CC BY
135
ДИАГНОСТИКА ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ С ПОМОЩЬЮ СИСТЕМЫ ИНДИКАТОРОВ
В статье рассматривается необходимость совершенствования информационного обеспечения практики городского планирования. Даны методологические подходы к формированию систем городских индикаторов, разрабатываемых для диагностики ситуации при подготовке программ, планов, принятии управленческих решений и оценке результатов их реализации.
Урбанизация и информация о городах. Одним из характерных признаков XX в. был стремительный рост городов в мире, прежде всего в Европе и Америке. Этот процесс, инициировавшийся, главным образом, появлением кардинальных технологий в промышленности и сельском хозяйстве, кардинально изменил образ жизни многих миллионов людей, с одной стороны, предоставив им новые возможности, а с другой - заставив столкнуться с вызовами времени.
Если за период с 1800 по 1900 г. население городов мира возросло лишь с 5 до 13% [1, с. 25], то в 1950 г. оно достигло 28,9%, а в 2000 г. - 47%. Число городов с населением 100 тыс. чел. и более, составившее в начале XX в. 360, к концу века превысило 2000, а городов-миллионеров увеличилось с 16 до 300. Если в ста самых крупных городах мира в 1800 г. в среднем проживало 200 тыс. чел. населения, в 1950 г. - 2,1 млн. чел., то в 1990 г. - 5 млн. чел.
Наиболее быстрыми темпами в последние десятилетия прошлого века росло городское население в развивающихся странах, что во многом объяснялось общей динамикой роста их населения (табл. 1) [2, с. 5].
Таблица 1
Доля городского населения и темп его прироста в странах с разным уровнем развития, 1970-1995, %
Группа стран Доля городского населения Прирост, в год
1970 г. 1995 г. 1970-1995 гг.
Наименее развитые 12,7 22,9 5,1
Развивающиеся 24,7 37,4 3,8
Индустриально развитые 67,1 73,7 1,1
В итоге, в общей численности городского населения мира быстро сокращалась доля населения Европы и росла Азии и Африки (табл. 2) [3, с. 8]. В 1990 г. из 281 города с числом жителей более 1 млн. 118 находились в Азии, 61 - в Европе и 72 - в Америке.
В списке крупнейших городов мира на первые позиции постепенно выходят города развивающихся стран. Из городов развитых стран только Токио удается пока сохранить ранг крупнейшего города мира (26,4 млн. чел. в 2000 г.). Нью-Йорк же, занимавший вторую позицию в 1980 и 1990 гг., в 2000 г. переместился на пятое место (16,6 млн. чел.).
Таблица 2
Распределение городского населения по регионам мира, с 1950 по 1990 г., %
Регион Городское население Население городов-миллионеров
1950 г. 1990 г. 1950 г. 1990 г.
Африка 4,5 8,8 1,8 7,5
Америка 23,7 23,0 30,1 27,8
Азия 32,0 44,5 28,6 45,6
Европа 38,8 22,8 38,0 17,9
Океания 1,1 0,8 1,6 1,3
По прогнозным расчетам ООН-ХАБИТАТ, население мира к 2030 г. достигнет 8 млрд. чел. (в 2000 г. насчитывалось 6 млрд. чел.), соответственно городское население увеличится с 2,9 до 4,9 млрд. чел., т. е. его доля составит 61% [4, р. 186]. При этом наиболее высокие темпы процесса урбанизации будут характерны для стран с низким уровнем экономического развития (табл. 3) [4, р. 189].
Таблица 3
Оценка и прогноз уровня урбанизации и темпов роста городского населения в мире, %
Показатель Степень урбанизации Темп роста городского населения
2000 г. 2030 г. 2000-2010 гг. 2020-2030 гг.
Группы стран с доходами на человека в год*, долл. высокими - 9836 77,3 84,7 0,8 0,6
средними - 766-9835 50,8 69,0 2,1 1,2
низкими - 765 и меньше 28,1 45,3 3,1 2,9
* Классификатор Всемирного Банка.
Что касается России, то в середине XIX в. примерно лишь 8% ее населения проживало в городских поселениях. В страну городов и горожан Россия превратилась менее чем за 100 лет. Первая Всеобщая перепись населения Российской империи, проведенная в 1897 г., показала, что тогда в границах современной РФ насчитывалось 430 городов, в которых проживали 15% россиян. По данным последующих переписей, доля горожан в конце 1930-х годов составила треть населения, к концу 1950-х - уже половину. В начале 2006 г. городское население России равнялось 73%. По прогнозным расчетам Федеральной службы государственной статистики России (Росстат), к 2015 г. доля городского населения увеличится незначительно и составит 73,5% общей численности населения, а к 2025 г. - 76%. При этом общая численность городского населения сократится приблизительно на 2 млн. чел., при сокращении общей численности населения с 2005 по 2025 г. почти на 8 млн. чел. Предполагается, что реальный прирост городского населения произойдет в эти годы только в Центральном, Уральском и Южном федеральном округах, но он не сможет компенсировать сокращения численности населения в других регионах [5, с. 7]. Несмотря на отрицательную динамику изменения численности городского населения России, которая объясняется, прежде всего, общим сокращением населения, в перспективе страна станет более урбанизированной, чем прежде.
