CC BY
27
07.00.00 - ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 316.323.72 И.В. КОМЕТЧИКОВ
кандидат исторических наук, доцент, кафедра истории, Калужский государственный университет им. К.Э. Циолковского E-mail: [email protected]
UDС 316.323.72
I.V. KOMETCHIKOV
Сandidate of History, Associate Professor, Department of history, department Kaluga State University named after
K. Tsiolkovsky E-mail: [email protected]
БУДНИ И РЕФОРМЫ СЕЛЬСОВЕТОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО НЕЧЕРНОЗЕМЬЯ 1945-НАЧАЛА 1960-x гг.
DAILY ROUTINE AND REFORMS OF VILLAGE COUNCILS IN CENTRAL NECHERNOZEMYE IN 1945-THE BEGINNING OF THE 1960th
Статья посвящена функционированию и реформам сельских Советов Центрального Нечерноземья 1945-на-чала 1960-х гг. Сопоставление формальной и повседневной сторон их деятельности, а также подвижек правового статуса говорит о консервации места сельсоветов в управлении селом и после реформ середины 1950-х гг. как зависимых от районной власти, сдерживании их потенциала органов сельского самоуправления.
Ключевые слова: село Центрального Нечерноземья, сельские Советы, механизм власти, реформы, органы власти, сельское самоуправление, повседневность.
The article is dedicated to the subject of functioning and reforms of village Councils in Central Nechernozem region in 1945-the beginning of the 196№h. The comparison between a formal side and a daily side of their functioning as well as the movements of the legal status say about the conservation of the place that village Councils took in the process of managing by the countryside and after the reforms of the middle of the 1950th as dependent from the district authority, and about keeping their potential by the self-management authority in the countryside.
Keywords: a village of Central Nechernozem region, village Councils, the mechanism of managing, reforms, authorities, a village self-management, daily routine.
Привлечение населения к деятельности низовых Советов в послевоенные годы было одним из самых широких каналов политической мобилизации. С официальной точки зрения, оно свидетельствовало об «истинном демократизме» и поддержке обществом политики правительства и определялось в работах советских историков, правоведов, депутатов местных Советов как «неотъемлемая черта социалистической, подлинно народной демократии». Современные авторы считают Советы подконтрольными или сращенными с партийным аппаратом, а участие в их деятельности широких слоев общества - ритуалом, легитимирующим сложившийся порядок. Однако, несмотря на то, что с низовыми Советами изо дня в день соприкасалось значительное число населения, немного известно об их повседневном функционировании. Сама верховная власть отнюдь не считала его раз и навсегда определенным, разработав в послевоенные годы несколько вариантов реформ. Ключевым для понимания реформирования, его влияния на место сельсоветов в механизме управления деревней может стать выяснение соотношения в их деятельности формальной и повседневной сторон, функций органов государственной власти и местного самоуправления. В данной статье эти вопросы исследуются на материале Центрального Нечерноземья 1945-начала 1960-х гг.
К окончанию войны сельсоветы, как и другие со-
ветские и партийные органы на местах, особенно в областях, подвергавшихся оккупации, потеряли большую часть довоенного состава. На 1 января 1945 г. в сельских Советах РСФСР числилось 38,4% депутатов, избранных в декабре 1939 г., недепутатами «своих» Советов были 65,5% их председателей, 30,2% заместителей председателя, 75,8% секретарей, 48,5% исполкомов. Сами сельсоветы на две трети состояли из членов исполкомов [2, д. 54, л. 1, 2, 8]. К 1 января 1947 г. из состава депутатов сельских и поселковых Советов, избранных в 1939 г., осталось лишь 45,7%, депутатами являлись 32,8% их председателей. В Великолукской области депутатами сельсоветов были 20,9% их председателей, в Рязанской области - 53,2%, в Московской - 41,1% [там же, д. 55, л. 5]. С одной стороны, остроту нехватки кадров понизил приток на советскую работу значительного числа демобилизованных. На 1 января 1947 г. 52% председателей сельских и поселковых Советов РСФСР являлись вчерашними фронтовиками, в Брянской области их было 77,3% [там же, л. 2, 4, 5, 6]. С другой - значительное число людей в гимнастерках закрепило «военизированную» практику их работы. Органы прокуратуры Смоленской области за 1944 - май 1945 г. получили около 20 тыс. жалоб, вынесли 1559 протестов и 1374 представления о нарушении законности РИКами и исполкомами сельсоветов, в основном - о незаконных обысках, изъятии имущества и скота, угрозах оружием,
© И.В. Кометчиков © I.V. Kometchikov
наложении штрафов, незаконных мобилизациях населения [1, д. 1854, л. 103 об., 104 и об., 105 и об., 106 и об., 108, 111 и об., 112-113, 121 и об.].
