CC BY
131
Цацулин А. Н.
Демпинговые расследования ЕС и ВТО — ¡
тоннель с двухсторонним движением §
ГО
Цацулин Александр Николаевич ^
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) и
Профессор кафедры финансового менеджмента
Доктор экономических наук, профессор m
vash_64@mail .ru
РЕФЕРАТ
Статья посвящена обзору практики антидемпинговых расследований ВТО и ЕС в отношении тех компаний, в том числе и российских, которые, используя инструменты образования цен и тарифов на товары и услуги своего экспортного потока, пытаются достичь конкурентных преимуществ на зарубежных товарных рынках. Описывается процедура расследования как ключевая стадия антидемпингового процесса, на которой уполномоченный орган исследует представленные заинтересованными лицами доказательства, заслушивает их аргументы, выносит решение по делу. В статье рассмотрены также основные организационные проблемы и юридико-технические трудности, возникающие при сборе специальной информации для экономического анализа, который проводят органы ВТО и КЕС.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
ВТО, КЕС, демпинг, обычная (нормальная) стоимость, справедливая цена, ГАТТ (Генеральное соглашение по тарифам и торговле), материальный ущерб, антидемпинговое расследование, распределительные сети, метод выявления нормальной стоимости, связанная компания
Tsatsulin A. N.
Dumping Investigations of The European Commission and World Trade Organization — the Tunnel with the Double-sided Movement
Tsatsulin Alexander Nickolaevich
North-West Institute of Management — branch of the Russian President Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Professor of the Chair of Financial Management Doctor of Sciences (Economy), Professor
Honorary worker of higher professional education of Russian Federation vash_64@mail .ru
ABSTRACT
The article reviews WTO and EC's practice in antidumping investigations in regard to companies, including the Russians ones, which use instruments of prices and tariffs forming trying to achieve a competitive advantage in foreign trade market. The further text describes the procedure of investigation as key stage of antidumping process, where the plenipotentiary organ search legally obtained evidences from stakeholders, listen their facts and pronounce judgment on affair. The article also discussed the main organizational problems and juridical/technical difficulties in gathering special information for the economic analysis, which WTO's and the European Commission's organs must dissect.
KEYWORDS
WTO, EC, dumping, customary (normal) value, equitable (just, fair) price, GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), material injury, antidumping investigations, Ownership unbundling (OU), third country method, related company
< Не позволяйте фактам ввести вас в заблуждение. ^ Первое правило А. Финэйгла
о Содержание данной статьи может служить наглядной иллюстрацией к тому опыту
m рыночных взаимоотношений отечественных предпринимательских структур, вклю-
х чая предприятия крупного бизнеса, российские корпорации, который накапливал-
н ся как в период затянувшегося переговорного процесса длительностью в 19 лет,
< предшествующих вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО), так и за m два неполных года участия в этой международной экономической структуре.
Автор также попытался проанализировать те проблемы такого участия в ВТО и сотрудничества с ЕС, с которыми неизбежно столкнутся и уже сталкиваются как российские экспортеры в лице молодых российских компаний, начавших свою деятельность с нуля и уже добившиеся международного признания, так и старожилы внешнего рынка в лице крупнейших отечественных корпораций (транснациональные компании (ТНК), вертикально интегрированные компании, финансово-промышленные группы (ФПГ), холдинги и пр.). Основным предметом изучения стали демпинговые расследования.
1. Сущность дополнительной специальной информации. Одной из разновидностей дополнительной специальной информации, подлежащей технико-экономическому и финансово-экономическому анализу (в дополнение к информации по рыночной среде и конкурентоспособности), является информация, запрашиваемая у предприятия при проведении уполномоченными на то соответствующими структурами и организациями так называемых антидемпинговых расследований.
По результатам антидемпинговых расследований могут возникнуть неизбежные в таких случаях антидемпинговые процедуры. В отношении, например, российских производителей эти процедуры проводятся в разных странах уже не один год. В России же о противодействии демпингу всерьез задумались сравнительно недавно и используют для этого противодействия пока далеко не все допустимые средства. Состоявшееся вступление России в ВТО позволяет использовать механизмы этой организации в части антимонопольных и антидемпинговых расследований.
Демпинг представляет собой продажу товара на внешнем рынке по цене более низкой, чем на внутреннем рынке. Иначе демпинг можно определить как ценовую дискриминацию между национальными рынками. Это определение теоретически охватывает и ситуацию, в которой производитель продает товары на своем национальном рынке по цене ниже, чем за границей, а также ситуацию, в которой он продает товары на национальном рынке по цене выше, нежели на экспортных рынках. Однако в начале XX в. было законодательно закреплено, что только вторая ситуация может вызывать проблемы в импортирующей стране.
Основная цель демпинга — завоевание новых иностранных рынков сбыта, наводнение их своими более дешевыми, а следовательно, более конкурентоспособными товарами по сравнению с аналогичной продукцией внутреннего производства. Но демпинг может преследовать и вполне конкретные политические цели. Экономически мощная держава, осуществляя демпинг в торговле с менее развитыми странами, стремится подавить конкуренцию национальных производителей в этих странах и постепенно установить над ними надлежащий экономический контроль.
