CC BY
432
Бюджетная система
Удк 336.14(045)
бюджетные резервы: содержание и перспективы развития
н. С. ШМИГОЛЬ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: avt896112@ yandex. ru Финансовый университет при Правительстве РФ
В статье рассматриваются вопросы формирования и использования бюджетных резервов на федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации. Охарактеризованы различные виды резервных фондов, представлено авторское видение проблем, препятствующих эффективному функционированию бюджетных резервов федерального уровня в современных условиях.
Ключевые слова: бюджетные резервы, резервные фонды, бюджетная система, федеральный бюджет, резервный фонд Президента РФ, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния, зарубежный опыт.
Одним из современных направлений бюджетной политики в Российской Федерации в условиях преодоления последствий финансово-экономического кризиса является совершенствование действующего механизма сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. Реализация данной задачи предполагает использование современных, эффективных инструментов сглаживания колебаний поступления доходов бюджетов в целях обеспечения исполнения возложенных полномочий (расходных обязательств) на органы государственной власти и местного самоуправления и успешного решения ими поставленных социально-экономических задач.
Среди таких инструментов одно из главных мест занимают бюджетные резервы, формируемые в бюджетах всех уровней бюджетной системы в форме резервных фондов. Эффективность функционирования бюджетных резервов во многом зависит от быстроты и качества принимаемых решений в случае возникновения непредвиденного события. В этих условиях важно своевременно и правильно оценить сложившуюся ситуацию, следить за динамикой ее изменения и выработать четкий механизм использования бюджетных резервов с целью защиты экономики и социальной сферы соответствующей территории от неблагоприятных последствий, вызванных действием различного рода непредвиденных обстоятельств. Также важно учитывать научно обоснованные характеристики бюджетных расходов, при которых возможно обращение к средствам бюджетных резервов. К ним относятся неожиданный, непериодичный (временный) и неотложный характер бюджетных расходов, возникших в результате наступления непредвиденного события в ходе исполнения бюджета.
В ходе создания и использования средств бюджетных резервов, по мнению автора, представляется важным, прежде всего, принимать во внимание их экономическую природу. Особенностью бюджетных резервов является то, что источником их формирования служат бюджетные средства, аккумулируемые в бюджетном фонде. Образова-
ние бюджетных резервов может осуществляться как за счет законодательно утвержденных видов доходов1, так и путем нормирования их величины и отражается в расходной части бюджета, а в отдельных случаях, например при создании резерва для финансирования временных кассовых разрывов, этот параметр показывается в составе источников финансирования дефицита бюджета. Однако включение бюджетных резервов в расходную часть бюджета не означает, что они являются обычным бюджетным расходом. Так, если основная часть статей бюджетных расходов показывает бюджетные ассигнования, запланированные для финансирования определенных отраслей экономики и осуществления полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, то бюджетные резервы представляют собой «запас» бюджетных средств,_который поступил в виде доходов бюджета, но был зарезервирован на случай возникновения необходимости финансирования непредвиденных, незапланированных расходов в процессе исполнения бюджета. Поэтому, в отличие от расходов бюджета, постепенно и непрерывно осуществляющихся в течение бюджетного года, использование бюджетных резервов происходит только в случае возникновения определенного рода непредвиденных событий и обстоятельств2. Если в течение бюджетного года таких событий не возникает, то бюджетные резервы остаются невостребованными и, соответственно, в следующем году будут являться элементом национального богатства. Таким образом, они имеют строго целевое назначение. Целевой характер бюджетных резервов предопределяет необходимость их формирования в фондовой форме. Поэтому бюджетным резервам присущи все специфические черты финансового фонда, которые характеризуются:
- организационным обособлением денежных средств на отдельном счете и в бюджетной отчетности;
- целевым характером расходования (они
1 Так, в ст. 96 Бюджетного кодекса РФ установлено, что Резервный фонд и Фонд национального благосостояния формируются за счет части нефтегазовых доходов федерального бюджета.
2 Следует отметить, что не все резервные фонды, формируемые в настоящее время в составе бюджетов бюджетной системы РФ, соответствуют перечисленным признакам, поэтому в современных научных публикациях поднимаются вопросы о правомерности отнесения того или иного вида резервных фондов к бюджетным резервам.
