CC BY
37
№ 1(27)2017
УДК 34.314.7
С.В. Архипов
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ ПО ПРАВОВОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ И РЕАЛИЗАЦИИ КОЛОНИЗАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В XIX ВЕКЕ
the efforts of the Russian ministry of internal affairs on legal security and realization
of colonization policy in the 19th century
В статье дается анализ практическим мерам и координирующей роли Министерства внутренних дел России по созданию как нормативно-правовой основы регулирования переселенческих процессов, так и реализации крестьянских миграций из европейской части Российской империи на территорию Сибири и Дальнего Востока в конце XIXвека. Министерство внутренних дел аккумулировало работу по сбору и обобщению информации, касающейся крестьянской колонизации, своими циркулярами регулировало эти процессы. Результатом работы министерства стал проект переселенческого закона 1889 г.
Ключевые слова: переселение, переселенцы, миграция, колонизация, переселенческая политика, переселенческое законодательство.
The present article is devoted to the analysis of the practical measures and coordinating role of the Russian Ministry of Internal Affairs to establish the regulatory framework to control the peasant's migration from the European part of the Russian Empire on the territory of Siberia and the Far East in the end of the 19th century. The Ministry of Internal Affairs accumulated information concerning peasant's colonization and managed the process of colonization by the special circular. A project of migration legislation 1889 was a result of the efforts of the Russian Ministry of Internal Affairs.
Key words: resettlement, settlers, migration, colonization, migration policy, migration legislation.
Экономическое развитие России в современный период тесно связывается с активным освоением районов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Возрастает значение этих регионов в укреплении экономических позиций России в Юго-Восточной Азии. Сегодня основной угрозой для территорий Сибири и Дальнего Востока является ежегодный отток населения. Так, только Дальний Восток в период после распада СССР и до 2014 г. потерял 22,8% своего населения, в большинстве из-за миграционного оттока [7, С. 68]. Поэтому, как и много лет назад, увеличение экономически активного населения в этих районах позволит решать задачи обеспечения национальной безопасности.
Глубокая разработка и принятие концепции развития этих районов с выделением в отдельное направление государственной политики по привлечению экономически активного населения является необходимой составляющей общей стратегии экономической и национальной безопасности страны. В реализации этого направления особую актуальность приобретает выработка взвешенной законо-
дательной базы, позволяющей учесть многообразные: экономические, природные, территориальные и другие - особенности данных регионов, проблемы развития регионов и расселение населения в Европейской части России. Большое внимание уделяется и вопросам миграции, о чем свидетельствует возвращение функций миграционного контроля в ведение Министерства внутренних дел России.
Для решения столь грандиозной задачи должен быть востребован значительный исторический опыт России XIX - начала XX в. по переселению миллионных масс жителей из европейской в азиатскую часть России. Необходимость научного исследования деятельности отдельных министерств и ведомств, и в первую очередь Министерства внутренних дел России как непосредственного исполнителя колонизационной политики царского правительства, диктуется миграционными вызовами России XXI в.
Несомненно, изменились исторические условия: переселение происходило в условиях небывалого подъема рождаемости, значительную часть
Архипов Сергей Валентинович,кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории государства и права, международного и европейского права Академии ФСИН России (г. Рязань) e-mail: [email protected] © Архипов С.В., 2017
Статья получена: 17.02.2016. Статья принята к публикации: 07.02.2017. Статья опубликована онлайн: 20.03.2017.
переселяющихся составляли крестьяне. Вместе с тем комплексное решение многих проблем в кратчайший период конца XIX - начала XX вв.: хозяйственное обеспечение переселяющихся, организация сети учебных и медицинских учреждений, строительство храмов, создание необходимой производственной и транспортной инфраструктуры -привлекают внимание к этому опыту, позволяют говорить об эффективном взаимодействии различных отраслей в освоении данных регионов. Рациональное и контролируемое использование значительных государственных и частных ассигнований позволяло решать многие проблемы. В конце XIX - начале XX вв. были созданы организации, опыт работы которых не потерял своей актуальности и сегодня. Глубокое изучение такого опыта не позволит «слепо» заимствовать его в современность, однако поможет сформулировать идеи, которые подтолкнут отечественное законодательство и правоприменительную практику к привлечению экономически активного населения на отдаленные территории.