Демпинг (от англ. dumping — сброс) — продажа товаров и услуг по искусственно заниженным, бросовым ценам. Демпинговые цены существенно ниже рыночных цен, а иногда даже ниже, чем себестоимость товара или услуги. Демпинг — это довольно распространенный в мире метод конкурентной борьбы за товарные рынки. Согласно положению ст. VI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ/ВТО), демпинг определяется как метод продажи на экспорт, при котором
«товары одной страны поступают в торговлю другой страны по цене ниже обычной g стоимости (normal value) товаров» [3]. Соглашение о применении ст. VI (1994 г.) | является Антидемпинговым кодексом и составляет часть общего пакета соглаше- о ний, действующих в рамках ГАТТ1/ВТО. о
Перечислим следующие варианты возможных рыночных ситуаций, которые кон- m кретизируют данное определение демпинга2: х
1) при обычном течении торгового процесса, когда товар предназначен для потреб- н ления в экспортирующей стране, его продажа осуществляется по цене ниже «с сравнимой зафиксированной средней цены на аналогичный товар; m
2) при обычном течении торговли, когда товар предназначен для экспорта товара в какую-либо третью страну, его продажа осуществляется по цене ниже наивысшей сравнимой зафиксированной цены на аналогичные товары;
3) при обычном течении торговли, когда товар предназначен для продажи в какую-либо третью страну, также отличную от страны происхождения товара, продажа товара осуществляется по цене ниже стоимости производства товара, включая затраты на сбыт и нормативную прибыль в умеренных размерах.
Демпинг как таковой, как экономический инструмент проведения хозяйственных операций не запрещен. Антидемпинговые меры вводятся только при определенных условиях: в том случае, если антидемпинговое расследование на основании жалобы субъекта(-ов) промышленности страны-импортера уже проведено; антидемпинговое расследование, проведенное по иным основаниям, подтвердило наличие демпинга, который наносит, может нанести материальный ущерб (material injury), даже вред национальной промышленности, или ведет к замедлению формирования/ развития соответствующей отрасли.
Проведение антидемпинговых расследований в отношении импорта предусмотрено торговым законодательством большинства стран мира. При этом в странах-членах ВТО законодательная база для подобных расследований во многом стандартизована, унифицирована и принята международным сообществом. В России подобные работы ведутся на базе ФАС РФ с 1994 г.
В связи с тем, что в последние годы в России незакамуфлировано формировалась государственная внешнеэкономическая политика, заблаговременно ориентированная на вступление страны в ВТО3, внутренняя программа хозяйственного законодательства страны, с известными трудностями, но приводилась в соответствие со стандартами Евросоюза (ЕС) и нормами ВТО. Требования же наших внешнеторговых партнеров в этом процессе становились ведущими и определяющими.
Правда, по-прежнему остается много неясностей правового — так сказать, юри-дико-технического — характера в тарифной политике естественных монополистов (включая региональных) и железнодорожников, а также в общей таможенной политике страны. Хотя ряд научных коллективов просчитывал, более или менее аргументированно, социально-экономические последствия вступления в ВТО для каждой действующей отрасли (сектора) национальной экономики и почти для каждого отдельно взятого региона России.
С одной стороны, на долю Европейского союза, по состоянию на конец 2013 г., приходилось до 48,6% внешнеторгового оборота России4, причем основу российско-
1 ГАТТ (от англ. GATT — General Agreementon Tariffs and Trade) — Генеральное соглашение по тарифам и торговле; возникло в 1947 г.
2 Здесь и далее под товаром будет пониматься материальное (продукция, работы) и нематериальное (услуги) благо в его расширительном маркетинговом толковании [5].
3 Подписание Россией с Европейским союзом протокола о присоединении к ВТО состоялось еще в начале 2006 г. Официальное присоединение к ВТО произошло 22 августа 2012 г., и Россия стала 156-м членом ВТО.
4 Россия в цифрах в 2013 г. : кр. стат. сб. М. : Росстат, 2014.
2 го экспорта в единую Европу составляют природные энергоносители и продукты их ^ первичной переработки. Еще год тому назад отечественными аналитиками прогно-о зировалась все большая и большая привязанность российской экономики к европей-о ской «колеснице» и возрастание зависимости экспортирующих отраслей от европей-го ских стандартов во всем.
х В большинстве прогнозов подчеркивалась чреватость такой привязки окончательным н- заражением российской экономики так называемой «голландской болезнью». Но в < первом квартале 2014 г. произошло много такого, что подвергло эти прогнозы серьезно ным испытаниям на прочность, надежность и достоверность. Тем не менее, вынужденная переориентация непрерывно ослабляемой российской экономики на Восток правил рыночной игры и сложившихся стандартов на условном Западе не меняет.
С другой стороны, в ЕС на долю России приходятся 7,6% совокупного импорта и 4,4% совокупного экспорта, и, следовательно, Россия находится в существенной экономической зависимости от ЕС. Поэтому в данной ситуации становится понятным, во-первых, кто «заказывает музыку» и, во-вторых, как это сказывается на характере взаимоотношений «равноправных» рыночных партнеров. Увы, в настоящее время именно на экономических пространствах ЕС российские производители всех размеров и форматов чаще всего и сталкиваются с антидемпинговыми мерами, направленными непосредственно против интересов российского бизнеса.
В процессе переговоров с ВТО в 2009-2011 гг. Россия попыталась, в известной мере, защитить как отечественное сельское хозяйство, так и кластеры новой промышленной сборки (автомобили, бытовая техника и пр.). При этом страна получила в распоряжение достаточно продолжительный период, в котором будут сохранены высокие ввозные пошлины на продукцию, выпускаемую с помощью современных технологий и ввозимые на российскую территорию. Намечено постепенное смягчение таможенного режима: снижение средней импортной пошлины с 20% до 11%, средневзвешенной ставки по сельскохозяйственным товарам до 18%, по промышленным товарам — до 7,6% первоначально, а затем до 5%.