Система городов в XXI столетии представляет собой социальную, культурную и экономическую основу мира. При этом вместе с урбанизацией в города переместились (или формируются под воздействием городов) наиболее серьезные мировые проблемы. Важнейшие из них - бедность, преступность, ухудшение качества окружающей среды, однобокое развитие сферы услуг, бездомность. Отсутствие понимания их разрушительного воздействия на человека и необходимости разработки противодействующих мер может привести в будущем к катастрофическому усугублению этих проблем. Достаточно обратить внимание хотя бы на одну из них - жилищную, чтобы понять всю важность разработки эффективной политики городского развития.
По расчетам ООН, в 2001 г. население трущоб составляло 0,9 млрд. чел. Предполагается, что городское население мира с 2003 по 2030 г. увеличится на 1,9 млн. чел. Можно себе представить, какое фантастическое количество жилья необходимо построить за эти годы для (ориентировочно) 2,8 млрд. чел. [4, р. 5], чтобы решить жилищную проблему. Расчетные данные ООН-ХАБИТАТ о потребности населения мира в новых жилых единицах в 2005-2030 гг., мягко говоря, не оставляют надежд на реальность их достижения [4, р. 4].
В наступившем веке города станут критическим фактором проблемы выживания человечества.
Между тем на бытовом уровне нередки представления, что именно города являются источниками многих проблем и не только собственно городских, но и общенациональных. Зачастую роль городов пытаются выразить в устаревших понятиях, противопоставляющих «городское» «сельскому», при этом города представляются паразитирующими на подлинном развитии и разрушающими национальную культуру. Эти представления, легко укореняясь в общественном сознании, приносят значительный вред. Разрыв между значимостью развития городов и отношением к ним отражает глубокую и в определенном смысле весьма серьезную проблему, обусловленную неспособностью оценить ее в полной мере. Нередко используемые характеристики городов упрощены и не дают достаточно верной информации.
Представляется, что многие явления и процессы, определяющие урбанизацию недостаточно изучены, а следовательно, отображение проблем городов, перспектив их развития и возможностей остается искаженным. Многие города как развитых, так и развивающихся стран «страдают» от информационного голода, ощутимо снижающего их эффективную городскую политику. Между тем важность согласованного развития всех элементов города необычайно обострилась, что еще более актуализирует планирование его социально-экономического развития, уже ставшего реальностью в России. Отсутствие необходимой информационной базы для выработки эффективной городской политики затрудняет развитие этого процесса и снижает обоснованность планов. Не уделяется должного внимания и мониторингу реализации планов и программ.
Устойчивость современных обществ зависит от понимания проблем города и рационального управления его развитием. Именно города становятся полигонами для оценки устойчивости общественно-политических систем, оптимальности деятельности правительств, уровня экономического развития стран, эффективности программ борьбы с социальной несправедливостью. Чтобы выжить в XXI в., города должны стать объектами пристального изучения, являющегося обязательным условием обеспечения устойчивости развития этих сложных, быстро изменяющихся систем.
Для наблюдения за обеспечением устойчивого развития городов и предотвращения сбоев в городской деятельности возрастает необходимость внедрения современных и эффективных методов диагностики состояния городов, а также количественной оценки результатов проводимой политики.
Средний размер потребности в новом жилье, млн. ед.
всего
ежегодной
дневной
часовой
877,4
35,0
0,096
0,004
Городская статистика. Центральным звеном в системе формирования массива первичной информации о жизни и деятельности граждан, предприятий и организаций, которая собирается из разных источников, является Росстат. В составе статистической службы в регионах имеются областные (республиканские, краевые) отделения, а в них (но далеко не во всех субъектах РФ) отделы городской (муниципальной) статистики.
На практике процесс создания муниципальной статистики и взаимодействие статистических органов с местными органами исполнительной власти происходят неоднозначно. Поскольку местное самоуправление не входит в вертикаль государственной власти (а органы статистики являются государственными организациями), то муниципальная статистика, по существу, выпала из системы государственной статистики. В настоящее время муниципальные органы исполнительной власти не заинтересованы в передаче информации органам статистики, а органы статистики в регионах соответственно - местным властям. Доступ к информационным фондам предоставляется на безвозмездной основе федеральным органам государственной власти и управления, территориальным комитетам Госкомстата России и государственным организациям, имеющим право на получение информации Госкомстата России; на договорной основе - всем остальным пользователям.