служат для обеспечения дополнительными финансовыми ресурсами в случае возникновения непредвиденных событий);
- сбалансированностью фонда (нельзя использовать больше, чем начислено).
Кроме того, специфическими чертами бюджетных резервов являются масштабность их влияния на экономические и социальные процессы, обязательное правовое оформление, несовпадение между составом участников, формирующих бюджетные резервы, и кругом получателей средств из резервных фондов бюджета. Представляется, что указанные экономические особенности бюджетных резервов должны учитываться в ходе разработки правовых основ их функционирования в современных условиях на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации с тем, чтобы расходование бюджетных резервов являлось экономически обоснованным и соответствовало их назначению.
Функциональное назначение бюджетных резервов меняется в зависимости от уровня их формирования. На федеральном уровне резервные фонды призваны решать в первую очередь проблемы «страхования» от крупномасштабных стихийных бедствий и катастроф и обеспечения непредвиденных бюджетных расходов, влияющих на развитие экономики и жизнедеятельность всего населения страны, в то время как на других уровнях бюджетной системы резервные фонды в большей степени выполняют функции регулятора социально-экономических процессов в рамках отдельно взятой территории.
В настоящее время наибольший объем средств бюджетных резервов централизован в федеральном бюджете, в расходной части которого отражаются резервный фонд Президента РФ, резервные фонды Правительства РФ и так называемые суверенные фонды: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Централизация бюджетных средств на федеральном уровне, вызванная в том числе необходимостью ликвидации последствий финансово-экономического кризиса, обусловливает значительное влияние бюджетных резервов федерального уровня на сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данное обстоятельство и определило рассмотрение автором данной группы бюджетных резервов.
Создание в составе федерального бюджета резервного фонда Президента РФ и резервных фондов Правительства РФ обусловлено тем, что в
рамках исполнения федерального бюджета на него отнесено финансирование деятельности высших федеральных органов государственной власти и реализация задач, возложенных Конституцией Российской Федерации на эти органы функций.
Для осуществления возложенных на Президента Российской Федерации и органы федеральной исполнительной власти полномочий в соответствии со ст. 86, 87, 89 и 114 Конституции Российской Федерации и с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в федеральном бюджете предусмотрено формирование резервного фонда Президента Российской Федерации, резервного фонда Правительства Российской Федерации и резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.
Правовые нормы, регулирующие формирование и использование резервного фонда Президента Российской Федерации, установлены в ст. 82 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Данная статья регламентирует создание в федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более 1 % от утвержденных расходов федерального бюджета и его использование для финансового обеспечения непредвиденных расходов. В п. 4 указанной статьи содержится прямой запрет на использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации. Можно отметить отсутствие утвержденного федеральным законом или указом Президента РФ специального положения о порядке выделения и расходования средств этого фонда, что на практике дает возможность использовать его средства практически на любые (за исключением перечисленных направлений) цели, связанные с исполнением Президентом РФ функций главы государства.
Использование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании указов и распоряжений главы государства, в которых оговаривается целевое назначение выделяемых средств, их конкретный получатель, орган, обязанный контролировать целевое и рациональное использование выделенных бюджетных средств. При этом подготовку предложений Прези-
денту РФ о расходовании средств резервного фонда Президента РФ и анализ исполнения соответствующих решений осуществляет Экспертное управление Президента РФ3.
В соответствии с отчетом об использовании средств резервного фонда Президента РФ за 2008 г.4 резервный фонд Президента РФ в 2008 г. был утвержден в составе федерального бюджета на 2008 г. и плановый период в размере 700 млн руб., что составило 0,005 % от общего объема расходов федерального бюджета. По итогам года было использовано 699,86 млн руб. Большая часть (83 %) годового объема резервного фонда была направлена на оказание помощи нуждающимся детским учреждениям. В течение года поддержку из президентского фонда получили 408 детских учреждений, в том числе 371 учреждение для детей-инвалидов. Приоритетным направлением расходования средств фонда было оказание помощи в целях социальной поддержки детей и подростков с ограниченными возможностями здоровья (на эти цели было израсходовано 61 % фонда).
Согласно представленному распределению средств резервного фонда Президента РФ по направлениям расходов, в 2008 г. на образование было выделено 437,76 млн руб. (или 62,5 % от общего объема выделенных средств фонда), в том числе на дополнительное образование детей - 25,01 млн руб., на социальное обслуживание - 163,62 млн руб. (23,4 %), на здравоохранение - 62,50 млн. руб. (8,9 %) и на культуру - 35,98 млн руб. (5,2 %).