Проблемные отрасли (а их примерно 40%), включая подотрасли сельского хозяйства, вполне могут успеть адаптироваться к обновленному своему положению, но, как представляется, лишь с помощью государства и стать конкурентоспособными в новых экономических реалиях. Тем не менее, именно правовой вопрос — противодействие дотациям национальным сельхозпроизводителям в странах — членах ВТО — остается нерешенным. Зарубежные аграрии пользуются серьезной государственной поддержкой (в странах ЕС — до 100 млрд евро, в США — до 70 млрд долл. ежегодно в рамках различных поддерживающих программ патерналистского содержания), что в конечном итоге ведет к росту импорта продовольствия в Россию.
С другой стороны, для иностранных «производителей» и «инвесторов» в России созданы все мыслимые льготные условия для ведения и развития их бизнеса. Например, они освобождены от некоторых пошлин и денежных сборов, НДС, других налогов, арендной платы за земельные участки; активно занижаются, а иногда «обнуляются» таможенные платежи. Все это, кстати, сдерживает развитие российского сельхозмашиностроения.
Отмеченное позволило председателю правления Национального союза производителей молока А. Л. Даниленко высказаться в том смысле, что «членство в ВТО — это вопрос профессиональной хитрости каждого государства по степени поддержки своих производителей». Ему же принадлежит реплика на Санкт-Петербургском Международном экономическом форуме 2014 г.: «Наша страна деградировала до крупнейшего импортера»1.
1 Сайт Национального союза производителей молока [Электронный ресурс]. URL: http:// www.souzmoloko.ru/news/news_2073.html (дата обращения 30.05.2014).
В статусе страны — члена ВТО роль государственной поддержки трудно пере- 2 оценить. Власти США 23 мая 2014 г. объявили о своей победе в очередном тор- | говом споре с Китаем в рамках ВТО. Речь идет о пошлинах на американские о легковые автомобили и внедорожники с большим объемом двигателей, которые о Пекин в свое время ввел в качестве ответной меры на субсидирование Соединен- т ными Штатами своих производителей1. Пошлины касались американского экспор- х та общей стоимостью около 5,1 млрд долл., что оказалось весьма существенным н объемом продаж для китайского рынка — второго по величине в мире для авто- «с прома США. Так, в 2013 г. объем отраслевых экспортных поставок в Китай, в целом, т составлял около 8,6 млрд долл.
Ранее профильный орган ВТО постановил, что китайские пошлины, введенные в 2011 г. и достигавшие 21,5%, не соответствовали правилам международной торговли, и Пекин в начале 2013 г. объявил, что эти защитные меры не будут продлеваться после истечения исходного срока их действия (с 15 декабря того же года).
2. Корпорация ОАО «Газпром» — лицом к лицу с ЕС/ВТО. Одним из инструментов защиты торговых интересов Евросоюза, по сути института протекционизма, является антидемпинговое законодательство, наиболее часто, в последнее время, применяемое против российских товаров, хотя, вроде бы, никакой особой антироссийской направленности в этом разделе хозяйственного права, действующего на территории ЕС, и нет вовсе. Применение антидемпинговых мер регулируется так называемым Базовым антидемпинговым регламентом ЕС (Регламент Совета ЕС № 384/96 «О защите от демпингового импорта из стран за пределами Европейского сообщества»).
Антидемпинговое расследование, являясь, по сути, квазисудебной процедурой, проводится Комиссией ЕС (КЕС). На всех стадиях расследования заинтересованные стороны, в том числе российские компании, могут защищать свои позиции, предоставляя своеобразному органу дознания (Комиссии) необходимые доказательства и пространные комментарии. Решение о введении антидемпинговой меры, равно как и решение об отказе во введении такой меры, может быть обжаловано, в том числе в ряде стран ЕС в судебном порядке. Это арбитражные и третейские коммерческие суды в Страсбурге, Гааге, Амстердаме, Брюсселе, Стокгольме, Лондоне и в иных определяемых КЕС центрах официальной европейской юриспруденции и коммерческого судопроизводства.
Здесь следует внести уточнения, касающиеся возможной сферы расследований КЕС и привести достаточно убедительный и свежий пример. Так, 5 сентября 2012 г. Комиссией ЕС, заподозрившей ОАО «Газпром» в злоупотреблении господствующим положением в странах Центральной и Восточной Европы, было возбуждено расследование. Энергетическая компания подозревалась в нарушении ст. 102 Договора о функционировании Евросоюза, фиксирующей ответственность за злоупотребление со стороны компаний, которые занимают доминирующее положение на рынке и могут препятствовать свободной торговле между государствами ЕС. В этот же день котировка акций «Газпрома» на фондовой бирже упала на 1,5%.
Еврокомиссию особо заинтересовали три случая нарушения конкуренции в семи странах Центральной и Восточной Европы. В частности, российский транснациональный гигант, предположительно, разделил рынок газа, затруднив свободные поставки в страны — члены Евросоюза. Кроме того, «Газпром» мог, по мнению ЕС, препятствовать диверсификации источников поставок газа. Наконец, компания могла устанавливать несправедливые (наоборот, завышенные, иногда разорительные) цены для своих клиентов, увязывая их с ценами на нефть. Такое
1 ИТАР-ТАСС: Северо-Запад [Электронный ресурс]. URL: http://www.itar-tass.com./spb (дата обращения 24.05.2014).
g расследование на формальной стадии может длиться годами, но при неблаго-| приятном для компании результате «Газпром» подвергнется штрафу в размере о 10% от оборота предыдущего, 2011 г., т. е. от 57 млрд евро, что составит, соот-о ветственно, 5,7 млрд евро.
m События получили дальнейшее развитие, и российские власти подали жалобу в х ВТО на Европейский союз. Поводом стали положения так называемого «Третьего н- энергетического пакета ЕС» (далее — 3ЭПЕС), который существенно ограничивает < «Газпром» в доступе к европейским трубопроводам, что радикально меняет пра-m вила игры на европейском газовом рынке. Москва, естественно, крайне недовольна этими обстоятельствами и заявляет, что готовилась к иску обстоятельно с 2013 г. По мнению экспертов с той и другой стороны, юридическая битва в ВТО обещает быть долгой, жаркой, общезначимой и с последствиями. Поэтому целесообразно рассмотреть подробнее проблемы главной отечественной корпорации в этом хозяйственном споре, могущим стать в будущем прецедентом (с точки зрения коммерческого права).