Отмеченные достижения были результатом длительной, к сожалению, не всегда успешной работы российского правительства, его ведомств и в первую очередь министерства внутренних дел, общественных организаций, известных представителей общества по поиску необходимых путей развития. Следует отметить, что в российском обществе не было единства взглядов, как на причины возникновения миграции, так и на роль государства в этом процессе. Выработке единой позиции мешала политическая разобщенность общества, усиление радикализма, как в правых, так и в левых кругах общества.
Несомненно, противоречивое восприятие процесса переселений в российском обществе находило свое отражение не только во взглядах политиков, но и в практическом осуществлении переселенческого процесса.
К 1861 г. по существу сформировались границы российского государства. Серьезную обеспокоенность у правительства вызывали восточные рубежи страны. Быстрое заселение этих районов было одной из важнейших задач обеспечения национальной безопасности. Вместе с тем становление власти происходило на Дальнем Востоке, в Средней Азии, на Кавказе только в 60-е годы XIX в.
В России процесс переселений был обусловлен крестьянским малоземельем и колонизационными целями правительства. В первой половине XIX в. были выработаны не только законодательные акты, регулирующие переселения, но и сформировалось четкое представление о целях и задачах переселений. Постепенно менялся взгляд правительства и на социальные слои, способные реализовать поставленные цели по колонизации и
охране сформировавшихся рубежей страны.
В начале XIX в. руководство переселением осуществляли по согласованиям министерство внутренних дел и министерство финансов, но, начиная с 1837 г., проблемами переселений стало заниматься министерство государственных имуществ, в ведении которого находились государственные незаселенные земли [6]. Деятельность министерства под руководством П.Д. Киселева высоко оценивалась как современниками, так и последующими исследователями истории российских переселений. Так, по оценке министра внутренних дел В.К. Плеве: «Переселение имело тогда другой вид, нежели в настоящее время... Оно представляло из себя стройно выработанную систему, преследовавшую определенную государственную цель, оберегавшую переселенца в пути и обеспечивающую прочное хозяйственное устройство его на новом месте» [3, Л. 4].
Учитывая даже ограниченный состав населения, имеющего право на переселение в этот период, можно делать вывод о начавшемся движении из центральных районов России. Только по официальным сведениям министерства государственных имуществ с момента его образования и до 1859 г., т.е. за 25 лет, переселилось 57442 семейства, приблизительно 400000 жителей обоего пола, из них ревизские души составляли 188936 человек. Следует отметить, что 93% этих переселенцев выходили из 13 центральных губерний [4, С. 29].
Объявление об отмене крепостного права не могло, по ряду причин, сразу ускорить процесс переселений. Во-первых, изменилось отношение правительственных чиновников к крестьянским переселениям. В правительственныхкругахвозобладало мнение, что после освобождения правительству нет необходимости оказывать содействие крестьянству, а малоземельные могут найти дополнительные заработки в качестве сельских рабочих или арендаторов у землевладельцев. Во-вторых, сильное влияние на правительство оказывали землевладельцы, боявшиеся в результате переселения крестьян лишиться свободных рук и арендаторов своих земель.
Положение 19 февраля 1861 г., предоставив личную свободу помещичьим крестьянам, установило ряд правил, определяющих условия перехода из одних сельских обществ в другие, распространив их и на государственных крестьян. Согласно правилам, вместо свободного переселения государственным крестьянам было предоставлено лишь право ходатайствовать о переселении части членов их обществ. К тому же 15 декабря 1866 г. Государственным Казначейством было прекращено предоставление кредитов для оказания помощи переселяющимся государственным крестьянам. Усложнение процедуры переселения обусловило со-
№ 1(27)2017
кращение, по сравнению с предыдущим периодом, числа переселяющихся государственных крестьян.