В целях улучшения информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, в 1995 г. вышло Постановление Правительства Российской Федерации «О развитии системы муниципальной статистики» [6]. Согласно этому Постановлению Министерству Российской Федерации по делам национальностей и региональной политике, Минэкономики России и Минфину России было предложено разработать примерный перечень статистических показателей социально-экономического положения муниципальных образований. В конце 1996 г. Госкомстат выпустил два постановления «Об утверждении схемы К1-пг (паспорт социально-эко-номического положения городов Российской Федерации)» и «Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развития эти населенных пунктов» [7].
В сентябре 1999 г. Росстатом была разработана «Унифицированная система показателей, характеризующая социально-экономическое положение муниципального образования» [8, 9] Она предназначалась для руководителей муниципальных образований, принимающих управленческие решения по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления. При ее подготовке были рассмотрены предложения свыше 100 органов местного самоуправления, 20-ти органов исполнительной власти субъектов РФ, а также 17-ти федеральных органов исполнительной власти. Унифицированная система показателей муниципальной статистики прошла апробацию в регионах РФ.
Типовой перечень показателей данной системы разрешалось подвергать изменениям с учетом специфики муниципального образования. Весьма примечательно, что согласно пояснениям к данному документу, методология определения показателей, включенных в перечень, входит в компетенцию соответствующих органов, предоставляющих информацию о них. Источниками информации являются территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Порядок финансирования этих работ определялся следующим образом. Сбор статистической информации и обмен ею между органами местного самоуправления и территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на безвозмездной основе в рамках ежегодно утверждаемой в установленном порядке федеральной программы статистических работ, финансируемой за счет средств федерального бюджета.
Информационное взаимодействие между органами местного самоуправления, территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, не предусмотренное федеральной программой статистических работ, происходит на договорной основе.
Предложенная Госкомстатом России система показателей содержала 25 блоков информации практически по всем сферам хозяйственной и социальной жизни муниципального образования. Наличие подобной комплексной информации в городах, безусловно, способствовало бы постоянному мониторингу деятельности и на этой основе более обоснованному определению перспектив развития города. Однако она имела ряд следующих существенных недостатков.
Система показателей не сопровождалась методическими рекомендациями по их расчетам. Более того, методика расчетов, согласно пояснениям к документу, должна была определяться на местах. Практика показывает, что в этом случае смысл показателей не тождественен при сравнении не только между разными муниципальными образованиями, но и в динамике. Следовательно, резко снижается ценность разработок.
По существу, в системе почти полностью повторялся набор статистических показателей, рассчитываемых по регионам - субъектам Федерации, и слабо учитывались особенности муниципальных образований.
В системе содержалось недостаточно показателей, которые отражали бы процессы институциональных и социально-экономических перемен и новых явлений в жизни городов, что особенно важно на современном этапе развития.
Тем не менее следует признать, что наличие подобной информации в городах было бы большим шагом вперед в развитии городской статистической базы данных.
Практически единственным комплексным информационным материалом о социально-экономической ситуации, поступающим в муниципальные образования из Госкомстата России безвозмездно и регулярно, являлся так называемый паспорт города. Паспорт содержит показатели по стандартным разделам: население, финансы, занятость и безработица, положение основных секторов экономики, развитие общественной инфраструктуры, состояние окружающей среды и др. Он позволяет оценить социальноэкономическую ситуацию в муниципальном образовании в целом, однако для проведения более глубокого анализа объема этой информации недостаточно. Дополнительную информацию необходимо либо извлекать из отраслевой статистики, которая находится в подразделениях местных администраций или других организациях, либо получать в органах государственной статистики на коммерческой основе. Для прочих потребителей в большинстве случаев недоступен и этот ограниченный ресурс. По-прежнему, проблемой является методическое и организационное обеспечение составления паспорта города.
Базы данных о городах в России и за рубежом. Высокая потребность в статистической информации о муниципальных образованиях и городах при существующих ограничениях ее получения привела к тому, что различные организации (государственные и негосударственные), занимающиеся муниципальной проблематикой, начали создавать базы данных по городам.
Так, Минфедерации России в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (последняя редакция утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г.) предусмотрело разработку предложений по государственной поддержке развития муниципальных информационных систем и муниципальной статистики. Но работа была приостановлена, поскольку в 2001 г. Минфедерации России было упразднено.
В развитие Градостроительного кодекса Постановлением Правительства от 11 марта 1999 г. (№ 271) было утверждено «Положение о ведении государственного гра-
достроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации». Согласно Положению, Градостроительный кадастр включает в себя большой блок информации для регулирования градостроительной деятельности и осуществления контроля за соблюдением градостроительного законодательства. Следует, однако, заметить, что этой информации совершенно недостаточно для планирования городского развития.
Попытки составления баз данных по городам предпринимались также при проведении ряда общероссийских мероприятий, в рамках которых создание информационных блоков не являлось основной целью.