Анализ фактических направлений использования средств резервного фонда Президента РФ позволяет сделать вывод, что данный резервный фонд, по сути, является источником финансирования не столько непредвиденных расходов, связанных с выполнением президентом функций главы государства, сколько дополнительных расходов, предусмотренных указами и распоряжениями Президента РФ в течение финансового года.
Средства резервного фонда Президента РФ используются не только на финансирование мероприятий федерального значения, но могут также выделяться на финансирование региональных и
3 Указанная функция Экспертного управления Президента РФ закреплена за данным подразделением Администрации Президента РФ в положении об Экспертном управлении Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 20.12.2004 № 1086.
4 URL: http://news. kremlin. ru/news/2474.
местных программ, на поддержку отдельных организаций (в том числе медицинских и образовательных учреждений), социальных групп и категорий граждан России. При этом преобладает социальный характер расходов фонда.
Помимо направлений использования средств резервного фонда Президента РФ, научную дискуссию в современной экономической литературе вызывает вопрос об обосновании установленного в Бюджетном кодексе РФ норматива, определяющего допустимый размер резервного фонда Президента Российской Федерации в размере не более 1 % от утвержденных расходов федерального бюджета. Следует отметить, что размер резервного фонда Президента РФ устанавливается ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. С момента образования фонда в 1993 г. и по 1999 г. включительно ежегодно в федеральном бюджете средства резервного фонда Президента РФ предусматривались в размере 100 млн руб.; в 2000-2001 гг. его объем был увеличен до 200 млн руб., в федеральном бюджете на 2011 г. он предусмотрен в размере 700 млн руб. Анализ фактически утверждаемого объема данного резервного фонда в течение последних 16 лет показывает, что его величина никогда не поднималась выше 0,02 % от утвержденного объема расходов федерального бюджета (рис. 1).
Таким образом, отсутствие научно обоснованного норматива предельного размера резервного фонда Президента РФ приводит к значительным колебаниям его объема по отношению к расходам федерального бюджета с момента образования данного резервного фонда.
Резервный фонд Правительства Российской Федерации формируется в составе расходной части федерального бюджета для финансирования непредвиденных расходов, в том числе стратегического характера, мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и решения отдельных задач государственного уп-
равления, конституционно возложенных на Правительство Российской Федерации при возникновении определенных непредвиденных обстоятельств. Выделение средств из данного резервного фонда осуществляет Министерство финансов Российской Федерации на основании решений Правительства Российской Федерации о выделении средств из резервного фонда. Механизм выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации и перечень направлений расходования средств фонда определены в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 08.07.1997 N° 838 Положении «О порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ» (Далее - Положение). В п. 3 Положения установлено, что решения Правительства Российской Федерации о выделении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации на финансирование соответствующих мероприятий принимаются в случае недостатка средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих эти мероприятия. Представляется, что отсутствие в Положении некоторых обязательных условий, касающихся выделения средств из резервного фонда Правительства РФ, на практике в ряде случаев приводит к необоснованному использованию средств фонда на финансирование расходов, носящих постоянный характер, что не соответствует экономической природе бюджетных резервов.
Кроме установленных в Положении направлений использования резервного фонда Правительства РФ, его средства могут расходоваться по предложению совета директоров Агентства по страхованию вкладов на финансирование мероприятий, связанных с деятельностью Агентства по обязательному страхованию вкладов в случае недостаточности
Рис. 1. Изменение удельного веса резервного фонда Президента РФ в структуре расходов федерального бюджета с 1995 по 2011г.
имущества Агентства5. Таким образом, резервный фонд Правительства РФ в течение финансового года преимущественно выполняет функции оперативного бюджетного резерва, призванного обеспечить выполнение экономически или социально значимых расходных обязательств как непредвиденного, так и текущего характера в случае недостаточности доходов федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.
