CC BY
380
Децентрализация во Франции: особая роль Корсики
Пахоруков К. И.
В современной политологической науке при анализе систем административно-территориального управления различных стран одной из актуальных тем становится территориализация права, связанная с серьезными изменениями в отношениях между центральной властью государства и местными властями. Юридическим воплощением территориализации является процесс децентрализации, подразумевающий процесс передачи власти на места. [1] Децентрализация не обошла стороной и традиционно унитарное государство — Францию. Процессы децентрализации безусловно связаны с культурно-экономической диверсификацией населения и территорий государств, Франция же после Великой французской революции сделала упор на гражданское понятие нации, возвеличив национальное единство, искореняя специфические культурные черты при административном управлении. И, тем не менее, в ХХ веке процесс децентрализации был запущен, основой для него стали причины экономического характера, однако культурные аспекты сыграли не последнюю роль. «Институциональной лабораторией» по децентрализации стал остров Корсика, известный своими регионалистскими и сепаратистскими тенденциями.1
Островное положение и значительное влияние эпохи генуэзского господства, продолжавшегося с конца XIII до второй половины XIII века, сделали Корсику несколько обособленной от остальной территории Франции. Корсиканцам удалось во многом сохранить себя в качестве самостоятельного этноса, обладающего собственной территорией. Подъем интереса к историко-культурным традициям регионов Франции, а также деколонизация, повлекшая массовый переезд на Корсику иммигрантов, прежде всего из Алжира, привели к обострению националистических тенденций в 1960ые годы (исследованию корсиканского национализма уделяется особое внимание в научной литературе).
Несмотря на то, что современные французские регионы ведут свое начало от экономических объединений, роль историко-культурного фактора при возникновении административных регионов Франции невозможно не учитывать. Когда начали реализовываться послевоенные децентрализационные проекты, именно в культурном аспекте Корсика оказалась позади других французских регионов. Поворотным событием во взаимоотношениях государства и регионов стал принятый в 1951 году закон Дексонне, в соответствие с которым было разрешено включать местные языки и диалекты и изучение региональных культур в образовательные программы учебных заведений, но корсиканского языка среди них не оказалось. [2] Это
1. Понятие «институциональная лаборатория» в отношении Корсики можно встретить как в официальных документах, так и во французской научной литературе. Например, Rapport legislatif du Senat. Projet de loi relatif a la Corse. - URL:// http://www.senat.fr/rap/l01-049/l01-0494. html#fn8. - 18.08.11
тоже подстегнуло корсиканских националистов к активизации своей деятельности, и в итоге в 1974 году корсиканский язык был добавлен к перечню языков по закону Дексонне. [3]
После периода длительных преобразований, во Франции в 1982-1983 гг. были приняты закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов и закон о перераспределении компетенции между центральной властью, регионами, департаментами и коммунами, в соответствие с которыми появились регионы в качестве административно-территориальных единиц. При этом Корсика оказалась главным плацдармом при проведении территориальной политики. В отличие от других регионов на Корсике Региональный совет получает наименование Корсиканской Ассамблеи с совещательными полномочиями, Ассамблея наделяется правом создавать специальные ведомства. Так, учреждается Ведомство в области сельскохозяйственного развития. Ассамблея выносит заключение по принятию бюджета Корсики. Она получает право обращаться к премьер-министру с предложениями по изменению или адаптированию законов или подзаконных актов, с любыми предложениями, касающимися сферы компетенции территориальных коллективов Корсики, а также по условиям экономического, социального и культурного развития Корсики. Если выборы в Региональные советы континентальной Франции прошли впервые только в 1986 году, то в Ассамблею уже в 1982. Кроме того, на Корсике выборы прошли по единому региональному округу. Корсиканским властям были переданы полномочия в области образования, транс -портной системы, культуры, охраны окружающей среды, обустройства территории, сельского хозяйства, жилищной политики, трудоустройства и энергетики. [4] [5] В целом, компетенция Ассамблеи сводится либо к адаптации политики центральных властей к местным условиям, либо к выработке стратегий развития. Однако компетенция корсиканских властей изначально оказывается обширнее компетенции региональных властей на материке.
Спустя десятилетие, в связи с недовольством корсиканского населения, законом от 13 мая 1991 года территориальному коллективу Корсики присваивается особый статус фактически территориальной автономии. В компетенцию Ассамблеи добавляются новые полномочия: в сфере высшего образования и науки, сохранения исторического наследия, туризма. Ассамблее была дана совещательная функция при принятии законов Национальным Собранием и декретов правительства в отношении Корсики. Функции исполнительной власти были переданы Исполнительному Совету, состоящему из шести человек, избираемых Ассамблеей. Была закреплена ответственность исполнительной власти перед законосовещательной: Ассамблея получила право вынесения вотума недоверия Совету. Кроме того, появились особые ведомства, например, по экономическому развитию, по туризму
Всероссийский журнал научных публикаций, сентябрь 2011
69
и др. Если раньше у учреждений подобного типа был статус национальных, то теперь они стали относиться к территориальному коллективу Корсики. [6] [7].
