CC BY
32
УДК 336.144.2
Китаева Л.В., к. эк. н., доц. (Пятигорский ф-л СКАГС)
БЮДЖЕТИРОВАНИЕ, ОРИЕНТИРОВАННОЕ НА РЕЗУЛЬТАТ: ТРЕБОВАНИЕ ВРЕМЕНИ?
БОР - это инструмент, обладающий значительным аналитическим потенциалом. Переход к системе БОР является неизбежным в контексте реализации повсеместно принимаемых стратегий социально-экономического развития субъектов федерации и муниципальных образований. Однако внедрение БОР требует определенных комплексных, адекватных реальной действительности институциональных изменений.
BOR is an instrument possessing considerable analytical potential. Transition to BOR system is unavoidable in the context of implementation of the generally taken Strategies of social and economic development of the subjects of the Federation and municipal institutions. However introduction of BOR requires certain complex institutional changes adequate factual realities.
Ключевые слова и словосочетания: бюджетирование, рациональный выбор; социально-экономическая эффективность; бюджетные ассигнования; реестр государственных и муниципальных услуг; собственные доходы бюджета.
Key words: budgeting oriented to a result (BOR); rational choice; social and economic efficiency; budgetary appropriations; register of public and municipal services; true budget revenues.
Эффективное использование экономических ресурсов является необходимым условием социально-экономического развития общества. В мире ограниченных ресурсов постоянно приходится осуществлять выбор оптимального варианта их использования. Проблема рационального выбора актуальна для всех субъектов экономической деятельности и управления в условиях современной экономики. Экономический кризис не снимает, а усугубляет проблему эффективного использования ресурсов.
Теоретические основы рационального выбора разрабатываются в рамках экономической теории. Экономический образ мышления определяет поведение субъекта, основанное на выборе наилучшего из доступных альтернативных вариантов использования ресурсов. Формирование такого образа мышления возможно только при наличии соответствующего уровня образования и осознании необходимости его использования в практической деятельности.
Современная российская практика демонстрирует некоторый скептицизм управленцев-практиков по отношению к экономической теории. Он объясняется необоснованным требованием абсолютного соответствия теоретических моделей реальной практике. В связи с этим следует вспомнить высказывание Дж.М.Кейнса относительно роли теории в практической деятельности: «Экономическая теория не есть набор уже готовых рекомендаций, применимых непосредственно в хозяйственной политике. Она является скорее методом, чем учением, интеллектуальным инструментом, техникой мышления, помогая тому, кто владеет ею, приходить к правильным заключениям» [1].
Чаще всего государственные и муниципальные служащие принимают решения на так называемом дескриптивном уровне, т.е. с ориентацией на предыдущий опыт. Современная практика требует использования аналитической основы, оценочных суждений. Внедрение в российскую практику управления бюджетными средствами системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) требует определенной теоретической и методологической базы. Только в этом случае можно рассчитывать на определенный положительный эффект от его внедрения.
Целесообразность введения управления результатом определяется следующими факторами:
- Управление результатом помогает более эффективно распределять имеющиеся ресурсы между программами и секторами;
- Управление результатом помогает определять приоритетность отдельных услуг и политику в сфере социальных инвестиций в соответствии с предпочтениями и мнением граждан;
- Индикаторы результативности позволяют отслеживать проделанную работу и результаты с течением времени;
- Полученные данные могут быть использованы для поощрения персонала органов управления, если указывают на серьезные улучшения или сохранение достигнутого уровня перед лицом неблагоприятных факторов.
Понятие «государственное управление, ориентированное на результат» отражает «необходимость стратегического планирования и управления бюджетным сектором за счет ориентации политических решений и деятельности правительств на реальные изменения, произошедшие в жизни граждан, получающих услугу, а не на проделанную работу или количество предоставленных услуг, а также повышенного внимания к эффективности и продуктивности» [2]
Необходимость внедрения БОР в настоящее время уже практически не обсуждается. Представляется, что это очевидно. Получил ши-
рокое распространение тезис перехода от «управления затратами» к «управлению результатом».