Все участники европейского рынка заняты пересмотром своих стратегий в свете принятия 3ЭПЕС, состоящего из двух директив и трех регламентов, 3 марта 2011 г. ставшего общеевропейской реальностью. Пожалуй, прежде ни один нормативный документ, рожденный в недрах Европарламента и адресованный 27 странам — членам ЕС, не вызывал такой резонанс в российских энергетических кругах, поскольку его принятие создает серьезные вызовы для поставок в Европу российских ресурсов — прежде всего, природного газа.
Содержательная часть 3ЭПЕС имплицирует повышенный риск для российской стороны, и он заключен в том, что компании, добывающие и продающие газ, не будут иметь права одновременно владеть газотранспортной системой. Это делается в целях повышения конкуренции на товарном рынке, т. е. чтобы доступ к «трубе» был и у компаний любого формата и размера, в том числе и небольших, а не только у монополистов.
Первоначальный жесткий запрет компаниям, занятым в добыче, генерации и импорте энергоресурсов, контролировать или владеть преобладающим пакетом акций распределительных сетей (Ownership unbundling (OU)), означавший, по сути, не что иное, как экспроприацию корпоративных сетей, позднее был дополнен двумя более мягкими вариантами [4].
Вариант «Независимый оператор системы (Independent System Opera-tor (ISO))» позволяет вертикально интегрированным компаниям сохранить сети в собственности, предписывая, однако, передать активы в управление независимому системному оператору. Третий вид разделения «Независимый оператор газотранспортной или энергетической сети (Independent Transmission Operator (ITO))» оставляет крупным компаниям право сохранить транспортные мощности и в собственности, и в управлении, при этом требуя следовать ряду правил, чтобы отделить управление сетями от прочей деятельности.
Все эти правила не устраивают «Газпром», который хочет контролировать всю цепочку поставок. В компании это объясняют необходимостью гарантировать их надежность. Однако Евросоюз уверен, что свободная конкуренция нисколько не вредит надежности поставок, а, наоборот, делает их еще надежнее. Этот вечный спор между Москвой и Брюсселем со вступлением России в ВТО вышел на новый уровень: юристы российского правительства теперь имеют возможность оспорить нормы 3ЭПЕС в рамках ВТО.
О том, что страна намерена в полной мере использовать этот новый ресурс, заявил и премьер-министр Д. А. Медведев, выступая с отчетом в Госдуме 22 апреля 2014 г.: «Будем, если это обоснованно и законно, „зубы показывать"; будем обращаться в суды, а также в другие структуры, включая Орган по разрешению
споров в рамках ВТО», — пообещал он1. Но достаточно ли остры эти зубы, о ко- 2 торых говорит премьер? |
На чем российская сторона построит линию будущей защиты и атаки, допод- о линно неизвестно. Но общее направление становится ясным из пояснений дирек- о тора Департамента торговых переговоров Минэкономразвития М. Медведкова, т распространенных агентством Интерфакс2. Со слов главного переговорщика сле- х дует, что больше всего у российских властей вызывает неудовольствие порядок н сертификации иностранных компаний в Европе. В соответствии с директивами «с 3ЭПЕС, компания, претендующая на транспортировку газа по территории Европы, т должна отделить свой добывающий бизнес от собственно транспортировочного бизнеса. Иными словами, нельзя одновременно продавать газ на территории Европы и владеть, соответственно, европейскими газотранспортными сетями.
Если происхождение компании — европейское, то выполнения этого условия достаточно, чтобы получить право работать на рынке. Но если компания — иностранная, то необходимо еще доказать, что ее деятельность не представляет угрозу энергетической безопасности ЕС. Москва уже давно настаивает на том, что формулировка об «угрозе энергетической безопасности» слишком расплывчата — как национальные регуляторы конкретно будут определять степень этой опасности?
Отечественные аналитики энергетического рынка расценивают решение Москвы судиться с Еврокомиссией неоднозначно. Одни эксперты придерживаются мнения, что в основе судебного иска заложено в корне неверное понимание Россией своих национальных интересов, и считают, что целью конкретно газопроводных проектов «Газпрома» является уменьшение конкуренции. А положение 3ЭПЕС, наоборот, нацеливает участников рынка именно на повышение конкуренции. В этом случае, как полагают аналитики, логика либерализации европейского газового рынка возобладает, и никакие юридические ухищрения бригады российских юристов не помогут3.
Представляется, что корпорация «Газпром» более ориентирована на поддержание высоких цен и в меньшей степени — на сохранение и увеличение объемов потребления газа. Поскольку 3ЭПЕС способствует возникновению конкуренции, то цены на газ будут снижаться, а его потребление, соответственно, расти. При такой политике в долгосрочной перспективе корпорация только выиграет от новых правил. Другие крупные газовые компании в Европе, стремясь соответствовать законодательству, заблаговременно и без судебных скандалов избавлялись от своих газотранспортных материальных активов.