Тормозом переселения бывших помещичьих крестьян было их правовое положение. Реформа 1861 г. освободила личность крестьянина, но не уничтожила его прикрепления к земле и общине. Выкупные платежи, подати и повинности лежали на целом обществе, которому принадлежала и надельная земля. Крестьянин, уплачивающий выкупные платежи из своих личных доходов, не становился собственником земли. Согласно действующему законодательству, крестьянин приобретал надел в собственность не себе, а фактически общине. Поэтому отдельный хозяин должен был получить увольнительное свидетельство от старого общества, предварительно оплатив все долги по недоимкам и повинностям. Старому обществу безвозмездно поступал и надел переселенца, за который он вносил выкупные платежи, сумма которых с годами возрастала. От нового общества, к которому приписывался переселенец, он должен был получить приемный приговор, который нелегко было получить без значительных денежных затрат.
Серьезные ограничения законодателя делали выход крестьян из прежних обществ чрезвычайно трудным, а для значительной части крестьян, материально слабо обеспеченных, практически невозможным. Следует отметить, что законодатель, ограничивая переселение, не принял во внимание естественный прирост населения. При наделении помещичьих крестьян землей за норму принималась не наличная, а ревизская душа. Однако списки были составлены на основе переписи 1857 г., а наделение крестьян землей происходило в конце 1861 г., т.е. на 4 года позже. Следовательно, весь естественный за это время прирост населения наделов не получил. В то же время с 1861 г. по 1870 год включительно ежегодный прирост населения в Европейской России составлял 781009 человек [2, Л. 1]. Таким образом, к 1880 г. приблизительно 1959197 душ составляли разряд безземельных [2, Л. 2].
Усложнение условий обусловило рост несанкционированных переселений, с которыми правительство практически безуспешно пыталось бороться различными методами. В практике использования полицейских методов сохраняла свое значение норма «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных», определявшая наказание за самовольные переселения. Однако, несмотря на это, движение крестьян на новые места не прекращалось и к началу 80-х годов достигло размеров до 40000 душ в год.
Несколько позднее, анализируя сущность переселенческой политики в этот период исторического развития России, министр внутренних дел В.К. Плеве в записке императору Николаю II отме-
чал, что «за оказавшимся в законе пробелом относительно переселения переселенческое движение лишено было руководящего направления правительственной власти и совершалось крайне беспорядочно» [5, С. 5]. Министерство внутренних дел, отмечал Плеве, не знало, как относиться к этому явлению: то издавало циркуляры, признававшие законность переселений и облегчавшие его, то пыталось остановить переселенческое движение, ссылаясь на его противозаконность [5, С. 5]. Неопределенным было и положение местных властей, куда прибывали новоселы. Им приходилось считаться с фактом переселения и устраивать прибывших крестьян на новые места. К концу 70-х гг. движение уже не укладывалось в рамки действующего законодательства. Возникла острая необходимость издания специального переселенческого закона.
Поэтому 10 июля 1881 г. императором были утверждены Временные правила о переселении, разработанные правительством. Правила предусматривали возможность переселения крестьян с согласия министров внутренних дел и государственных имуществ. Предусматривались некоторые льготы для переселяющихся и указан порядок наделения их государственной землей на праве краткосрочного (от 6 до 12 лет) пользования в размере не более 8 десятин на душу [8, Л.24 (об)].
Однако Правила не были опубликованы. Отсутствие официальной публикации диктовалось опасениями правительства вызвать в крестьянской среде нежелательные миграционные процессы, а также отсутствием четкой позиции по переселенческому вопросу в самом правительстве.
