CC BY
110
АСТАФЬЕВ Сергей Александрович
Кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления инвестициями и недвижимостью
Байкальский государственный университет экономики и права
664003, РФ, г. Иркутск, ул. Ленина, 11 Контактный телефон: (3952) 24-28-04 e-mail: [email protected]
Демонополизация, дерегулирование, саморегулирование: анализ состояния в России и за рубежом
Ключевые слова: саморегулирование; государственное регулирование; антимонопольное регулирование; экономическое регулирование; социальное регулирование.
Аннотация. Рассматриваются вопросы демонополизации, дерегулирования, саморегулирования экономики в России и за рубежом. Государственное регулирование рассматривается с точки зрения антимонопольного, экономического и социального регулирования. Опыт, накопленный в этой области, анализируется на основе саморегулирования строительной отрасли. Даны предложения по совершенствованию процесса саморегулирования в России.
Развитие саморегулирования в России идет по уникальному пути, отличному от зарубежных аналогов. Однако в настоящее время за рубежом начинает меняться отношение государства к своему монопольному присутствию в различных сферах деятельности. Разница между странами кроется лишь в сроках начала этих изменений. Многие европейские государства, а также США и Япония подошли к вопросу о необходимости отмены монопольного управления отраслями в 70-80-е годы XX века.
С принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегули-руемых организациях», который начал действовать с 1 января 2009 г., наступил новый этап в развитии отраслей промышленности и оказании услуг в Российской Федерации. Его можно считать уникальным, поскольку за рубежом не существует специальных законов, посвященных непосредственно саморегулированию. Деятельность отраслей там регулируется законодательством только в соответствующих сферах, в которых функционируют элементы саморегулирования (например, на рынке ценных бумаг, оценочной деятельности, журналистики, авиаперевозок).
Саморегулирование как многоаспектное явление строится на базе кодексов поведения группы, разрабатываемых организациями самостоятельно и выступающих формой защиты потребителя. Примером тому служит Соглашение грузоперевозчи-ков и авиакомпаний, принятое Международной ассоциацией воздушного транспорта (1АТА) (Монреаль, Канада), относительно установления тарифов на транспортировку грузов. Ассоциация была создана в 1919 г.; ею разработана Программа аудита эксплуатационной безопасности авиакомпаний (Ю8А), которая предназначена для оценки систем эксплуатационного управления и контроля воздушных перевозчиков.
Существует ряд классификаций государственного регулирования [1]. Так, Дэннис Сванн называет три основные формы государственного регулирования: антимонопольное регулирование, экономическое регулирование и социальное регулирование [2]. Другие ученые выделяют две формы - прямое и косвенное регулирование: к прямому относятся контроль над монополиями, регулирование вопросов экологии, разработка стандартов, их поддержание (знаки качества, государственные стандарты), к косвенному - денежная политика, контроль за доходами, социальная политика (см.: [1]).
© Астафьев С. А., 2011
В контексте нашего исследования рассмотрим систему государственного регулирования, предложенную Д. Сванном, как наиболее подходящую для целей обоснования возможности саморегулирования экономики в Российской Федерации.
Антимонопольное регулирование. В России вопросы антимонопольного законодательства регулировались Федеральным законом от 22 марта 1991 г. № 948 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а ныне - Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135 «О защите конкуренции». Закон ограничивает свободу предпринимательской деятельности и свободу заключения договоров для хозяйствующих субъектов, доминирующих в отрасли. Доминирующее положение определяется долей компании в общих продажах на рынке или совокупной долей, которую имеют на рынке несколько крупнейших компаний.
Антимонопольное регулирование - форма регулирования, которая может быть применена там, где конкуренция возможна и допустима. Однако в ряде отраслей промышленности конкуренция не желательна. Чаще всего это отрасли с естественной монополией, и потому в них будет более эффективным присутствие на рынке одной организации, распоряжающейся природными ресурсами. Как правило, регулирование деятельности подобных предприятий принимает форму контроля над уровнем и структурой цен, что гарантирует справедливую норму прибыли, установленную этими предприятиями, чтобы потребитель не страдал от их чрезмерного завышения. В частности, в России существуют комитеты по ценам, устанавливающие предельные ставки тарифов для населения за электроэнергию, газ, услуги ЖКХ и т. п. Подобная система действует, например, в США.