Другие российские аналитики согласны с тем, что сам 3ЭПЕС стратегически выгоден России, одобряют подачу жалобы на этот пакет и рассматривают действия Москвы как своеобразную меру психологического воздействия. Они полагают, что даже если ЕС будет игнорировать решение ВТО в пользу России (если такое решение будет принято), то это все равно будет хорошей переговорной позицией для Кремля и дополнительным аргументом в споре с Еврокомиссией [2].
При очевидной направленности директив 3ЭПЕС на защиту конечных потребителей именно последние могут оказаться в сложном и двусмысленном положении. Зависимость Европы вообще, и восточной ее части в особенности, от поставок российского газа хорошо известна. Если на пути российского газа на Запад встают серьезные препятствия, то заложниками в данном случае станут территориальные потребители, для кого благие намерения европейских законодателей на фоне
1 Коммерсант.ru [Электронный ресурс]. URL: http://kommersant.ru (дата обращения 10.05.2014).
2 Интерфакс [Электронный ресурс]. URL: http://www.interfax.ru (дата обращения 15.05.2014).
3 Корчемкин М. East European Gas Analysis. 21.05.2014.
g пренебрежения интересами поставщиков могут обернуться перебоями в поставках | энергоносителей либо скачками цен на них.
о Одной из задач 3ЭПЕС было также выравнивание стоимости энергоресурсов на о всей территории ЕС, поскольку сейчас разброс цен весьма существенен. Так, наго пример, по данным Eurostat, во второй половине 2010 г. домохозяйства в Румынии х платили за газ по 384 долл. за 1000 куб. м., в то время как в Швеции та же кате-н- гория потребителей — по 1508 долл. за ту же 1000 куб. м1. Очевидно, что если < жителей Швеции и Дании такое выравнивание цен обрадует, то вся Восточная m Европа будет вынуждена изрядно повышать стоимость природного газа для своих граждан, чтобы дотянуться до среднеевропейского уровня.
В связи с этим совершенно необоснованно говорить о якобы безусловной дороговизне российского газа по сравнению с другими поставщиками. Цены по долгосрочным контрактам у России, Нидерландов и Норвегии, в целом, достаточно близки, и все же за период 2011-2013 гг. российский газ лишь на короткое время в четыре месяца оказывался дороже поставок с севера Европы. Важно также понимать, что существующая газовая инфраструктура Европы была создана при активном участии вертикально интегрированных компаний, которые компенсировали традиционно невысокую, до 5%, рентабельность в транспортировке сравнительно высокими доходами от реализации газа.
3. Механизм антидемпинговой процедуры. В соответствии с процедурами ВТО, после подачи жалобы у России и ЕС есть два месяца на то, чтобы уладить спор «полюбовно». Если это не произойдет, то российская сторона будет требовать созыва экспертной комиссии («панели экспертов») для рассмотрения иска по существу, для чего должна будет предоставить специальную информацию.
Специальная информация, запрашиваемая органом расследования, обычно представляется в виде аргументов и объяснений. Для введения антидемпинговых мер против российских экспортеров органу расследования необходимо подтвердить наличие как минимум трех артефактов: собственно факта демпинга, наличия материального ущерба, нанесенного местной (отечественной) промышленности и наличия причинно-следственной связи между демпингом и ущербом, который наносится местной промышленности.
Наличие этих артефактов подтверждается результатами технико-экономического и финансово-экономического анализа как деятельности российских экспортеров, так и состояния промышленности стран ЕС. Достоверность и объективность результатов такого анализа в значительной степени может зависеть от того, сотрудничают подозреваемые в демпинге российские предприятия с органом расследования или нет. Сотрудничество предполагает предоставление органу расследования всей информации, которую он запрашивает. Кроме того, обе стороны должны контролировать ситуацию с расследованием на всех его этапах и по возможности оперативно предоставлять свои комментарии, которые могли бы повлиять на результаты данного анализа и на выводы органа расследования.
Переписка с органом расследования может осуществляться, как правило, по факсу или электронной почте. Все необходимые для дознания сведения, документы, информация должны быть либо заверены подписью ответственного руководителя, либо содержать ссылку на доступный источник данных. Основные 10 этапов антидемпингового расследования в КЕС, разработанные применительно к любому российскому предприятию, подозреваемому в совершении демпинга, можно условно определить так: 1) начало расследования (получение органом расследования жалобы пострадавшей стороны);
1 Сайт статистических данных Европейского союза (Евростат) [Электронный ресурс]. Ш_: http://www.epp/eurostat.ec.europa.eu/ (дата обращения 02.05.2014).
2) подготовка подозреваемым предприятием комментариев к жалобе и попытка 2 опротестовать решение Комиссии ЕС о начале расследования; |
3) выбор подозреваемым предприятием режима расследования (рыночного, ин- о дивидуального, нерыночного) и подготовка им запроса на предоставление со- о ответствующего режима (такой выбор допустим только в некоторых странах); т
4) получение подозреваемым предприятием как результатов анализа Комиссии х ЕС, комментариев к тексту жалобы, так и перечня задаваемых предприятию н вопросов в форме так называемого вопросника; «с
5) заполнение вопросника подозреваемым предприятием в соответствии с при- т лагаемой к нему инструкцией с обязательным подробным описанием организационно-правовой формы предприятия и состава учредителей в строгом соответствии с ОК 028-99 (ОКОПФ);
6) подготовка ответов на дополнительные вопросы, возникшие в связи с недостаточно определенными и полными ответами на основные вопросы, содержавшиеся в вопроснике;
7) проведение так называемого проверочного визита органом расследования (такой визит допустим только в некоторых странах и в отдельно оговоренных случаях);
8) подготовка комментариев Комиссии ЕС к оценке стоимости нанесенного ущерба и к наличию причинно-следственной связи между фактами демпинга и означенного ущерба;
9) проведение, в соответствии с регламентом, официальных слушаний уполномоченным органом ЕС;
10) принятие по результатам слушаний решения о дальнейших действиях КЕС в отношении расследуемого экономического субъекта.