С 1997 г. Государственный комитет по строительству и жилищному комплексу РФ (ранее Госстрой России) проводит ежегодный конкурс на звание «Самый благоустроенный город России». Перечень характеристик (показателей), представляемых на конкурс, охватывает широкий круг сфер городского хозяйства. Они весьма красочны и достаточно интересны в условиях крайне ограниченной информации о жизни городов в последнее десятилетие. Но в Положении о представлении материалов отсутствуют методики расчета показателей, и есть все основания полагать, что в каждом городе к расчетам подходили по-разному, исходя из стремления представить город в наилучшем виде.
Большой опыт составления баз данных по городам накоплен в различных ассоциациях муниципальных образований. Прежде всего, это Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). С 1992 г. в ней действует информационная сеть (ИС), осуществляющая деятельность по пяти направлениям: информационное; методическое; обмен опытом работы специалистов администраций городов; учебноконсультационное; проектно-инновационное. Она располагает справочной информацией о городах Сибири, Дальнего Востока и частично Урала.
Информация социально-экономического характера собирается непосредственно в муниципальных образованиях, прежде всего в городах. Городские власти в ряде случаев формируют массив достаточно объективного статистического и аналитического материала, доступного «внешнему» пользователю. Наиболее динамично развивающимся ресурсом информации о городах являются городские Интернет-сайты, обычно официальные страницы городской администрации. Проблема использования информационных ресурсов городов заключается в их ограниченной насыщенности, так как они обычно содержат только самые общие сведения о городах. Относительно более подробные данные приводят только крупные города. Публикуемая в разных городах информация различается набором показателей, глубиной ретроспективы, степенью обработки и другими параметрами, что затрудняет ее систематизацию.
Источниками информации о социально-экономическом положении муниципальных образований являются проблемно-аналитические исследования, учебнометодические пособия и справочники по проблемам ситуационного анализа социально-экономического развития российских городов и районов. Например, в б-томном издании ученых-регионалистов В.Н. Лексина и А.Н. Швецова [10] представлены сопоставимые за ряд последних лет данные (70-100 показателей) о социальноэкономической ситуации почти в 600-х городах и в 1900-х районах всех субъектов РФ.
Фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) с 1999 г. занимается разработкой системы индикаторов для мониторинга социально-экономического положения муниципальных образований. В 2001 г. был создан проект, получивший название «Городской Барометр», реализуемый в рамках Программы «Социально-экономическое развитие и управление на местном уровне: новое качество роста» при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID) [11].
Стремительный процесс урбанизации и недостаток знаний мирового сообщества о реальном состоянии городов, в которых проживает большая часть населения
мира, привели к необходимости создать в системе ООН специальное подразделение. В декабре 1977 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о создании Комиссии по населенным пунктам для содействия развитию международного сотрудничества в области населенных пунктов, жилищно-гражданского строительства и строительных материалов. Секретариатом и исполнительным органом Комиссии ООН по населенным пунктам стал основанный в октябре 1978 г. Центр ООН по населенным пунктам (ХАБИТАТ). Сегодня программа ООН по населенным пунктам - ООН-ХАБИТАТ - координирует деятельность внутри системы ООН в области устойчивого развития населенных пунктов.
Первая конференция ООН по населенным пунктам, получившая название ХАБИТАТ I, состоялась в Ванкувере (Канада) в 1976 г. Через двадцать лет, в 1996 г. в Стамбуле (Турция) состоялась Вторая конференция ООН по населенным пунктам (ХАБИТАТ II). На ней были приняты основополагающие документы Центра ООН по населенным пунктам: Повестка дня ХАБИТАТ, так называемый Всемирный план действий по устойчивому развитию населенных пунктов, и Стамбульская декларация, в которой главы государств и правительств мировых держав приняли обязательства по обеспечению безопасности, жизнеспособности, продуктивности и устойчивого развития населенных пунктов на всей планете. Следующей крупной вехой в деятельности ХАБИТАТ была состоявшаяся в июне 2001 г. в Нью-Йорке 25-я Специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН «Стамбул + 5», посвященная оценке реализации Повестки дня ХАБИТАТ в городах мира. В ходе сессии страны - члены ООН единогласно приняли Декларацию о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии, в которой четко обозначены принципы и цели устойчивого развития городов и других населенных пунктов.
За годы работы ООН-ХАБИТАТ удалось достичь определенных результатов. При этом самое важное - наконец удалось обратить внимание общественности на насущные проблемы и нужды населения, проживающего в городах. В Декларации о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии специально подчеркнута решимость мирового сообщества «повысить осведомленность о проблемах населенных пунктов и способах их решения путем полного и открытого распространения информации» [12, п. 37]. Для этого правительства, местные органы власти и партнеры по Повестке дня ХАБИТАТ должны «регулярно проводить мониторинг и оценку своей собственной работы..., выявлять и распространять наилучшие виды практики и применять показатели развития жилищного хозяйства и населенных пунктов» [12, п. 62].