Следует отметить отсутствие в составе федерального бюджета специального оперативного резерва для обеспечения финансирования расходов федерального бюджета в период возникновения внутригодовых кассовых разрывов6. В то же время данные Федерального казначейства о кассовом исполнении федерального бюджета7 показывают, что исполнение федерального бюджета по расходам в течение бюджетного года осуществляется неравномерно, в том числе в результате образования временных кассовых разрывов. По мнению автора, формирование специального оперативного резерва позволит обеспечить бесперебойное исполнение федерального бюджета и повысить эффективность управления ликвидностью Единого казначейского счета. Другим возможным направлением, обеспечивающим более качественное и эффективное управление средствами федерального бюджета, может стать расширение границ кассового планирования, при котором оно осуществляется не в рамках текущего финансового года с помесячной детализацией, а на 12 мес. вперед вне временных рамок одного финансового года. Также, по мнению автора, заслуживает внимания предложение об установлении в договоре на открытие и ведение счетов Федерального казначейства в Банке России несни-жаемого остатка на едином счете по результатам завершения операционного дня. Например, опыт США в части кассового исполнения федерального
5 Данное положение установлено в п. 2 ст. 40 Федерального закона от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».
6 В соответствии со ст. 6 БК РФ под временным кассовым разрывом понимается прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета. Важно отметить, что кассовый разрыв представляет собой несовпадение во времени между поступлением бюджетных средств и необходимостью бюджетного финансирования. При этом подразумевается, что эти бюджетные средства в дальнейшем поступят в запланированном объеме.
7 URL: http://www. roskazna. ru/reports/oi. html.
бюджета свидетельствует, что качественному управлению ликвидностью Единого казначейского счета, налоговых и ссудных счетов коммерческих банков -участников исполнения федерального бюджета способствует законодательно установленное требование сохранения на счетах коммерческих банков остатков бюджетных средств в пределах «оперативного резерва» на общую сумму в 60 млрд долл. для компенсации ежедневных платежных колебаний. От объемов собранных в федеральный бюджет доходов зависят плановые объемы размещения государственных долговых обязательств федерального правительства США. В случае нехватки средств (при исчерпании 60 млрд долл. резерва) предусмотрена возможность внеочередного, экстренного выпуска государственных долговых обязательств.
Помимо резервного фонда Президента РФ и резервного фонда Правительства РФ, за счет средств федерального бюджета создается бюджетный резерв страхового назначения. В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и в целях реализации ст. 18 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» в расходной части федерального бюджета формируется резервный фонд Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Бюджетные ассигнования из данного резервного фонда выделяются на финансовое обеспечение мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера. За чет средств этого фонда частично осуществляется финансирование аварийно-спасательных и других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций, которые направлены на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Кроме того, бюджетные ассигнования из резервного фонда выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта
правомерными действиями8. Вопрос о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий по поручению Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей рассматривает МЧС России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и организациями. Контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований из данного резервного фонда возлагается на органы, осуществляющие государственный финансовый контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В составе бюджетных резервов федерального бюджета особое место занимают Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, созданные в 2008 г. 9 за счет перераспределения средств Стабилизационного фонда РФ. Согласно нормам Бюджетного кодекса РФ, определяющим назначение данных фондов, они должны иметь стратегический характер, что, в том числе, предопределило их отнесение к разряду суверенных фондов.
Характеризуя стратегические бюджетные резервы, следует прежде всего отметить их функциональное назначение. Данные резервы предназначены для финансирования расходов бюджета крупномасштабного характера, рассчитанных на перспективу и определяющих будущее социально-экономическое развитие и стабильность государства. Стратегический характер носят также резервные фонды, созданные для решения в долгосрочном периоде экономических и социальных проблем будущих поколений. В мировой практике статус суверенного фонда предполагает создание государством фонда как за счет сырьевых (доходов от экспорта природных ресурсов), так и несырьевых (доходов от экспорта товаров) источников доходов в случае высокого торгового профицита при экспортных операциях государства10. Целью функци-
8 Выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.10.2008 № 750.
9 См. положение ч. 15 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».
10 Суверенные фонды, сформированные за счет экспорта
онирования суверенного фонда является сохранение и преумножение средств, аккумулируемых в фонд, с тем чтобы стабилизировать экономическое развитие государства при резком сокращении или прекращении существования данного источника дохода. Последняя причина особенно актуальна для стран, создающих свои стабилизационные фонды за счет доходов от экспорта энергоносителей, поскольку нефтегазовые запасы и иные невозобновляемые природные ресурсы в любой стране рано или поздно иссякнут. Средства таких фондов инвестируются в различного рода активы, включая ценные бумаги корпораций, государственные долговые обязательства, иностранную валюту, драгоценные металлы и прочие активы. Как правило, управление средствами суверенного фонда осуществляет специально созданная государственная управляющая компания.