Начало расследования обычно связано с подачей органом, представляющим интересы промышленности стран ЕС, жалобы, в которой содержатся доказательства того, что то или иное российское предприятие продает свои товары на экспорт в страны ЕС по демпинговым ценам, т. е. по ценам, которые ниже цен, устанавливаемых этим предприятием для продаж на российском рынке, или ниже средних издержек. Кроме того, в жалобе должны содержаться доказательства нанесения материального ущерба местным рынкам и отраслям ЕС поставками из России.
Как же изначально выявляются факты рыночного демпингования экспортера? На этот счет существуют три способа определения обычной (справедливой, нормальной) стоимости товара:
1) руководствуясь официальной ценой на указанный товар, существующей на рынке в стране-экспортере;
2) руководствуясь статистической и бухгалтерской оценкой прямых издержек при производстве данного товара;
3) руководствуясь официальной ценой, по которой экспортер продает указанный товар на рынках третьих стран.
Первый метод установления факта демпинга, основанный на сравнении с рыночной ценой страны-экспортера, применяется между странами с рыночной экономикой, где рыночные цены носят характер объективной реальности. При этих условиях экспортные цены и внутренние цены страны-экспортера могут считаться сопоставимыми для определения демпинговой разницы. При отсутствии сложившейся рыночной цены и невозможности выделить покупателей аналогичных товаров на рынке страны-экспортера применяются другие способы определения демпинговой разницы. Такой подход к выбору методов подсчета демпинговой разницы характерен для законодательств стран с рыночной экономикой.
Метод, основанный на оценивании издержек производства товара, является более жестким критерием квалификации экспорта как демпинга, чем метод, основанный на сравнении рыночной и экспортной цены, и, как следствие, обеспечива-
g ет осуществление более жесткой протекционистской политики государством. На-| пример, экспорт товаров, в подсчете стоимости которых основу составляют деше-о вая рабочая сила, дешевое сырье и материалы, всегда будет находиться под о угрозой квалификации как демпинг. А продажа товара ниже обычной (справедливой) m цены может быть оправдана для каждого конкретного случая успехами в проведе-х нии торговых переговоров, предоставлением ценовых уступок экспортером при н- заключении внешнеторговой сделки и другими обстоятельствами. < Метод выявления обычной (справедливой, нормальной) стоимости товара на m базе сравнения экспортной цены с ценами экспорта в третьи страны (third country method) применяется в случаях экспорта из стран с нерыночной экономикой, в том числе из бывших социалистических стран. Предполагается, что названные выше два других метода определения справедливой стоимости товара не могут дать объективную оценку обстоятельств экспорта как демпинга.
Метод выведения цены на рынках третьих стран в результате этого становится настолько искусственным, что его также относят к числу протекционистских мер по защите национального рынка. Названные три метода определения справедливой стоимости товара1 с целью квалифицировать отдельные случаи продажи иностранным экспортером своего товара как демпинг составляют часть процедуры расследования, по завершении которой могут быть введены антидемпинговые пошлины.
Любопытной иллюстрацией к сказанному в отношении сложности этого вопроса служит другая история с другой российской корпорацией — холдингом ОАО «Ме-чел». Так, 24 июля 2008 г. В. В. Путин на выездном заседании Правительства РФ огласил факт продажи холдингом за рубеж сырья по ценам, в два раза ниже внутренних цен (!). Казалось бы, речь идет о незамысловатом демпинге или же, все-таки, это лишь свидетельствует о фискальном уклонении от взоров российской системы налогообложения (для чего, собственно, и потребовался «доктор»). После публичного заявления Путина капитализация «Мечела» на Нью-Йоркской фондовой бирже рухнула на 37,6%, а ФАС РФ одновременно возбудила дело по факту завышения холдингом внутренних цен на коксующийся уголь по сравнению с уровнем экспортных цен (!!).
Но уже через четыре дня В. В. Путин располагал более точной информацией по этому делу и на заседании правительства по вопросам трансфертного ценообразования сообщил, что при внутренней цене в 4100 руб. за тонну «Мечел» продавал сырье за границу самому же себе, своим собственным оффшорным компаниям, в данном случае — в Швейцарию по цене 1100 руб. за тонну, т. е. в четыре раза дешевле (!!!). После этого курс акций холдинга (в предшествующие дни несколько выросший) вновь обрушился — уже на 33,85%. Таким образом, рыночный индикатор совокупного падения котировки акций корпорации на премьерскую реакцию составил 71,45%. По данным на август 2011 г., капитализация холдинга была все еще в два раза ниже, чем в июле 2008 г. ОАО «Мечел» отделался штрафом в
1 Впервые это понятие в научный оборот ввел в 13 в. Фома Аквинский [1]. Важное место в его учении занимает теория так называемой «справедливой цены». Справедливой он считал такую цену, которая: 1) учитывает труд, затраченный на производство товаров, т. е. она призвана обеспечивать эквивалентность обмена в соответствии с количеством и качеством труда и издержек, и в ней должны возмещаться затраты на хранение, доставку товаров, а также быть учтена страховка на случай возможных утрат товара; 2) дает возможность продавцу жить соответственно своему социальному положению («пропитание по статусу»), т. е. один уровень благосостояния цена должна обеспечить ремесленнику, другой — церковнослужителю, третий — феодалу; 3) должна дифференцироваться в зависимости от того, насколько покупатель приближен к богу, т. е. для представителей церковного сословия цена должна быть ниже, чем для крестьянина.