Большинство существующих в мире национальных систем в вопросах, касающихся применения степени государственного регулирования рынка, отличаются по четырем позициям:
1) диапазон сфер деятельности, на которые распространяется антимонопольное регулирование;
2) разная глубина рассматриваемых вопросов;
3) наличие фактора субъективности, позволяющего в отдельных случаях, в том числе и через судебную систему, принимать различные решения относительно выполнения антимонопольного законодательства;
4) различная степень наказания при нарушении законодательства в разных странах.
При более внимательном рассмотрении вопросов изменения государственного
регулирования в России, конкретно - объектов в строительной отрасли, и вопросов предоставления возможности заключать контракты на строительство объектов для государственных и муниципальных нужд с 1 января 2011 г. только организациям со статусом генподрядчика, становится очевидным, что данное ограничение также может подпадать под соответствующую статью Уголовного кодекса РФ, поскольку оно направлено на ограничение и сокращение конкуренции и ограничение доступа на рынок. Практически Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» сам провоцирует создание монополий, укрупнение и слияние организаций, т. е. направлен на устранение конкуренции.
При изучении регулирующей деятельности в США учеными был проведен анализ количества страниц регулирующих документов в Федеральном регистре: в 1936 г. их было 2 599, к 1970 г. количество страниц выросло до 424 000, а к 1977 г. уже было 742 000 страниц, и, по ожиданиям специалистов, их рост должен был продолжиться [3]. Можно признать, что в США всплеск регулирующей деятельности пришелся на 70-е годы XX века, хотя историческим началом антимонопольного регулирования можно считать 1890 и 1914 гг.: в 1890 г. был принят антитрестовский закон Шермана, который определил основные направления деятельности государства по предупреждению ценовых
сговоров, разделению рынков, борьбе с монополизацией: в 1914 г. закон Клейтона дополнил антимонопольное законодательство вопросами предупреждения слияния компаний и заключения контракта с одним привилегированным поставщиком, устанавливая возможность заключения контракта в соответствии с минимальной ценой. Подобный факт имеет место и в законодательстве РФ, а именно: согласно Федеральному закону № 94-ФЗ «О закупках для государственных нужд» законодатель основным критерием также считает минимальную цену за контракт. В США тем не менее позднее были приняты акт Робинсона-Патмана (1936 г.) и акт Уилера-Ли (1938 г.). Первый был принят Конгрессом по предложению конгрессмена Робинсона и сенатора Патмана под давлением мелких предпринимателей и торговцев, которые требовали предпринять меры против дискриминации в ценах, широко используемой крупными компаниями. Изменив второй раздел закона Клейтона, акт Робинсона-Патмана запретил дискриминацию цен при определенных специфических условиях, а также некоторые специальные приемы такой дискриминации. Например, были запрещены контракты на продажу товаров по «неразумно низким ценам» с целью «разрушения» конкуренции и ликвидации конкурентов [4]
В Великобритании антимонопольное законодательство появилось значительно позже - в 1948 г., когда был принят закон о монополиях и ограничительных методах. Современное законодательство функционирует на основе закона 1980 г. «О конкуренции», рассматривающего вопросы предупреждения действий, направленных против конкуренции.
Экономическое регулирование. В США этот вид регулирования начал формироваться еще в XIX веке. О государственном экономическом регулировании банковского дела, страхования и железных дорог в литературе упоминается с 1830 г.
В ряде отраслей промышленности, на первый взгляд, конкуренция даже выгодна, однако государство считает, что полностью свободный рынок не приемлем, поскольку это может привести к чрезмерному соревнованию, которое вызовет нестабильность и нанесет вред как потребителям, так и производителям. В качестве примера можно привести неоднозначные подходы к политике конкуренции в области железнодорожных перевозок. В России, например, после очередной реформы в распоряжении АО «РЖД» остались сами железнодорожные пути и парк локомотивов, а парк вагонов был передан частным операторам. Данная политика привела к тому, что если ранее железная дорога была обязана подать под погрузку вагон при отсутствии задолженности перед ней грузоотправителя, то теперь такая обязанность существует только на словах, поскольку вагоны не находятся в ее собственности. Это поставило под угрозу осенью 2010 г. выполнение многими грузоотправителями планов по отгрузке.