В нашей стране управление средствами суверенных фондов осуществляют Министерство финансов РФ и Банк России. Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в соответствии со ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ могут размещаться в иностранную валюту и определенные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте.
Резервный фонд по своему функциональному назначению является фондом стабилизирующего типа и, по мнению ряда ученых-экономистов, взял на себя все функции Стабилизационного фонда РФ11. В ст. 96.9 Бюджетного кодекса РФ установлено целевое назначение Резервного фонда, призванного обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. Средства Резервного фонда могут использоваться на финансовое обеспечение нефтегазового транс-ферта12 и досрочное погашение государственного внешнего долга. Предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обес-
сырья, существуют, например, в ОАЭ, Норвегии, Саудовской Аравии, а в качестве примера «несырьевых» фондов, образованных благодаря экспорту национальных товаров за рубеж, можно привести суверенные фонды Китая и Южной Кореи.
11 Сухарев А. Н. Резервный фонд Российской Федерации: опыт 2008-2009 гг. и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 14 (398). С. 26-31.
12 В п. 1 ст. 96.8 Бюджетного кодекса РФ нефтегазовый трансферт определяется как часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования не нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.
Источник: авторская разработка на основании статистических данных, опубликованных на официальном сайте Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin. ru/ru/reservefund/ statistics.
Рис. 2. Динамика использования денежных средств Резервного фонда, формируемого в составе федерального бюджета в 2008-2011 гг., млрд долл.
печения нефтегазового трансферта утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Использование средств Резервного фонда на финансирование нефтегазового трансферта в периоды неблагоприятной конъюнктуры мировых цен на энергоносители нацелено на реализацию бюджетной политики в части обеспечения стабильного социально-экономического развития страны и снижения зависимости страны от колебаний на мировых товарно-сырьевых рынках.
Первоначально в 2008 г. планировалось направлять средства Резервного фонда и на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации в целях снижения долговой нагрузки федерального бюджета и экономии средств федерального бюджета за счет сокращения расходов на обслуживание долговых обязательств Российской Федерации. Однако с 2009 г. средства Резервного фонда стали использоваться исключительно в целях сбалансированности федерального бюджета для покрытия его дефицита. С этого момента Резервный фонд фактически потерял свое стратегическое значение и по своему функциональному назначению в настоящее время может быть отнесен к оперативному резерву федерального бюджета, за счет средств которого осуществляется компенсация снижения доходов федерального бюджета в связи с кризисными явлениями в экономике и обеспечивается выполнение принятых расходных обязательств на федеральном уровне (рис. 2).
В сложившихся условиях функционирования Резервного фонда, когда действие практически всех
правовых норм Бюджетного кодекса РФ, определяющих формирование и использование средств данного фонда, приостановлено до 2014 г., все вопросы, связанные с фондом, решаются на уровне отдельных постановлений Правительства РФ и приказов Министерства финансов РФ и носят временный характер. Не разработана долгосрочная инвестиционная стратегия Резервного фонда, что
делает невозможным эффективное управление его средствами. Бюджетная политика последних лет в части использования средств Резервного фонда строится исключительно на основе оценок социально-экономического положения нашей страны и состояния бюджетной системы на планируемый финансовый год. Данная ситуация, по всей видимости, продолжится и в 2012 финансовом году. В проекте федерального бюджета на 2012 г. и плановый период установлено, что к 01.01.2013 в Резервный фонд должны быть зачислены нефтегазовые доходы, которые превысят планку 5,009 трлн руб. При расчетной среднегодовой цене на нефть в размере 100 долл. за баррель планируются поступления нефтегазовых доходов в объеме 565,2 млрд руб. Однако,
13 "
как отмечают аналитики13, размер поступлений денежных средств в Резервный фонд может быть ниже не только в результате отклонения реальной цены на нефть от плановой величины, но и из-за недопоступления в течение финансового года таких источников финансирования дефицита федерального бюджета, как средства от размещения государственных внутренних и внешних займов и доходы от реализации акций и иных активов, находящихся в собственности Российской Федерации, при возникновении неблагоприятной ситуации на финансовом рынке. Необходимо также отметить, что решение о возврате к накоплению части нефтегазовых доходов в Резервном фонде распространяется только на 2012 г. (что является положительным фактором), однако на
13 Нетреба П., Бутрин Д. Минфин не готов сберегать без распродаж. Определены правила накопления Резервного фонда на 2012 г. // Коммерсантъ. 19.09.2011. С. 6.