790 млн руб. и снижением внутренних цен на 15%. Но структуры КЕС до сих пор g пытаются истребовать от холдинга документы по выявленному факту демпинга.
Если КЕС сочтет, что приведенных доказательств достаточно, то она начнет рас- о следование. Независимо от национальной принадлежности обвиняемой в демпин- о ге компании (предприятия), возможности ее (его) влияния на характер решения m КЕС весьма ограничены. В соответствии с законодательством ЕС, информация о х факте получения жалобы и ее изучения является конфиденциальной. В официаль- н ном органе печати ЕС — «Official Journal» — после принятия решения о начале «с расследования должно быть опубликовано соответствующее извещение. Такое m извещение обычно также направляется Постоянному представительству России при ЕС в Брюсселе.
С одним из наиболее важных учитываемых факторов в антидемпинговых расследованиях — временем — связаны, соответственно, временные ограничения. С учетом временных ограничений наиболее важными для российских предприятий являются первые 60-70 дней, которые обычно и определяют результаты расследования. Именно в этот период орган расследования получает наиболее важную информацию от экспортеров и трейдеров, а также проводит проверочные визиты. Процедура предоставления информации, как правило, строго регламентирована. Например, на заполнение вопросника и на его предоставление отводятся 30-40 рабочих дней. На основе письменной мотивированной просьбы предприятия эти сроки могут быть продлены.
Задержка предоставления истребуемой информации на день против установленных сроков нередко приводит к тому, что орган расследования отказывается учитывать ее в процедуре. Непредставление же этой информации или предоставление ее с опозданием (задержка свыше 10 дней) обычно расценивается как факт отказа от сотрудничества, что существенно снижает шансы предприятия на успех. Поэтому после получения предприятием извещения о начале расследования необходимо действовать очень быстро: здесь счет идет на дни, а иногда — на часы.
Для российского экономического субъекта один из наиболее сложных и трудоемких этапов антидемпингового расследования связан с получением и содержательным заполнением вопросника, а также с ответами на дополнительные вопросы. Прежде всего, это связано с тем, что на заполнение перечисленных документов подозреваемому предприятию отводится весьма ограниченное время.
Заполненный вопросник должен быть получен КЕС через 37 дней после опубликования извещения о начале расследования или даты его направления (30 дней отводится на заполнение вопросника в соответствии с международными правилами, и еще неделя остается на пересылку). КЕС может предоставить отсрочку, но она обычно составляет не более недели, и необходимость в получении отсрочки должна быть убедительно аргументирована (например, возникли языковые трудности с переводом пунктов вопросника и т. д.).
В связи с вышеизложенными требованиями, предприятие, как только узнает о начале расследования, должно немедленно связаться с официальными лицами, ответственными за расследование, и попросить их выслать вопросник. На этом этапе может быть оказана помощь со стороны российских органов власти (МИД, Минэкономразвития, Торгово-промышленной палаты России и других уполномоченных структур), которая сводится к своевременному предоставлению копии вопросника КЕС и его квалифицированного перевода, что, безусловно, существенно упрощает заподозренному в демпинге предприятию техническое заполнение вопросника.
Те предприятия, которые не заполняют полученный вопросник или заполняют его с большими пробелами, с неточностями или несовпадениями, обычно квалифицируются как несотрудничающие. Такие предприятия подвергают себя допол-
g нительному риску, поскольку в отношении них могут быть введены предельно | высокие (в рамках данного расследования) антидемпинговые пошлины. Что еще о хуже, эти предприятия рискуют оказаться в так называемом «черном списке» КЕС — о со всеми вытекающими из этого обстоятельства негативными последствиями для m их внешнеэкономических перспектив.
х У руководителей российских экономических субъектов зачастую возникают оправ-н- данные опасения: не нанесет ли заполнение вопросника вреда предприятию, ведь < значительная часть запрашиваемой информации носит конфиденциальный характер? m КЕС обычно принимает самые серьезные меры к тому, чтобы конфиденциальная информация использовалась исключительно для нужд расследования и вероятность утечки такой информации была невелика. Но, чтобы КЕС могла гарантировать сохранение конфиденциальности такой информации, при заполнении вопросника (как и при подготовке других документов) ее нужно помечать как конфиденциальную. Кроме того, необходимо подготовить неконфиденциальную версию данной информации, которая может быть направлена заинтересованным лицам.
Неконфиденциальная версия обычно подготавливается либо путем вычеркивания всех закрытых данных (в основном, количественных показателей микро- и мезоуровней экономики) из первоначальной версии, либо путем описания сути конфиденциальной информации без упоминания конкретных данных. При этом предприятие должно обосновать, почему оно считает информацию именно конфиденциальной.
В вопроснике, кроме разделов, предназначенных для предприятий, может быть раздел для так называемых связанных компаний корпоративного типа, которые задействованы в производстве и продаже товара аналогично Дочерним и Зависимым организациям (ДО, ЗО) и Группы предприятий (ГП). Определение связанной компании (related company) должно быть приведено в самом вопроснике, но обычно компании рассматриваются как связанные, если они соответствуют следующим критериям:
1) Одна из компаний обладает более чем 5% акций другой компании.