Таким образом, законодательство и обусловленная им деятельность правительства в 6070-е гг. утверждали отрицательное отношение к обеим фазам переселенческого движения: как к выселению крестьян из своих обществ, так и к водворению на свободных государственных землях. Например, с 1876 г. по 1881 г. в министерство государственных имуществ поступило около 1000 прошений сельских обывателей об отводе им участков государственных земель в многоземельных губерниях, которое касалось 11000 душ. Однако большинство этих ходатайств с мотивировкой «отсутствие законных оснований для удовлетворения» остались без последствий. Об изменении в правящих кругах взглядов на переселение свидетельствует и число выданных на основании Временных правил 1881 г. официальных разрешений на переселение : в 1881 г. переселение было разрешено 15 семьям, в 1882 г. - 33, в 1883 г. - 377, в 1884 г. - 550, в 1885 г. - 1277, в 1886 г. - 5490, в1887 г.-9094, в 1888 г. - 13109 семьям [8, Л. 26].
Позиция правящих кругов четко прослеживает-
ся в конфиденциальном циркуляре губернаторам от 5 января 1883 г., подписанном министром внутренних дел Д.А. Толстым, в котором подчеркивалось, что при принятии правил о переселении было признано: не оглашать их, чтобы не способствовать стремлению крестьян к переселению. Медлительность в разработке основного закона по переселению, наряду с нарастанием переселенческого движения, порождала массу трудностей.
В то же время в министерствах шло усиленное обсуждение проектов, касающихся переселения. Согласно указаниям императора от 17 мая 1884 г. руководство и осуществление переселения возлагалось на министерство внутренних дел при участии представителей министерства государственных имуществ и финансов. Переселенческое дело на местах, согласно повелению, возлагалось на учреждения по крестьянским делам [9, Л. 153 об.].
Отсутствие четкой позиции по переселенческому вопросу привело к созданию в 1881 г. при МВД Особой комиссии под председательством П.П. Семенова, в которую вошли представители министерств и ведомств, непосредственно связанные с проблемами крестьянских переселений.
Изучив причины и масштабы переселенческого движения, Комиссия пришла к убеждению, что переселенческое движение обусловлено экономическим положением крестьян и поэтому нуждается в правильной организации и регулировании. Были рассмотрены вопросы землеустройства переселенцев, организации переселений и предоставления льгот. Непосредственное осуществление переселений, по мнению комиссии, должны осуществлять Соединенные присутствия, состоящие в губерниях - из членов Губернских по крестьянским делам присутствий и Губернских земских управ, а в уездах - из членов Уездных по крестьянским делам присутствий и Уе здных земских управ. Координировать работу местных ведомств должны были министерство внутренних дел и министерство государственных имуществ. Согласно проекту Комиссии МВД сообщало в Губернские присутствия о количестве государственных земель, свободных для заселения, с точным обозначением размера и места расположения, а распределение между уездами производили бы Губернские присутствия. Уездные присутствия доводили бы до сельских обществ сведения о наличии переселенческого земельного фонда. Возрастала и роль сельских обществ: им разрешалось самостоятельно определять крестьянские семьи, имеющие право на переселение.
Материалы Комиссии были переданы специально созданному Совещанию сведущих людей. Совещание представляло собой собрание экспертов в области крестьянского земледелия и быта. На
основе дискуссий члены совещания высказались за возможно широкую и свободную постановку переселений, основанную «на признании права каждого на переход на новые места». Совещание указало на необходимость привлечения к заведы-ванию переселенческим движением в местах выхода земских учреждений. Государство, по мнению совещания, должно было считаться с фактом переселений, не пытаясь подчинить его каким-либо нормам и своей опеке [10, Л. 133].
Появление столь значительного правительственного и общественного интереса к проблеме крестьянских миграций диктовалось все более усиливающимся потоком переселенцев. Вторая половина 80-х гг. XIX в. показывает, что переселенческое движение не только не сократилось, но и многократно выросло. Только через Тюменский переселенческий пункт прошли: в 1886 г. - 11862 переселенца, в 1887 - 13810, в 1888 - 26129, в 1889 - 28314, в 1890 - 33720, в 1891 - 67994 переселенца [1, С. 1-2].