плановый период 2013-2014 гг. правила накопления резервного фонда в проекте федерального бюджета на 2012 г. и плановый период не установлены.
В настоящее время также практически не решенными остаются вопросы предельного уровня расходов данного фонда. В бюджетном законодательстве Российской Федерации не определено минимальное значение этого фонда, не оговаривается и возможность полного расходования его средств. Отчасти это обстоятельство объясняется первоначальными проектными расчетами Министерства финансов РФ, согласно которым средства фонда были предназначены для компенсации выпадающих доходов федерального бюджета при снижении цен на энергоносители в течение периода бюджетного планирования, то есть трех лет. Предполагалось, что в данный временной период российская экономика сможет адаптироваться к изменившимся внешнеэкономическим условиям. Однако в 2010 г. средства Резервного фонда уже могли быть полностью израсходованы, при этом оговаривалось, что фонд как финансовая конструкция продолжит свое существование и будет пополняться при благоприятных условиях на мировом рынке энергоносителей.
Таким образом, современная ситуация в части исполнения федерального бюджета свидетельствует о продолжающемся активном использовании средств Резервного фонда для финансирования дефицита федерального бюджета, а стремительное сокращение объема Резервного фонда пока не позволяет отнести его к суверенным фондам, которые работают на перспективу. Представляется, что преодолеть указанные негативные моменты в функционировании Резервного фонда возможно за счет усиления его правового регулирования, упорядочив действующую правовую базу и создав отдельный федеральный закон, регулирующий функционирование данного фонда. Кроме того, в целях обеспечения сохранности его денежных средств в долгосрочной перспективе необходимо принять долгосрочную стратегию инвес-
тирования средств Резервного фонда.
В настоящее время, по мнению автора, суверенным фондом стратегического характера является Фонд национального благосостояния. В соответствии с положениями ст. 96.10 Бюджетного кодекса РФ, регулирующими формирование и использование средств Фонда национального благосостояния, данный вид резерва призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации на длительную перспективу. Таким образом, данный фонд по его функциональному назначению можно отнести к суверенным фондам, формируемым для решения в долгосрочной перспективе экономических и социальных проблем будущих поколений. Согласно зарубежному опыту, использование средств таких фондов предполагается после исчерпания месторождений полезных ископаемых, а основная цель в ходе управления средствами фонда заключается в сохранении и максимальном росте его объема.
Согласно нормам Бюджетного кодекса РФ, за счет средств Фонда национального благосостояния обеспечивается софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и обеспечение сбалансированности (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. В то же время в 2010 г. средства Фонда национального благосостояния были использованы (рис. 3) на поддержку фондового рынка и национальной финансово-кредитной
Источник: авторская разработка на основе статистических данных, опубликованных на официальном сайте Министерства финансов РФ. URL: http://www1 .minim. ru/ru/reservefund/ statistics.
Рис. 3. Динамика изменения совокупного объема средств Фонда национального благосостояния в 2008-2011 гг., млрд долл.
системы за счет перечисления части средств фонда Внешэкономбанку для предоставления кредитов российским коммерческим банкам. В данных обстоятельствах Фонд национального благосостояния стал рассматриваться как своеобразный «страховщик» Резервного фонда, поскольку при условии полного расходования средств последнего для финансирования дефицита федерального бюджета предполагалось использовать средства Фонда национального благосостояния, что получило и правовую основу.
В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» Правительство Российской Федерации вправе до 01.01.2014 использовать объемы денежных средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (за исключением средств Фонда национального благосостояния, используемых на обеспечение софинан-сирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации), для финансирования дефицита федерального бюджета. Также в данной статье установлено, что объемы выделяемых средств из Резервного фонда и Фонда национального благосостояния утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета. Вместе с тем зарубежный опыт функционирования суверенных фондов, связанных с решением социальных проблем будущих поколений, свидетельствует о целесообразности расходования на цели финансирования бюджетного дефицита только определенной доли доходов от управления средствами фонда.