Эти задачи решаются при помощи созданной Центром ООН по населенным пунктам (ХАБИТАТ) Глобальной Городской Обсерватории (ГГО). Деятельность ГГО направлена на содействие местным властям и общественности в сборе, интерпретации и использовании эмпирических данных об условиях и перспективах развития городов, в определении направлений инвестиционной политики и разработке социально-экономических городских программ. В рамках ГГО формируется сеть национальных и локальных городских обсерваторий. В настоящее время под эгидой ООН-ХАБИТАТ создается сеть локальных городских обсерваторий в городах РФ.
Мониторинг реализации Повестки дня ХАБИТАТ ведется этими структурами по международной системе городских индикаторов. Данные о развитии городов поступают в ГГО более чем из 150-ти стран мира*.
*
В России наблюдения по международной программе городских и жилищных индикаторов с начала 1990-х годов проводит Научно-исследовательское некоммерческое партнерство «Город-Регион-Семья» (НИНП «ГРС»). Их основными результатами стали доклады на Международной конференции ХАБИТАТ-11 в Стамбуле (1996 г.) и на 25-й Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке (2001 г.). Специалисты НИНП «ГРС» участвуют в подготовке глобальной базы данных о развитии городов мира, выполняемой ООН-ХАБИТАТ на постоянной основе.
Программа ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ) была организацией-пионером в сборе городских индикаторов. Она начала эту работу в 1991 г. с Программы жилищных индикаторов, предназначенных для отслеживания исполнения задачи улучшения жилищных условий. В 1993 г. система жилищных индикаторов была дополнена рядом индикаторов, характеризующих уровень развития городов с точки зрения рациональности и достаточности предоставления общественных услуг. На основе этих двух баз созданных специально для анализа устойчивости развития городских поселений была создана первая обширная система городских индикаторов. По этой системе был проведен сбор информации и расчет индикаторов более чем в 150-ти странах мира. Эта информация была представлена мировому сообществу на крупнейшем саммите городов, состоявшемся в Стамбуле (ХАБИТАТ II, 1996 г.). Результаты исследований четко показали весь спектр городских проблем в разных странах мира. На основе этих исследований странами - членами ООН на саммите в Стамбуле была принята программа, в которой обозначили цели и обязательства правительств для достижения устойчивого развития городов (Повестку дня ХАБИТАТ). На ООН-ХАБИТАТ возлагалась задача постоянного мониторинга развития городских поселений, а правительства стран обязались регулярно отслеживать тенденции городского развития. Конкретизация целей и задач в Повестке дня ХАБИТАТ потребовала совершенствования ранее принятой системы городских индикаторов, что можно считать вторым этапом ее развития, или вторым вариантом. Эта система индикаторов предназначалась для оценки реализации Повестки дня ХАБИТАТ. Информация по реализации Повестки дня ХАБИТАТ по вновь разработанной системе впервые была широко представлена на Специальной сессии ООН по городам, состоявшейся в Нью-Йорке в 2001 г., и проанализирована в Глобальном докладе по городам мира. В Докладе были приведены сведения и по десяти городам России в контексте решения мировых проблем урбанизации.
Третья база данных ООН-ХАБИТАТ по городам мира также увязывается с Повесткой дня ХАБИТАТ, а также с задачами по достижению Целей развития тысячелетия, принятых мировым сообществом в 2000 г.
Индикаторы состояния городов характеризуют такие проблемы, как доступность жилья, ветхое и аварийное жилье, развитие инфраструктуры, возможность населения пользоваться различными услугами, загрязнение окружающей среды, уровень и возможности развития местного самоуправления и др. В целом система городских и жилищных индикаторов включает более 20 тыс. элементов информации. Положенные в основу системы индикаторов показатели разработаны так, что позволяют формулировать основополагающие проблемы городов и служить мощным инструментом при выборе и обосновании приоритетов городского развития в процессе стратегического планирования. Данная система применяется почти в 150-ти странах мира. В общем перечне этих стран 14% составляют страны с переходной экономикой.
Следует отметить, что система городских индикаторов ХАБИТАТ сформирована четко в соответствии с программными задачами реализации вышеназванных документов, принятых мировым сообществом и позволяет заинтересованным кругам, общественности, органам местного самоуправления сравнивать отраженные в этой базе данных города.
В настоящее время термин «индикатор» широко используется в практике городского планирования. В связи с этим важно определить понятие «индикатор» и его отличие от статистического показателя.
Диагностика городского развития с помощью системы индикаторов. Индикатор - это информация, подобранная по какой-либо специальной проблеме и способствующая выбору направления ее решения. Под индикаторами обычно понима-
ется их способность упрощать сложную проблему, сводя ее оценку к нескольким количественно или качественно определенным показателям. Для различных целей могут использоваться разные формы индикаторов. Сегодня в практике мониторинга за рубежом появились такие новые термины, как индикаторы выполнения или успеха, индикаторы процесса по сравнению с состоянием, индикаторы оценки результативности принятия решений или индикаторы управления и т. д. Индикаторы применимы на ми-кро- и макроуровне. Масштаб наблюдений колеблется от оперативного управления проектом до анализа и диагностики состояния целого региона или города. Особенно широко системы индикаторов распространены при анализе эффективности реализации программ преобразований в секторе общественных услуг [13, 14]. В дополнение к количественным разрабатываются индикаторы, содержащие качественные характеристики с целью более полной оценки процессов.