Однако в российской практике зачастую идентифицируются «среднесрочное финансовое планирование» и «бюджетирование, ориентированное на результат». Так, Нестеренко Т.Г., заместитель министра финансов Российской Федерации, рассматривая три этапа бюджетной реформы, определяет третий этап как «переход на среднесрочное планирование, ориентированное на результат; ...» [3].
На наш взгляд, это взаимосвязанные, но не идентичные понятия.
Среднесрочное финансовое планирование отражает временной интервал планирования, позволяющий в среднесрочной перспективе реализовать определенные цели. Бюджетирование, ориентированное на результат, может основываться на таком временном интервале. Вместе с тем, это может быть и более короткий интервал, например, год.
Среднесрочное финансовое планирование позволяет реализовать целевой подход к использованию бюджетных средств, перейти от «управления затратами» к «управлению результатом». В то же время и ежегодное финансовое планирование предполагает использование принципа «управления результатом».
В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ отсутствует разграничение категорий «капитальные расходы» (инвестиционные расходы) и «текущие расходы». Используются термины «бюджетные ассигнования», «бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг» (ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации) [4]. К государственным (муниципальным) услугам относят все услуги, независимо от временного интервала их предоставления и финансирования. В современной же практике БОР в основном связывают с инвестициями. Речь идет о целевых программах - муниципальных, региональных, федеральных. По нашему мнению, это неадекватный подход. Ориентация на результат, лучший с точки зрения использования бюджетных ресурсов, необходима в отношении всех расходов. Максимально полезный эффект должны иметь все бюджетные ассигнования.
Бюджеты развитых государств на уровне муниципалитетов имеют два разных бюджета: на текущие расходы и на инвестиционные расходы. Следует ли обосновывать необходимость ориентации на результат в первом и во втором случае?
В указанном контексте проблема была озвучена на совместном совещании Комитета по бюджету Совета Федерации, Министерства финансов РФ и Министерства регионального развития РФ (сентябрь 2008 года). «Следующий этап бюджетирования, ориентированного на
результат, - это переход от сметного финансирования учреждений к оплате того количества услуг, которое оказывают учреждения в соответствии со стандартами, существующими в отраслевом режиме» [5].
В связи с этим возникает проблема формирования реестра государственных и муниципальных услуг, где четко определены качественные характеристики и стоимость.
Таким образом, бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет обеспечивать рациональное использование бюджетных ресурсов. Обязательным условием БОР является выбор наилучшего варианта. Критерием рационального выбора является социальноэкономический эффект.
Управление результатами может стать мощным инструментом повышения эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Следует отметить очень важную проблему, осложняющую реализацию указанного подхода. Это наличие обоснованных критериев оценки результативности. В связи с этим уместно затронуть категорию «социально-экономической эффективности».
Экономический эффект поддается количественной оценке и измерим в натуральных, либо естественных (физических) показателях. Суть проблемы эффективности (Э) воспринимается как задача максимизации отношения результата (Р) к затратам (З) на его достижение.
Традиционно исходная формула трактуется следующим образом:
Э = (Р / З) ^ тах
Зачастую формулируется тезис «Необходимо добиваться максимального результата при минимальных затратах». Однако возможны ситуации, когда целесообразно не минимизировать затраты. Так происходит, если рост затрат приводит к еще более интенсивному увеличению полезного результата. В связи со сказанным следует уточнить исходную идею следующим образом:
1. Достижение максимального результата при заданном ограниченном уровне затрат.
2. Достижение минимального расхода ресурсов при заданном уровне конечного результата.
И в первом, и во втором случае реализуется первоначальная идея «управления результатом». В первом случае фиксируются затраты и выбор основывается на определении максимального результата. Во втором случае фиксируется идентифицируемый определенными критериями результат и выбирается вариант с минимальным расходом ресурсов.