Наиболее интересным и заслуживающим внимания для нашей страны примером управления суверенным фондом и использования его средств за рубежом является Государственный пенсионный фонд Норвегии14, функционирующий с 1990 г. Его создание было обусловлено, с одной стороны, вы-
14 Название «пенсионный фонд» не подразумевает текущих выплат пенсий и иных социальных выплат пенсионерам, а указывает, что фонд создавался в целях финансирования будущих расходов пенсионной системы Норвегии в условиях резкого снижения и отсутствия в перспективе доходов от экспорта нефти и газа. Норвежцы часто называют свой суверенный фонд «Нефтяным фондом».
соким объемом поступлений доходов от экспорта нефтепродуктов, а с другой стороны, негативными прогнозами демографического положения страны, включая низкую рождаемость и прогрессирующее старение населения и, соответственно, возможными проблемами в финансировании социального обеспечения населения в будущем. Поскольку нефть для Норвегии (как и для остальных государств -экспортеров нефтепродуктов) является конечным природным ресурсом, правительством Норвегии было принято решение создать за счет доходов от масштабной нефтяной деятельности в Северном море суверенный фонд, который бы позволил обеспечить функционирование социальной сферы страны после утраты этого дохода в будущем. Стоит отметить, что даже в период критического снижения цен на нефть на мировом рынке поступления в фонд не прекращаются, и в настоящее время по объему мобилизованных средств Государственный пенсионный фонд Норвегии занимает 2-е место в мире среди суверенных фондов. По оценке Института исследований суверенных фондов (Sovereign Wealth Funds Institute) 15, в настоящее время объем средств, находящихся в управлении норвежского фонда, составляет 571,5 млрд долл., что более чем в 4 раза превышает величину средств, аккумулированных в российских суверенных фондах, которые по совокупному объему средств занимают лишь 11-е место. Значительный объем Государственного пенсионного фонда Норвегии является результатом не только достаточно длительного периода его существования, но и использования эффективной стратегии инвестирования его средств. При этом инвестиционная стратегия фонда характеризуется максимальным уровнем прозрачности16. Управление средствами фонда осуществляет Управление инвестициями Национального банка Норвегии (NBIM)17. Целью управления фондом является достижение максимально высокого финансового дохода от вложений средств фонда при умеренном уровне риска. Средства фонда инвестируются в зарубежные финансовые активы, в том числе 60 % общего объема инвестиций
15 URL: http://www. swfinstitute. org/fund-rankings/.
16 На официальном сайте Государственного пенсионного фонда Норвегии можно найти ежемесячные отчеты о движении средств фонда, информацию о составе инвестиционного портфеля, уровне доходности отдельных активов, долгосрочные инвестиционные планы и прочую информацию.
17 URL: http://www. nbim. no/en/About-us/Government-Pen-
sion-Fund-Global/.
составляют акции мировых компаний, 35-40 % занимают вложения в долговые ценные бумаги и до 5 % - инвестиции в недвижимость18. Всего в инвестиционный портфель фонда входит около 8 000 компаний, средняя доля собственности в каждой компании составляет 1 %, но в отдельно взятой компании она не может быть выше 10 %. В целях подтверждения статуса ответственного инвестора были выработаны Этические нормы фонда, в соответствии с которыми Государственный пенсионный фонд Норвегии не может инвестировать средства в компании, связанные с производством ядерного оружия, наземных мин, биохимического оружия, а также в компании, где нарушаются права человека или имеет место неблагоприятное воздействие на окружающую среду.
Министерство финансов Норвегии имеет право использовать на финансирование расходов государственного бюджета в течение финансового года не более 4 % от совокупного дохода, полученного от управления средствами фонда. Ежегодно министр финансов Норвегии выступает с докладом перед Стортингом (парламентом Норвегии), в котором определяется, на какие цели будут использованы средства фонда. Как правило, это капитальные расходы, связанные со строительством тоннелей, дорог и различных объектов социальной инфраструктуры, т. е. те инвестиции, которые имеют долгосрочный экономический и социальный эффект. Представляется важным подчеркнуть инвестиционную направленность даже того небольшого объема средств Государственного пенсионного фонда Норвегии, который ежегодно выделяется для финансирования национальной экономики Норвегии, что определяется его статусом «фонда для будущих поколений».