При всем разнообразии систем индикаторов, каждому индикатору в любой системе присуще свойство, которое собственно и определяет его назначение. Правильно сформированные индикаторы позволяют предвидеть будущие тенденции, обеспечивать раннее информационное предупреждение, оценивать последствия принятых решений, определять приоритеты в решении проблем, сравнивать ситуации на определенный момент времени и в динамике. Системы индикаторов в предельно концентрированном виде должны отражать сущность целей и задач, поставленных программой, планом, управленческим решением.
Без обоснования систем индикаторов относительно целей и задач любой их набор остается бесполезным инструментом при принятии решений, разработке планов и программ и мониторинге их реализации. Это и есть основной признак индикатора. В этом смысле он может быть и статистическим показателем, и параметром, рассчитанным на базе статистических данных и оперативной информации, и качественной характеристикой. Поэтому нельзя согласиться с определением индикатора, которое дано, например, в работе [15, с. 21], где под индикатором понимаются «относительно несложные удельные и структурные показатели, получаемые расчетным путем из первичных показателей. Часть из них уже существует в официальных статистических материалах, часть - представляет собой новые показатели».
Цель разработки систем индикаторов - совершенствование процессов управления социально-экономическими преобразованиями путем формирования баз данных (количественных измерителей и качественных характеристик) для диагностики ситуации при подготовке программ, планов, нормативно-правовых актов и оценке результатов их реализации.
Система индикаторов предназначена для обеспечения обратной связи. Построенная на регулярной основе с помощью современных методов организации она позволяет более точно определять узкие места в процессе управления городом и постановке программных задач и аргументировать направления будущих преобразований.
Регулярное измерение (оценка) - важнейшая часть любой системы управления деятельностью, направленной на получение максимума результата и минимизацию негативных последствий. Если измерители определены ошибочно, то неизбежны неправильные решения. Даже в том случае, когда программные установки не реализуются по причине дефицита каких-либо ресурсов, в том числе финансовых, мониторинг необходим, хотя бы для принятия правильных решений при данных ресурсных ограничениях.
Таким образом, основными задачами при разработке системы индикаторов являются:
- диагностика социально-экономической ситуации при подготовке программ, планов, принятии управленческих решений и оценке результатов их реализации;
- формирование набора количественных измерителей и разработка качественных оценок, которые позволят обоснованно определить направления преобразований и проанализировать их результаты;
- предоставление информации пользователям в понятной и удобной форме.
Системы индикаторов могут применяться различными организациями, принимающими участие в разработке стратегических и текущих планов, нормативноправовых актов, программ, а также в их реализации. Если цель разработки системы индикаторов можно сформулировать относительно однозначно, то формирование системы предполагает необходимость различать индикаторы, оценивающие ситуацию в преддверии разработки городских планов, программ, при принятии управленческих решений (назовем их индикаторами диагностики ситуации - ИДС), и индикаторы диагностики выполнения принятых решений (назовем их индикаторами диагностики результатов - ИДР).
Предложения по разработке планов, программ, новых управленческих решений обычно появляются в ситуациях, требующих неких изменений или более четкого регламентирования. Они могут быть вызваны кардинально изменившимися социальными и экономическими условиями, внедрением принципиально новых технологий, сменой идеологических установок и т. д. В каждом конкретном случае следует выяснить причины возникновения этих предложений, и на ранней стадии разработок иметь информационную базу в виде системы индикаторов для проведения предварительного анализа с целью аргументированного и обоснованного выбора направлений и механизмов преобразований, оценки рисков внедрения и оптимальных временн>х рамок реализации. К числу обязательных составляющих ИДС относятся:
- основная цель разработки (плана, программы, нормативно-правового акта);
- перечень групп и слоев населения, для решения проблемы которых принят документ;
- время, в течение которого предполагается реализовать данный документ.
Поскольку ИДС должны быть определены на стадии, предшествующей разработке
документа, когда идея его создания оформлена лишь как предложение, то конкретными задачами на этом этапе можно считать формирование блоков индикаторов, которые в максимальной степени информировали бы о положении в таких сферах социальноэкономической жизни общества, проблем которых касается данный документ. Так, при разработке стратегического плана развития города, как правило, основной целью является улучшение качества жизни горожан. В этом случае логично оценить на данный момент основные характеристики качества жизни в городе: демографические показатели, уровень развития системы здравоохранения, образования, состояние окружающей среды и т. д. Система ИДС не должна быть громоздкой и вмещать всю информацию о городе (вплоть до характеристик уровня развития производства), что, конечно, важно, для города вообще, но не для реализации конкретной цели.