Наконец, после перипетий 90-ых годов в начале XXI века начинается третий этап децентрализации на Корсике — Матиньонский процесс, итогом которого становится принятие в 2002 г. нового закона, расширяющего сферу полномочий региональных властей (кроме того положения нового закона предоставили возможность Ассамблее предлагать поправки к законам в отношении Корсики). К закону также предполагалась поправка о том, что если Корсиканская Ассамблея сочтет невозможным применение законов, принятых на национальном уровне, к Корсике, то Ассамблея имеет право отступать от их положений и даже видоизменять их. Однако Конституционный Совет отклонил данную поправку в связи с угрозой национальному суверенитету, Также на референдум в 2003 году был выставлен план дальнейшей децентрализации на Корсике. В соответствие с предполагаемой реформой должно было произойти слияние двух департаментов с образованием единого территориального коллектива с объединенными полномочиями департамента, Исполнительного Совета и с преобразованием Корсиканской Ассамблеи. [8] Необходимо заметить, что сама возможность проведения консультации с населением по вопросу о статусе территориального коллектива была введена в Конституцию Франции тогда же, в 2003 году, при ее пересмотре. [9] На референдуме население Корсики не поддержало реформу системы управления Корсикой: «за» проголосовало 49%, «против» — 51%. [10] Но Матиньонский процесс дал старт радикальной реформе административно-территориального устройства Франции.
В связи с корсиканским случаем в 2003 году в Конституцию Республики было внесено положение, что территориальная организация республики является децентрализованной. [11] В том же году в отношении регионов (включая Корсику) все-таки было введено право отступать от законодательных положений, регулирующих осуществление компетенции территориальных коллективов. В случае Корсики Ассамблея, приняв мотивированное решение, передает его представителю государства, тот, изучив его, Министру по делам территориальных коллективов. Правительство проверяет их законность и декретом учреждает список регионов, где эти положения вступают в силу. Максимальный срок их действия — 5 лет, после чего может быть принято новое решение о продлении/отмене изменений, о перенесении опыта на другие регионы. [12] На примере предоставленного регионам права видно, как реализовалась первоначальная идея о предоставлении корсиканским властям права видоизменять законы, регулирующие положение дел на острове.
В период с 1986 по 1998 год голосование на региональных выборах, в том числе на Корсике, проходило в рамках департаментов. Однако с 2004 года выборы
в Региональные советы Франции проходят по единому региональному избирательному списку. Таким образом, был реализован корсиканский опыт 1982 года.
В 2004 году состоялась массовая передача сфер ведения регионам, подобной передачи не было с 1982 года. Отныне в Конституции регион признается в качестве территориального коллектива. Однако главный этап региональной реформы начинается после прихода к власти в 2007 году Николя Саркози. Реформа территориальных коллективов становится одной из наиболее обсуждаемых тем во французском обществе. Сам закон о территориальной реформе вступил в силу 16 декабря 2010 г. Основная суть реформы заключается в том, что в Региональных и Генеральных советах с 2014 года будут заседать одни и те же люди — территориальные советники, что должно с помощью более четкого распределения компетенций, схем финансирования упростить систему управления на локальном уровне. Стоит заметить, что с в связи с особым статусом Корсики ее региональные советники называются территориальными, так что понятие «территориальный советник» для юридической терминологии Франции не новое. В соответствие с законом о реформе 2010 г. может быть произведено объединение департаментов в рамках одного региона, переход департамента из одного региона в другой, но только при поддержке У избирателей из каждого департамента. Но, самое главное — может быть произведено слияние региона с департаментами его составляющими в особый территориальный коллектив. Здесь четко прослеживается связь с корсиканским проектом 2003 г. [13]
Итак, унитарное централизованное государство Франция, четко придерживающееся единых принципов управления, встало на путь активной децентрализации. Причин тому много, ключевой является неэффективность управления из-за нагромождения административно-территориальных структур, смешения компетенций между ними, наличие смешанного финансирования (так 1/4 финансов региона и 1/5 департаментов — входят в совместное финансирование нескольких коллективов). Целью реформы является упрощение территориального устройства для усиления местной демократии и для повышения притягательности территорий. [14] Регионы Франции активно сотрудничают с регионами других государств, прежде всего, Европейского Союза. Малый размер регионов по сравнению с размером регионов других государств ЕС, наличие различной компетенции усложняют взаимодействие. Наличие Комитета регионов Европейского Союза, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, играющих заметную роль в европейских делах не только на словах (ведь ряд решений по региональным программам в ЕС не может быть принят без совещания с Комитетом регионов), свидетельствуют о возрастающей роли регионов в ЕС. Ведь именно Франция всегда была движущей силой евроинтеграции. Одним из приоритетных принципов Европейско-