2) Один из менеджеров одной из компаний одновременно является одним из менеджеров другой компании.
3) Топ-менеджеры (высшие менеджеры) компаний являются родственниками.
Связанные компании, которые участвуют в процессе производства или продажи
товара, обязательно должны заполнить вопросник. В случае, если они не заполнят и не отправят его в орган расследования вовремя, корпоративная организация, которая несет юридическую ответственность за такие компании, может быть признана несотрудничающей.
Зачастую российским предприятиям не так просто убедить своих, особенно зарубежных, партнеров, выступающих в качестве связанных компаний, в необходимости своевременно и максимально подробно заполнить вопросник. И вся тяжесть ответственности по антидемпинговому расследованию ложится (не всегда, впрочем, заслуженно) на российскую сторону. Однако проблема убеждения касается не только российских экспортеров.
Так, на сайте ВТО от 14 июля 2014 г. появилось сообщение о том, что США, являющиеся крупнейшими торговыми партнерами Китая1, нарушили ряд торговых соглашений, применив пошлины на произведенные в Китае ряд товаров из стали и солнечные панели2. К такому выводу пришли в ВТО по спору между двумя странами, который продолжается с мая 2012 г. В Вашингтоне объясняли введение
1 В 2013 г. объем торговли между США и Китаем достиг рекордного уровня в 521 млрд долл.
2 Россия и ВТО [Электронный ресурс]. URL: http://wto.ru/ (дата обращения 15.07.2014 г.).
тарифов на ряд китайских товаров тем, что Пекин предоставляет местным произ- g водителям значительные субсидии, позволяющие компаниям Поднебесной осу- | ществлять поставки на американский рынок по сниженным ценам. В свою очередь, о китайская сторона полагала, что антидемпинговые пошлины, примененные США, о являются необоснованными. Заодно в ВТО также пришли к выводу, что США не- m обоснованно ввели пошлины на импорт ряда продуктов сталелитейного производ- х ства из Индии. В то же время ряд претензий к США со стороны Китая и Индии в н комиссии ВТО все-таки отклонили. «с
В марте 2014 г. в ВТО вынесли решение по спору США и Китая в пользу аме- m риканской стороны. В Пекине это решение оспорили, после чего специалисты ВТО частично согласились с доводами уже китайской стороны. В результате и США, и Китай расценили вердикт ВТО как свою победу. Решение соответствующей комиссии ВТО характеризует хрупкое и подвижное равновесие аргументации сторон хозяйственных споров.
Скажем, в другом альтернативном споре ВТО признала экспортные ограничения со стороны КНР на редкоземельные металлы, вольфрам и молибден противоречащими нормам международной торговли и принципам ВТО и поддержала совместную жалобу США, ЕС и Японии, поданную ими против Китая в 2012 г. на основании того, что квоты на экспортные поставки ведут к росту цен на эти элементы таблицы Менделеева. Но любая из сторон вправе подать апелляцию на данное решение ВТО в течение 60 дней.
О том, как осуществляется собственно процедура демпингового расследования, будет изложено в продолжении статьи в следующем номере журнала.
Литература
1. Аквинский Фома. Сумма против язычников. Книга первая. 1259-1264 // пер. Т. Ю. Бородай. Долгопрудный : Цифровая библиотека по философии, 2000.
2. Гривач А. Фонд национальной энергобезопасности России [Электронный ресурс]. URL: ria. ru/economy (дата обращения: 02.05.2014).
3. Европейская стратегия России: новый старт / авт. кол. под рук. С. А. Караганова // Россия в глобальной политике. М. : Фонд исследования мировой политики. 2005. Март-апрель. Т. 3. № 2. C. 172-184.
4. Мельникова С. «Третий Энергопакет ЕС»: принять нельзя отказаться // ТЭК. Стратегии развития. М. : Центр изучения мировых энергетических рынков ИНЭИ РАН. 2011. № 2.
5. Цацулин А. Н. Экономический анализ : уч. для вузов. В 2-х тт. Т. 1. 2-е изд. СПб. : Питер, 2014. 704 с.
References
1. Aquinas Thomas. Summa against heathens. Book the first. 1259-1264 [Summa protiv yazych-nikov. Kniga pervaya] // transl. T. Yu. Boroday. Dolgoprudny : Digital library on philosophy [Tsifrovaya biblioteka pofilosofii], 2000.
2. Grivach A. Fond of national power safety of Russia [Electronic resource][RosFond natsional'noi energobezopasnostisii]. URL: ria.ru/economy (date of address 02.05.2014).
3. European strategy of Russia: new start [Evropeiskaya strategiya Rossii: novyi start] / collective of authors under editorship of S. A. Karaganov // Russia in global policy [Rossiya v global'noipolitike]. M. : Fund of research of world politics [Fond issledovaniya mirovoy politiki]. 2005. V. 3. Marchapril N 2. Pp. 172-184.
4. Melnikova S. "Third Energy package of EU": to accept it is impossible to refuse [«Tretii Energopaket ES»: prinyat' nel'zya otkazat'sya] // Fuel & Energy Complex strategy [TEK. Strategiya razvitiya]. M. : The Center of studying of the world energy markets of INEI Russian Academy of Sciences [Tsentr izucheniya mirovykh energeticheskikh rynkov INEI RAN]. 2011. N 2.
5. Tsatsulin A. N. Economy analysis [Ekonomicheskii analiz] : the textbook for higher education institutions. In 2 v. V. 1. 2nd edition. SPb. : Piter, 2014. 704 p.