Социальная эффективность - более сложная категория с точки зрения оценки. Социальные эффекты гораздо труднее поддаются количественному расчету, измерению (в сравнении с экономическими). Они связаны с качественными понятиями, выражаемые категориями «качество жизни», «полезность и доступность благ», «удовлетворенность условиями существования», «состояние окружающей среды», «справедливость», «равенство» и т.д. Такие социальные результаты определяются посредством косвенных экспертных оценок, что служит серьезным препятствием к объективному определению количественной меры социального эффекта, а, следовательно, и социальной эффективности.
Эффективность - понятие относительное, определяемое путем сопоставления, сравнения. Для этого должна быть определена база сравнения. В качестве такой базы могут быть:
1. Установленные, признанные нормативные значения показателей, достижение которых свидетельствует об эффективности использования ресурсов.
2. Значения показателей, полученные в предыдущие периоды времени.
3. Значение аналогичных показателей эффективности, полученные на других родственных объектах, в аналогичных процессах, в зарубежной практике.
Для отражения конечных результатов, которые необходимо получить, используются «индикаторы результативности». Не все результаты легко поддаются измерению, однако их необходимо перевести в измеримые индикаторы, которые должны оставаться стабильными. Для определения значимых индикаторов используются законодательные и нормативные акты, стратегические планы, годовые отчеты, мнения должностных лиц, персонала, клиентов, поставщиков услуг.
Главный критерий при выборе индикаторов результативности -это получение информации, которая сможет послужить основой для выбора наилучшего варианта. Индикаторы должны обладать такими характеристиками как: релевантность, важность, доступность, достоверность, простота реализации, простота понимания, разумные затраты на сбор данных, отсутствие конфиденциальности.
БОР - не просто принципиально новый подход к финансированию. Это мощный инструмент, обладающий значительным аналитическим потенциалом, который при грамотном применении может позволить повысить эффективность работы органов финансового управления. Однако есть определенные ограничения реализации бюджетирования, ориентированного на результат в современных российских условиях.
В связи с этим российские практики федерального уровня отмечают, что: «Все больше следует анализировать опыт управления финансами, выработанный коммерческим сектором, и применять этот передовой опыт в сфере публичных финансов» [6].
Однако следует отметить, что проблема использования аналитических возможностей бюджетирования присутствует в российской практике и в коммерческом секторе. Если в крупных передовых компаниях в какой-то мере бюджетирование используется, то это скорее исключение, чем правило. Представляется, что это происходит потому, что, во-первых, нет традиций в этой области, во-вторых, нет необходимых профессионалов.
Представляется, что нормативное закрепление необходимости внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетной сфере России не имеет достаточно подготовленной базы.
Внедрение на основе нормативного требования может привести к институциональному конфликту. В основе этого конфликта - отсутствие необходимых и достаточных условий для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, на территориальном и в особенности - муниципальном уровне. Конфликт может привести к появлению неэффективной модели, своеобразного «мутанта». Это в свою очередь может дискредитировать идею реализации бюджетирования, ориентированного на результат, применительно к бюджетной сфере.
Для построения действенной модели БОР необходимо выполнение следующих условий:
- стабильность бюджетно-налогового законодательства;
- адекватное разграничение расходных и доходных полномочий органов власти между уровнями управления бюджетными ресурсами;
- наличие достаточной собственной доходной базы, позволяющей обеспечивать достоверность прогнозирования и планирования;
- формирование экономического образа мышления у субъектов, реализующих среднесрочное финансовое планирование.
Ни одно из указанных условий не обеспечено в настоящее время.
Оценить стабильность бюджетно-налогового законодательства можно количеством поправок в бюджетном и налоговом Кодексах. Осуществить адекватное издание указанных источников права практически невозможно. Это касается и некоторых законов, регулирующих деятельность муниципальных органов самоуправления в области финансов.