Текущее состояние отечественных суверенных фондов и рассмотренные особенности функционирования суверенного фонда Норвегии, по мнению автора, позволяют сделать вывод о необходимости реализации следующих мер, направленных на повышение качества и эффективности функционирования Резервного фонда и Фонда национального благо со стояния:
- усилить правовое регулирование в части формирования, использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния за счет принятия соответствующего
18 иКЬ: М1р://%'%глг. finantsvaade. ее/га/.
федерального закона19. В данном законе необходимо четко прописать механизмы функционирования данных фондов не только в благоприятный, но и в кризисный период экономического развития государства. В том числе следует установить предельный уровень расходования средств Резервного фонда и ввести запрет на расходование средств Фонда национального благосостояния в целях сбалансированности федерального бюджета при падении цен на нефть. Следует четко разграничить цели использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, с тем чтобы избегать дублирования их функций и последовательно проводить бюджетную политику в области государственных сбережений в долгосрочной перспективе. Такая политика должна быть нацелена на недопущение существенного и стремительного расходования средств суверенных фондов. Также необходимо включить положения, запрещающие расходовать средства фондов по политическим мотивам;
- повысить прозрачность бюджетной отчетности в части формирования, использования и управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
- передать управление средствами Фонда национального благосостояния специально созданной государственной компании, которая не должна входить в структуру Министерства финансов РФ или подлежать регулированию с его стороны. По мнению автора, во-первых, это позволит избежать расходования средств фонда не по целевому назначению, в том числе на финансирование дефицита федерального бюджета, а во-вторых - обеспечить сохранение и прирост его средств. Учитывая функциональное назначение Фонда национального благосостояния, представляется важным обеспечивать стабильное зачисление нефтегазовых доходов в фонд даже в условиях экономического спада и снижения цен на нефть;
- использовать зарубежный, в том числе норвежский, опыт управления средствами суверенного фонда, особенно при разработке и принятии долгосрочной стратегии инвестирования средств российских суверенных фондов (с учетом специфики социально-экономических проблем нашего государства).
19 Данное предложение уже неоднократно высказывалось российскими учеными-экономистами, но, к сожалению, пока не нашло практической реализации. См. СухаревА.Н. Проблемы государственных сбережений в России // Финансовый бизнес. 2010. Март-апрель. С. 12-18.
Таким образом, на основе проведенного анализа состава, правовой базы и особенностей функционирования бюджетных резервов, формируемых в составе федерального бюджета, можно сделать вывод о необходимости уточнения и доработки отдельных нормативных правовых актов, обеспечивающих формирование и использование бюджетных резервов, с учетом функциональных особенностей каждого их вида, а также более подробного правового оформления механизма управления Резервным фондом и Фондом национального благосостояния. Использование научных подходов к разработке методики их создания и расходования, к определению базовой величины фондов, по мнению автора, позволит поставить процесс фактического использования бюджетных резервов в более жесткие рамки, определяемые их экономической природой, и повысить их эффективность как инструмента сбалансирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Блог о финансах международной фирмы по управлению активами Danske Capital. URL: http:// www. finantsvaade. ee/ru/.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
4. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ.
5. О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3.
7. О порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ: постановление Правительства Российской Федерации от 08.07.1997 № 838.
8. О Порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий: постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 750.
9. Официальный сайт Президента РФ. URL: http://eng. kremlin. ru.
10. Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government. ru.
11. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www. minfin.
12. Официальный сайт Федерального казначейства (Казначейства России). URL: http://www. roskazna. ru.
13. Официальный сайт Института исследований суверенных фондов. URL: http://www. swfinstitute. org/fund-rankings/.
14. Официальный сайт Национального банка Норвегии. URL: http://www. nbim. no/en/About-us/ Government-Pension-Fund-Global/.
15. Об утверждении Положения об экспертном управлении Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20.12.2004 № 1086.
«Тот, кто отказывается от рекламы, чтобы сэкономить деньги, действует подобно тем, кто останавливает часы, чтобы СЭКОНОМИТЬ время» (Генри Форд)
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства)
предусмотрены скидки
(495) 721-85-75 8-926-995-65-03 [email protected]