Ограничение законных оснований для переселений выводило значительные массы крестьян из правового регулирования взаимоотношений с государством: они не могли законно получить землю, не платили текущие платежи по новому месту жительства, за ними сохранялись недоимки по прежнему месту проживания. Неопределенным был и их юридический статус, что позволяло старожилам, арендодателям нередко использовать в корыстных целях их юридическую незащищенность. При этом огромное большинство переселенцев проживало по просроченным паспортам и без всяких документов, продолжая числиться по месту приписки. Правительство вынуждено было считаться с фактом уже свершившегося переселения и устраивать переселенцев, прибывших на новые места и оказавшихся в неопределенном юридическом и бедственном материальном положении. В то же время Правительство не могло осуществить возвращение незаконных переселенцев на родину или отправить в отдаленные места Сибири, куда они первоначально направлялись. Поэтому оно вынуждено было издавать локальные акты, имевшие целью устройство поземельного быта незаконных переселенцев.
Вместе с тем МВД продолжало работу по подготовке материалов переселенческого закона, способного регулировать сложнейшие проблемы переселенческого процесса. Так, материалы, подготовленные Совещанием сведущих людей, в дальнейшем были разосланы МВД в губернии для получения мнений с мест. Обобщенные министерством отзывы губернаторов и разработанные проекты основных положений переселенческого дела были представлены в 1884 г. министром внутренних дел Д.А. Толстым Александру III и получили одобре-
ние. Доклад Д.А. Толстого был положен в основу работы очередной комиссии при МВД под председательством заместителя министра В.К. Плеве. Таким образом, результатом работы комиссии стало создание законопроекта, регулирующего различные аспекты переселенческого дела, который был
№ 1(27)2017
одобрен императором и внесен на рассмотрение Государственного Совета. 13 июля 1889 г. вышел Закон о переселении и правила о водворении самовольных переселенцев, ставшие основополагающими документами в переселенческом деле.
список литературы
1. Исаев А. А. Переселенческое дело с начала 80-х годов : Из речи, произнесенной 18 декабря 1894 г. на общем собрании Общества для вспомоществования нуждающихся переселенцам. СПб., 1895. 16 с.
2. Государственный архив Российской Федерации (далее ГАРФ). Ф. 586. Оп. 1. Д. 104.
3. ГАРФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 404.
4. Очерк колонизации Северо-Восточного края. СПб., 1881. 40 с.
5. Плеве В. К. Современное положение переселенческого дела в России. Исторический очерк. СПб., 1903. 43 с.
6. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1838. Т. XII. №10834.
7. Понизович С. П. Анализ миграционной привлекательности территорий Дальнего Востока // Молодой ученый. 2016. №15.1. С. 68-71. URL : http://moluch.ru/archive/119/33111/ (дата обращения : 20.09.2016).
8. Российский государственный исторический архив (далее РГИА). Ф. 1273. Оп. 1. Д. 354. Л. 24 (об).
9. РГИА. Ф. 391. Оп. 1. Д. 4.
10. РГИА. Ф. 391. Оп. 1. Д. 10.
ИЗДАНИЯ КАЗАНСКОГО ЮРИДИЧЕСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ
Демидова-Петрова Е.В.
Криминологическая характеристика молодежных неформальных объединений экстремистской направленности : учебное пособие / Е.В. Демидова-Петрова.
- 2-е изд., перераб. и доп. - Казань : КЮИ МВД России, 2017. - 255 с.
В учебном пособии раскрываются понятие, признаки, показатели, причины экстремизма в молодежной среде; представлен криминологический анализ лиц
- приверженцев молодежного экстремизма; рассматриваются молодежные экстремистские объединения, их сущность, направленность; проанализированы особенности общего (общесоциального) и специального предупреждения экстремизма в молодежной среде.