При разработке системы ИДР следует, прежде всего, выявить цели, которые должны быть достигнуты при принятии данного документа. Требования к информации, т.е. к системе ИДР, должны базироваться на оценке достигнутых результатов. Конкретизировать задачи и планируемые результаты, (которые в идеале должны быть четко сформулированы в документах) нередко достаточно трудно из-за размытости формулировок. При этом очень важно различать такие из них, как «задачи». «деятельность», «результат». Для этого важно выяснить, соответствует ли та или иная формулировка, трактующаяся в документе как задача, достижению конечных результатов. Если это так, то мы имеем дело действительно с постановкой задачи. Например, улучшение жилищных условий семей - это задача, ввод жилья - это деятельность для достижения задачи. Наиболее точным показателем для
измерения результата будет ввод жилых единиц (квартир или односемейных домов) в расчете на количество домохозяйств за рассматриваемый период времени.
Приведем пример из практики. Один из российских городов по показателю ввода жилья, измеренному в квадратных метрах общей площади на 1000 населения, вошел в первую пятерку городов-лидеров. Это позволило администрации города в отчетных докладах постоянно оперировать этой цифрой, как неким достижением, направленным на улучшение качества жизни горожан. Вместе с тем расчеты показали, что, если измерить ввод жилья количеством жилых единиц на 1000 населения, то окажется, что город занимает весьма далекое от первой пятерки лидеров место. Ответ очень прост. Средний размер введенных жилых единиц в России в те годы составлял 60 кв. м общей площади, что объяснялось резким расслоением общества по доходам и строительством наиболее доходными слоями населения особняков. Таким образом, средняя цифра, приводимая в отчетах городской администрации, не могла свидетельствовать об улучшении жилищных условий горожан. Данный пример характеризует важность выбора показателей мониторинга для характеристики истинной ситуации.
Для возможно более точного определения набора индикаторов необходимо в преддверии их разработки четко уяснить программные задачи, которые составят основу структурирования системы индикаторов на блоки, соответствующие достижению конкретных результатов.
Основными характеристиками индикаторов являются:
- адекватность целям, задачам и результатам;
- полнота отражения (будущих или достигнутых) результатов;
- значимость оценки планируемого или достигнутого;
- ясность индикатора для тех, кто его рассчитывает или оценивает, а также для пользователей при подготовке аналитических материалов;
- широкая сфера применения. (Предполагается, что в перечень войдут индикаторы, которые измеряют результат реализации плана (программы) те только в той области экономики, где действуют, но и в тех, на которые оказывают значимое влияние);
- информационная доступность данных для расчета индикатора или его качественной оценки;
- невозможность разночтений (однородность) при его расчете;
- временная определенность индикаторов, предполагающая отслеживание его значений.
Индикаторы могут иметь количественную определенность или представлять собой качественную оценку, поскольку не все процессы можно охарактеризовать с помощью количественных измерителей. Обычно качественная оценка - это перечень вопросов, на которые должны ответить соответствующие потребители услуги или те, на кого в перспективе будет воздействовать запланированная акция. В этом случае индикатор представляет собой краткий опросный лист, с перечнем интересующих вопросов и предлагаемым выбором ответов на них («да», «нет», «неудовлетворительно», «удовлетворительно», «хорошо», «отлично» или иными).
Как ИДС, так и ИДР следует ранжировать по их значимости для достижения конкретных результатов, задач и целей. Это необходимо, прежде всего, для проведения в дальнейшем аналитических исследований, удобства применения системы пользователями, формализации процесса сбора и агрегирования данных. Важная задача при этом - предотвращение субъективизма в ранжировании индикаторов. Для этого можно предложить следующий подход к процессу ранжирования: условно разделить всю систему на индикаторы ключевые и вспомогательные. К ключевым следует отнести те индикаторы, которые в наиболее полной мере отражают содержание целевых установок и задач, к вспомогательным те, которые отражают действия (деятельность), которые способствуют достижению целей плана (программы, проекта).
Накопленный опыт показывает, что для получения качественных оценок необходима обширная и достоверная информация. В связи с этим нелишне вспомнить высказывание английского экономиста Дж. Стэмпа, относительно коллизий сбора
и использования информации: «Правительственные учреждения очень энергично накапливают статистические данные. Их собирают, возводят в п-ю степень, извлекают кубический корень и рисуют замечательные диаграммы. Но никогда не следует забывать, что каждая из этих цифр изначально исходит от деревенского наблюдателя, который пишет любую чертовщину по своему вкусу» [16, с. 5]. Чтобы по возможности избежать такой печальной ситуации, необходимо представлять системные связи между индикаторами. Они гораздо важнее, чем высокая точность значения какой-либо одной переменной при не очень высокой точности остальных данных. Данные, недостаточно точные для подробного изучения какого-либо индикатора или анализа его краткосрочных колебаний, могут быть вполне приемлемы для оценки в целом.