Политология
го Союза является принцип субсидиарности, в соответствие с которым решения должны приниматься на минимально низком уровне. [15] Вышеперечисленные факты позволяют говорить о том, что децентрализация во Франции будет продолжаться. А вот каким она пойдет путем остается вопросом. Останутся в результате выборов 2012 г. у власти правоцентристы — децентрализация сохранит свое умеренное русло; придут к власти левые силы — возможно реформа будет носить более радикальный характер. Вполне возможно, судя по историческому опыту, что вначале положения будут апробированы на Корсике или наоборот будут заимствованы корсиканские идеи. А заимствовать есть что. Региональные власти других регионов вправе требовать увеличения своих полномочий по подобию Корсики. В 2000 г. Корсиканская Ассамблея выработала программу по передаче законодательной власти региональным властям. Не стоит забывать и о том, что в 1991 г. французскими законодателями планировалось выделение в законе о новом статусе Корсики корсиканского народа в качестве составной части французского народа, но вмешательство Конституционного Совета не дало осуществиться этой идее. Можно возразить, заявив, что традиционно среди французов считается, что законы должны быть едины для всей страны. Французы твердо придерживаются конституционного положения о том, что французский народ должен рассматриваться как цельная категория, которую невозможно подвергнуть какому бы то ни было делению. [16] Однако европейские тенденции свидетельствуют, о том, что будущее в Европе — за децентрализованными государствами, внутри которых административная автономия сочетается с национально-культурной.
Как будет проходить процесс децентрализации во Франции? Как можно увидеть: изменение статуса Корсики происходит в начале каждого из трех последних десятилетий, так что вероятно ждать осталось недолго.
Список использованных источников:
1. Auby J.-B. La decentralisation et le droit. Paris, L. G.D. J., 2006. P. 15, 18-19
2. La loi dite « Deixonne « LOI N° 51-46 du 11 janvier 1951.
URL:// http://www.dglf.culture.gouv.fr/lang-reg/lang-reg4. htm. — 18.08.11
3. Decret du gouvernement N° 74-33 du 16 janvier 1974.
a l’enseignement des langues et dialectes locaux. URL:// http://www.dglf.culture.gouv.fr/lang-reg/lang-reg5. htm. — 18.08.11
4. Loi n°82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la region de Corse : organisation administrative. URL:// http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTE XT000000704430. — 18.08.11
5. Loi n°82-659 du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la region de Corse : competences. URL:// http://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTE XT000000880223. — 18.08.11
6. Loi n°91-428 du 13 mai 1991 portant statut de la collectivite territoriale de Corse. URL:// http://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do;jsessionid=D4514EBBDD4981EA20CEDABDB6 C4369A.tpdjo03v_3?cidTexte=JORFTEXT000000536085&idArt icle=&dateTexte=20100418. — 20.08.11
7. Казанская Г «Особый случай» корсиканской автономии. // Полис. 1995, №5
8. Зуева К. Корсиканская проблема: генезис и пути решения. // Мировая экономика и международные отношения. 2007, №12.
9. Constitution de la Republique franpaise du 4 octobre 1958.
Art. 72-1. — URL:// http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do;jsessionid=CFDF44FF58878C1257F2072295DE50E7. tpdjo16v_3?cidTexte=JORFTEXT000000571356&dateTex te=20110223. — 20.08.11
10. Corse 2003 : resultats globaux. Ministere de l’Interieur. URL:// http://www.interieur.gouv.fr/misill/sections/a_votre_service/ elections/resultats/consultation-corse/resultats-globaux/. — 21.08.11
11. Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative
a l’organisation decentralisee de la Republique. Art. 1. URL:// http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFT EXT000000601882&dateTexte=. — 21.08.11
12. Loi organique n° 2003-704 du 1 aoto 2003 relative
a l’experimentation par les collectivites territoriales. URL:// http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFT EXT000000239925&dateTexte=. — 21.08.11
13. Loi n° 2010-1563 du 16 decembre 2010 de reforme des collectivites territoriales. Titre II, Ch. 4,- URL:// http://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000232 39624&dateTexte=&categorieLien=id. — 21.08.11
14. La reforme des collectivites territoriales. 24.12.09. — URL : // http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/ questions-plus-frequentes. — 21.08.11
15. Consolidated Version of the Treaty on European Union. Art. 5 // Official Journal of the European Union. 9 May 2008
16. Decision n° 91-290 DC du 09 mai 1991 du Conseil constitutionnel. Art. 12. URL:// http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1991/91-290-dc/decision-n-91-290-dc-du-09-mai-1991.8758. html. — 21.08.11
Информация об авторе
• Пахоруков К. И., студент 1 курса магистратуры факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета, Санкт-Петербург
Всероссийский журнал научных публикаций, сентябрь 2011
т1