В настоящее время процесс разграничения расходных и доходных полномочий органов власти между уровнями управления бюджетными ресурсами находится в стадии эволюционного развития. К сожа-
лению, нельзя констатировать, что этот процесс нашел некоторый уровень логического завершения и эффективности.
Доходная база муниципальных бюджетов отличается чрезмерной и необоснованной зависимостью от вышестоящих бюджетов.
В российской налоговой системе практически все налоги вводятся федеральным уровнем власти. Эволюция налоговой системы в процессе экономической трансформации осуществлялась в направлении сокращения количества налогов в целом и количества территориальных (региональных и местных) налогов, - в частности.
Данный вывод особенно наглядно подтверждается на муниципальном уровне на основе оценки зачислений в бюджеты различных уровней налогов и сборов, взимаемых на территории города.
Доля средств, собираемых на территории г. Пятигорска и зачисляемых в вышестоящие уровни бюджетной системы неуклонно растет (рис. 1).
Зачисление в бюджеты различных уровней налогов и сборов, зачисляемых на территории г. Пятигорска 2004-2009 г.
Рис. 1
Данные, представленные диаграммой, показывают, что если в 2004 г. доля перечисляемых в вышестоящие бюджеты средств составляла - 64%, в 2006 г. - 79%, то в 2008 г. - 83%. Доля средств, зачисляемых в бюджет г. Пятигорска, напротив, сократилась в 2 раза за анализируемый период (с 34% в 2004 г. до 17% 2008 г.).
Анализ доходов муниципальных бюджетов свидетельствует о том, что в настоящее время в их структуре необоснованно высок удельный вес отчислений от налогов и безвозмездных перечислений вышестоящих бюджетов. В качестве примера рассмотрим структуру доходов бюджета г. Пятигорска (рис.2).
Структура доходов бюджета г. Пятигорска 2004-2008 гг.
□ Доходы от предпринимательской деятельности
□ Безвозмездные поступления
□ налоговые и неналоговые доходы
годы
Рис. 2.
Исходя из представленных данных, можно сделать вывод о том, что основную долю в доходах бюджета г. Пятигорска составляют безвозмездные поступления, налоговые и неналоговые доходы. Доля трансфертов выросла за 5 лет более чем в 2 раза (с 23% до 48,2%), а налоговых и неналоговых доходов сократилась в 1,5 раза (с 70,4% до 46,1%). Доля доходов от предпринимательской деятельности практически не изменилась и составляет 6-6,5%. Необходимо отметить наибольший прирост безвозмездных поступлений - 485,4% (2008 /2004 г.) и доходов от предпринимательской деятельности - 141,2%.
Доля местных налогов в структуре собственных доходов очень мала (в 2004 г. - 5,4%, в 2006 г. - 5%, в 2008 г. - 6,4%), а в целом в доходах бюджета и вовсе незначительна (в 2004 г. - менее 0,01%, в 2006 г. - 2,5%, в 2008 г. - 3%).
Принцип «разделения налоговых доходов» в Российской Федерации имеет ряд недостатков:
1. Преобладание отчислений от налогов вышестоящего уровня бюджета в сумме налоговых доходов снижает стимулы к увеличению налогооблагаемой базы.
2. «Встречные финансовые потоки» в российской бюджетной системе снижают эффективность расходования бюджетных средств уже вследствие того, что повышают трудоемкость учета бюджетных средств, как на стадии мобилизации средств в бюджетную систему, так и на стадии их распределения между различными уровнями.
3. Чрезмерная зависимость от поступлений из вышестоящих бюджетов формирует приверженность к краткосрочным целям деятельности.
Если рассмотреть указанные недостатки в контексте бюджетирования, ориентированного на результат, то особое значение приобретает понятие собственных доходных источников. Напомним, что Бюджетный кодекс РФ в современной трактовке к числу собственных от-
2004 2005 2006 2007 2008
носит не только налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие бюджеты, но и основную массу безвозмездных перечислений муниципальным бюджетам.