Некоторые индикаторы, например средний размер домохозяйства, изменяются крайне медленно. Поэтому ими можно пользоваться без опасения, при необходимости экстраполируя их. Другие ряды данных, например, цены и доходы, напротив, изменяются очень быстро. В данном случае основная задача - получение более свежей информации. Для таких данных, как безработица, жилищный фонд, предпочтительнее применять значения среднегодовые, но можно использовать и значения на конец года.
Возможна следующая последовательность выполнения работ по созданию и применению систем индикаторов:
- структуризация системы индикаторов по блокам в соответствии с поставленными программным документом целями и задачами;
- создание системы индикаторов (количественных и качественных);
- ранжирование индикаторов по значимости;
- методические рекомендации по использованию системы индикаторов;
- разработка программного продукта;
- методическое сопровождение программы для сбора информации и расчета индикаторов на местах и агрегирования информации на более высоком уровне;
- предложения по организации работ по мониторингу на местах и агрегированию информации на более высоком уровне.
* * *
Активизация деятельности по разработке систем индикаторов для оценки состояния городов, а также по реализации в них программных мероприятий, обеспечивающих устойчивое развитие, особенно оптимизацию предоставления общественных услуг, - сегодня насущное требование практики городского хозяйствования. Об этом было заявлено с трибуны Третьей сессии Всемирного Форума Городов, состоявшегося в июне 2006 г. в Ванкувере (Канада) и собравшего почти 11 тыс. делегатов со всего мира: членов правительств, местных властей, представителей международных организаций и городских ассоциаций, общественности, профессионалов в области градостроительства и бизнеса. На заседании Круглого стола «Доклады о состоянии городов» участники Форума отметили, что произошло смещение теоретических оценок результативности городских программ в сферу практической управленческой деятельности, способствующее урегулированию городских проблем и выработке политики обеспечения устойчивого развития городов.
В России городские ассоциации и общественные объединения стремятся иметь полную и по возможности систематизированную информацию о проблемах городов и результативности городской деятельности. Ярким примером служит проведенный впервые в России в Казани в октябре 2006 г. Всемирный день ХАБИТАТ: «Города - источники надежд», собравший мэров и руководителей городских адми-
нистраций. Организаторами его стали Евроазиатское отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» и Программа ООН по населенным пунктам - ООН-ХАБИТАТ.
Предоставление общественных услуг в России, как и в других странах мира, сосредоточено в основном в городах. Именно поэтому можно говорить о локализации национальных проектов по здравоохранению, образованию и жилью в городах, которые направлены на кардинальные преобразования в этих сферах хозяйствования. Как было заявлено в процессе их подготовки и обсуждения, необходимо в кратчайшие сроки организовать достаточную и надежную инфраструктуру реализации проектов, а также мониторинг всех работ. Предполагается, что контроль выполнения национальных проектов будет сквозным, графики сетевыми, а мониторинг электронным.
Таким образом, необходимость упорядоченного накопления и широкого использования информации в практике планирования осознана как в городских администрациях, так и в высших эшелонах власти. Это свидетельствует о насущной потребности разработки теоретических основ и практических инструментов диагностики ситуации при подготовке программ, планов, принятии управленческих решений и оценке результатов их реализации.
Литература
1. Пивоваров Ю.Л. Урбанизация //Народонаселение стран мира. М.: Финансы и статистика, 1983.
2. The State of the World's Cities Report 2001. United Nations Centre for Human Settlements (UN-HABITAT) // Oxford University Press, 2001.
3. An Urbanizing World. United Nations Centre for Human Settlements // Oxford University Press, 1996.
4. Financing Urban Shelters Global Report of Human Settlements. 2005. UN-HABITAT. 2005.
5. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2005 г. Федеральная служба государственной статистики. Стат. бюлл., 2005.
6. «О развитии системы муниципальной статистики». Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 г. № 1044.
7. Об утверждении схемы N1-m (паспорт социально-экономического положения городов Российской Федерации). Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Постановление от 13 сентября 1996г. № 116.
8. Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развития этих населенных пунктов. Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Постановление от 26 декабря 1996г. № 149.
9. Об утверждении унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования. Постановление Государственного комитета Российской Федерации по статистике от 9 января 1988 г. № 2.
10. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. В 5 томах. М., 2001.
11. Фонд «Института экономики города». Проект «Городской барометр». Сентябрь 2003.
12. The Habitat Agenda. UN-HABITAT. Istanbul, Turkey, June 1996.
13. HarryP. Hatry. Performance Measurement Getting Results. The Urban Institute Press. Wash. D.C. Copyright 1999.
14. Joseph S. Wholey. Evaluation andEffective Public Management. Boston: Little, Brown, 1983.
15. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований. М.: Фонд «Института экономики города», 2002.
16. Habitat Debate. UN-HABITAT, 2001, Vol. 7, No. 3.