В основном экономическое регулирование нацелено на установление государством предельных минимальных и максимальных цен. Обычно управление предприятиями при экономическом регулировании осуществляется с помощью лицензирования, дающего возможность ограничить количество организаций соответствующего профиля на рынке. Таким образом, например, ограничивается число авиакомпаний, которым позволено летать по соответствующим маршрутам.
Экономическое регулирование в Великобритании, начало формирования которого можно отнести к тем годам, когда правительство М. Тэтчер решило отказаться от руководства бизнесом, заметно отличается от регулирования в США, выбравших курс на сокращение государственной собственности и увеличение экономического регулирования. В отличие от США Великобритания обладала большими размерами государственной собственности, что, несомненно, уменьшало потребность заниматься экономическим регулированием. Экономическое регулирование в этой стране концентрировалось, главным образом, в четырех областях: регулирование транспорта (воздушного, грузовых перевозок, автобусных перевозок); регулирование финансо-
вых учреждений (банков, строительных кооперативов, страховых компаний, фондовой биржи); регулирование радиовещания, регулирование профессий, т. е. вопросов лицензирования профессиональной деятельности. Как правило, гражданину запрещалось заниматься определенными видами деятельности без наличия разрешения (в Великобритании такие разрешения, например, нужны для архитекторов). С 1979 г. начались изменения в этой сфере в пользу отмены лицензий на многие виды профессиональной деятельности, чтобы развивалась конкуренция. К тому же это было требованием ЕЭС. Случаем отмены госконтроля можно считать замену количественного лицензирования автомобильных грузоперевозчиков в результате принятия Транспортного закона 1968 г. на качественные показатели. После прихода к власти в 1979 г. М. Тэтчер многие национализированные отрасли (финансовые рынки, автобусные перевозки, авиаперевозки, телевизионное вещание и др.) лишились монополии. Необходимо отметить, что в эти годы в Великобритании отмена государственного контроля проводилась еще по одному пути - не через законы, отменяющие государственные рычаги управления, а посредством смены формы собственности предприятий, т. е. путем приватизации.
Отмена экономического госконтроля в США пришлась на вторую половину 1970-х годов, когда Комиссия по ценным бумагам запретила Нью-Йоркской фондовой бирже устанавливать минимальные комиссионные с брокеров, взимаемые ранее одинаково со всех, независимо от объемов совершаемых сделок [4]. Отмена госконтроля началась как отмена экономического государственного контроля (в частности, в телекоммуникационной отрасли и авиации, автобусных перевозках и банках, газо-и нефтедобыче, железнодорожных перевозках).
Социальное регулирование. Независимо от наличия или отсутствия рыночных конкурентных механизмов в работе предприятий либо наличия экономического регулирования со стороны государства деятельность предприятий подвергается еще одному виду регулирования, нередко ставящему под удар их экономическую эффективность. Речь идет о социальном регулировании, направленном на предупреждение загрязнения окружающей среды, на обеспечение безопасности труда, на борьбу с дискриминацией персонала по различным критериям и т. п. Обычно в данном случае соответствующие государственные органы, действующие на основании утвержденных законов, проверяют, например, содержание предельно допустимой концентрации вредных веществ в готовом продукте, соблюдение требований техники безопасности при производстве работ, соблюдение соответствующих стандартов при производстве работ по качеству готовой продукции, соответствие предельно допустимым нормам выбросов вредных веществ в атмосферу, соблюдение прав покупателей и гарантийных сроков использования продукции. Поскольку данное регулирующее воздействие требует определенных экономических затрат со стороны организаций, то его можно считать не менее важным, чем два предыдущих вида.
В США началом социального регулирования в области защиты потребителей можно считать появление двух законов - «О качестве продуктов» (закон принят в 1906 г.), для реализации которого было создано Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов, и Федеральный торговый закон (будучи принятым в 1914 г. Федеральной торговой комиссией, он первоначально позволял расследовать поступки предприятий, которые ограничили конкуренцию, но это ограничение было снято в 1938 г. законом Уилера-Ли). Однако, несмотря на это, вершиной социального регулирования можно считать 1960-1970-е годы. События этого периода отражают развитие социальных ценностей - защита прав потребителей и окружающей среды, защита здоровья и безопасности человека на рабочем месте.
Параллельно с отменой экономического регулирования в США в 70-80-е годы XX века происходила отмена государственного контроля в социальном секторе, прежде
всего в вопросах здравоохранения и безопасности труда, защиты окружающей среды и защиты прав потребителей.