Переход к модели «один налог - один бюджет» при современной структуре федеральных, региональных и местных налогов только осложняет проблему. Два местных налога теряются в общей сумме доходов местных бюджетов.
Усугубляют, а не решают проблему изменения в терминологии, отраженные в современной редакции Бюджетного кодекса РФ. Отсутствие в Бюджетном кодексе РФ определения понятия «финансовой помощи» приводит к неадекватной трактовке собственных доходов. Можно не согласиться с такой постановкой вопроса, поскольку собственные средства объективно не могут и не должны перманентно (ежегодно) изменяться в зависимости от ряда субъективных факторов. Более того, динамика собственных доходов должна быть в сфере влияния территориальных (региональных и местных) органов управления.
Такое положение порождает высокую неопределенность при проведении перспективных расчетов доходной части как среднесрочного, так и годового финансового плана. Фактически следует констатировать отсутствие прямой зависимости между фактическими и прогнозируемыми доходами и расходами бюджета. Неточность прогноза доходной части вносит искажения в расходную часть. Подавляющее большинство муниципалитетов не могут прогнозировать предстоящие поступления в бюджет без существенных отклонений. Недостоверность планов по доходам делает невозможным полноценное управление бюджетными средствами.
Переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, является неизбежным в контексте реализации повсеместно принимаемых Стратегий социально-экономического развития муниципальных образований и субъектов федерации. Однако требуется серьезный, постепенный и комплексный подход к внедрению этой системы. Большое значение будет иметь обучение муниципальных служащих, принимающих решения, что потребует дополнительных расходов.
Бюджетирование, ориентированное на результат, - это и объективное требование времени, и осознанная необходимость. Вместе с тем, есть объективные ограничения, препятствующие эффективному использованию этого инструмента: квалификация исполнителей, отсутствие методологической базы, в особенности критериев социальноэкономической эффективности расходов и качества бюджетных услуг.
Внедрение БОР требует определенных институциональных изменений. Эти изменения должны быть комплексными, адекватными
реальной действительности. Основным показателем эффективности новых технологий является динамика благосостояния населения.
Литература
1. Цитируется по: Хейне Пол. Экономический образ мышления. М.: Изд-во «Дело» при участии Изд-ва «Catallaxy», 1992. С. 23.
2. Морс К. Эффективные решения в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социальноэкономической политики / К.Морс, Р.Страйк, А.С. Пузанов; Фонд «Институт экономики города». М.: Айрис-пресс, 2007. С. 233.
3. Нестеренко Т.Г. Этапы бюджетной реформы // Финансы. № 2. С. 3.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2008.
5. Межбюджетные отношения: перспективы развития // Финансы. 2008. № 11. С. 17.
6. Нестеренко Т.Г. Указ. соч. Т. С. 5.
УДК 332(470.6)
Кисилева Н.Н., к. эк. н., доц.
(Пятигорский ф-л СКАГС)
ЮГ РОССИИ В ГЛОБАЛЬНОЙ ГЕОЭКОНОМИКЕ
В статье предлагается авторская классификация моделей регионального развития по критерию включенности регионов Юга России в глобальную геоэкономику и степени их интеграции в мирохозяйственные процессы. Идентифицирован геоэкономический вектор устойчивого развития региональных социально-экономических систем в рамках каждой модели.
The article puts forward the author’s classification of the South of Russia regions’ incorporation into global geo-economic and extent of their integration into world-wide economic processes. Geoeconomic vector of stable development of regional socio-economic systems in the context of each model is identified.
Ключевые слова: глобализация, регион, модели развития, стратегические приоритеты.
Key words: globalization, region, models of development, strategic priorities.
Современная глобализация, как инновационный регионоформирующий процесс, имеет двойственную природу воздействия на мезо-уровенень. С одной стороны, она расширяет его хозяйственное пространство, способствует интеграции региона в макроэкономические воспроизводственные циклы, сокращает затраты на трансакции и повышает мобильность факторов производства, трансформирует инновационное время региона, обеспечивает ускорение его социально-
