субъектам малого и среднего предпринимательства, а административно-экономические санкции к лицам, совершившим административные правонарушения, учитывали особенности правового статуса последних.
Таким образом, для совершенствования норм российского законодательства, регулирующих административно-юрисдикционные правоотношения, необходимо, по нашему мнению, введение дифференцированного подхода к определению административных санкций в структуре юридических лиц как субъектов ответственности с выделением в качестве специальных — субъектов малого и среднего предпринимательства.
В этом смысле мы также разделяем позицию Н. Г. Салищевой, которая указывает, что «необходимо выделить в качестве субъекта административной ответственности индивидуального предпринимателя и исключить практику его приравнивания по объему налагаемых штрафных санкций к юридическим лицам. Можно было бы обсудить вопрос о дифференцированном применении штрафных санкций, предусматривающих административную ответственность крупного,
УНИВЕРСИТЕТА Дифференциация юридической ответственности субъектов малого 161
имени о. е. кутафина (мпоа) и среднего предпринимательства в административном праве
среднего и малого предпринимательства, как это определено в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях»16.
К примеру, часть 2 статьи 176 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях17 следующим образом формулирует дифференциацию (персонификацию, индивидуализацию) административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц: «Неправомерное удовлетворение имущественных требований отдельных кредиторов должностным лицом, собственником имущества должника или индивидуальным предпринимателем, знающим о своей фактической несостоятельности (банкротстве), а также лицом, наделенным функциями управления имуществом и делами несостоятельного должника при процедуре банкротства или реабилитационной процедуре, заведомо в ущерб другим кредиторам, а равно принятие такого удовлетворения кредитором, знающим об отданном ему предпочтении несостоятельным должником в ущерб другим кредиторам, если эти действия не причинили крупный ущерб, — влекут штраф на субъектов малого предпринимательства в размере трехсот пятидесяти, на субъектов среднего предпринимательства — в размере шестисот, на субъектов крупного предпринимательства — в размере двух тысяч месячных расчетных показателей».
В данном примере четко обозначено, каким образом возможна эффективная дифференциация административной ответственности в зависимости от «экономического» размера субъекта предпринимательства.
Разумно действующий механизм административной ответственности для коллективных субъектов будет способствовать достижению целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, ликвидации излишних административных барьеров для развития всех форм предпринимательской деятельности, а также уменьшению коррупции в деятельности государственных органов и должностных лиц, наделенных властными полномочиями по привлечению к административной ответственности.
БИБЛИОГРАФИЯ Нормативные правовые документы
1. Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2007 г. № 511-3.
Литература
ш
гп
1. Административное право и процесс. — 2014. — № 9.
2. Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. — 2012. — № 24. — Ст. 1146.
Р
- ^
16 Салищева Н. Г. Проблемы правового регулирования института административной ответственности в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 20.
Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях : Закон Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-У (с изменениями и дополнениями по состоянию на 14.01.2015 г.) // Казахстанская правда. 2014.12 июля.
П
* к Н к
НАУКИ
62 вектор юридической науки пзу.
ш-^ \
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
3. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 2007. — № 1.
4. Гэллиган, Д. Д., Полянский, В. В., Старилов, Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Д. Галлиган, В. В. Полянский, Ю. Н. Старилов. — М. : Юристъ, 2002.
5. Лапина, М. А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография / М. А. Лапина. — М.: Финансовый университет, 2013.
6. Казахстанская правда. — 2014. — 12 июля.
7. Максимов, И. В. Административное наказание: монография / И. В. Максимов. — М. : Норма, 2009.
8. Молодой ученый. — 2013. — № 1.
9. Российская газета. — 2007. — 31 июля.
10.Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. — № 4.