Социальное регулирование в Великобритании зародилось в 1970-х годах, хотя первые попытки защитить права потребителей прослеживаются с XIX столетия. Забота об экологии и безопасности при осуществлении работ, защита здоровья людей начали развиваться в Англии в послевоенное время, когда был принят ряд законов: закон о чистоте воздуха (1956 и 1968 гг.), закон о шумопоглощении (1960 г.), закон о гражданской авиации, который устанавливал предельные допуски шума самолетов (1971 г.), закон о контроле загрязнения атмосферы (1974 г.) [2; 3].
Очевидно, что вопрос о реформировании государственного регулирования носит комплексный характер. Исходя из вышесказанного можно иначе оценить, например, введение саморегулирования в строительстве Российской Федерации. Фактически речь идет только о замене социального регулирования со стороны государства на социальное регулирование со стороны строительного сообщества. Экономическое регулирование в части установления предельных цен отсутствует; вместе с тем, если рассматривать реформирование отрасли в целом, то дополнительное изменение законодательства о закупках, регламентирующее достижение минимальной цены закупки, в том числе на строительные работы, является своего рода экономическим регулированием. Отсутствуют прямые требования, касающиеся уровня цен - они заменены требованием установить минимальную цену контракта.
Помимо этого, с 1 января 2011 г. право заключения государственных строительных контрактов оставили только за генподрядчиками, т. е. крупными организациями с соответствующим увеличенным штатом специалистов. Генподрядчики, в свою очередь, вынуждены нанимать субподрядчиков на многие работы. На основании каких критериев будет осуществляться этот выбор? Законодателями подобная ситуация пока не рассматривается. Однако она может повлиять на увеличение коррупционных схем, но не на стадии победы генподрядчиков в аукционах, а на стадии распределения заказов между субподрядчиками. Если добросовестный генподрядчик все же будет проводить справедливый отбор между субподрядчиками, то в первую очередь он выберет организации, имеющие допуск к строительным работам, чтобы застраховать себя от некачественного выполнения субподрядных работ.
В настоящее время многие виды допусков для работ, выполняемых малым бизнесом, были отменены со ссылкой на необходимость устранения барьеров и растущую конкуренцию. Вместе с тем отмен многих допусков на строительные работы и «облегчение бремени» для малого бизнеса могут обернуться для последнего очередной ловушкой - эти организации перестанут приглашать на субподрядные работы.
В заключение отметим, что реформирование в строительстве пока наносит вред множеству строительных организаций, особенно предприятиям малого бизнеса. С одной стороны, от них требуют внесения значительной суммы в компенсационный фонд, а с другой - устраняют конкуренцию при заключении контрактов на капитальное строительство для государственных нужд. И это притом, что, по сообщению Росстата, из 59,8 млн м2 жилья, сданных в 2009 г., только 28,5 млн м2 (47,8%) приходилось на частную застройку, а соответственно, 52,2% строилось за счет государственных и муниципальных средств.
Основной проблемой саморегулирования в нашей стране остается то, что государство по-прежнему, пользуясь своей силой и властью, невзирая на принятые законы, созданные строителями саморегулируемые организации и национальное объединение саморегулируемых организаций (НОСТРОЙ), само пытается решать, что и кому можно делать, т. е. практически не допускает представителей строительных организаций к рассмотрению и принятию законов, касающихся их деятельности. Однако анализ дерегулирования экономики в зарубежных странах свидетельствует о том, что ответить
на вопрос о видах работ, оказывающих влияние на безопасность и качество строительства, должно профессиональное сообщество, а не государственные органы. Исходя из этого необходимо добиваться от государства правильного завершения начатого процесса, чтобы оно оставило себе только контрольные функции, а функции оперативного управления строительной отраслью отдало в руки профессионального сообщества.
Источники
1. Государственное регулирование рыночной экономики : учеб. для вузов / под общ. ред. В. И. Кушлина, Н. А. Волгина. М. : Экономика, 2000.
2. Swann D. The Retreat of the State: Deregulation and Privatization in the UK and US. Ann Arbor : University of Michigan Press, 1988.
3. Breyer S. G. Regulation and its Reform. Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1982.
4. Троцковский А. А. Антитрестовское законодательство США. Режим доступа : http://www.xserver.ru/user/atzs.