Преобладание «исполнительно-распорядительной» функции потеснило такие формы работы сельсоветов, как созыв и проведение сессий, деятельность постоянных комиссий, отчетность депутатов перед избирателями и т.д., а во многом и вовсе лишило их значения. В первом полугодии 1945 г. лишь 71,3% сельских и поселковых Советов РСФСР созывали сессии, из них в сроки, установленные конституцией (не реже раза в месяц) -19,5%, во втором полугодии - 70,8% и 21,4%, в первом полугодии 1946 г. - 77,1% и 28,3%, во втором полугодии 1946 г. - 79,9% и 26,3% соответственно. Из требовавшегося по конституционной норме количества сессий, сельские и поселковые Советы республики в 1946 г. провели 46,6% [2, д. 55, л. 12, 27, 29]. Подавляющее большинство постоянных комиссий сельсоветов были малоработоспособными по составу. В 1945 г. в постоянной комиссии сельсовета РСФСР в среднем состояло 1,1 депутата, в 1946 г. - 1 [2, д. 55, л.16]. Невысокого мнения о работе сельсоветов были руководящие советские работники. Такое функционирование сельсоветов во многом задавалось верховной властью.
Правовой статус и практика функционирования сельсоветов оформились до войны на базе доминирования функций органов государственной власти над функцией сельского самоуправления. Как и другие местные Советы, они были обязаны согласовывать с вышестоящим Советом «план хозяйственного и социально-культурного строительства» и бюджет. Облисполком ежегодно вносил на рассмотрение сессии областного Совета проект бюджета области в объеме, установленном законом ВС РСФСР и утвержденном СМ РСФСР Его обсуждение носило формальный характер, так как сессия не могла увеличить по сравнению с утвержденными ни размеры фондов заработной платы, ни объем капиталовложений, ни сеть подведомственных учреждений, даже если в течение года бюджет пополнится неплановыми доходами, и т. д. То же происходило на сессиях районных и сельских Советов. Предмет ведения сельсовета Положение о сельсоветах от 1 января 1931 г. определяло с высокой степенью детализации [9, с. 142145], но не оговаривало процедур реализации функций, что порождало спектр вариантов их понимания работниками РИКов и сельсоветов. Так, обследования конца 1940-х - начала 1950-х гг. показали, что одни сельсоветы пытались «давать колхозам руководящие указания, как им выполнить государственное задание», чего «не могла обеспечить структура советских районных организаций» [3, д. 287, л. 2-5], а другие не делали этого из-за укрупнения колхозного производства [там же, д. 152, л. 14-15; 13, д. 924, л. 54; д. 925, л. 6-7].
Другой основной заботой сельсоветов были ремонт и содержание объектов социально-культурной инфраструктуры села, поглощавшие львиную долю их бюджета. Часть его составляли доходы от имущества и предприятий самого сельсовета, а также отчисления
от собираемых на его территории государственных и местных налогов, платежей и займов. Размер отчислений определял РИК с учетом разницы между доходами сельсовета от собственных источников и расходами. Скудость бюджета заставляла руководство сельсоветов обращаться к администрациям предприятий, колхозов, сельпо и других организаций, помощь которых в значительной мере определяла состояние социально-культурной инфраструктуры села. При этом депутаты и актив сельсоветов почти повсеместно вели основной объем работы по исчислению и взиманию налогов и страховых платежей, хотя согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1937 г. этим должен был заниматься аппарат райфо [3, д. 276, л. 47-48; д. 287, л. 13-15], а также отвечали за выполнение плана натуральных поставок продовольствия колхозами и населением государству, хотя по постановлению ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1937 г. это возлагалось на аппарат райуполнаркомзага [там же, д. 287, л. 16, 17, 18].
Уже в первые послевоенные годы в верхах предпринимаются попытки приведения формального статуса сельсоветов в соответствие с реалиями их работы. В 1946 г. возобновляется разработка нового Положения о сельсовете. В 1947-1953 гг. были составлены четыре его проекта: проект укрупнения сельсоветов, два проекта укрупнения сельсоветов и создания волостей и волостных Советов, проект укрупнения сельсоветов и повышения должностных окладов его работников [5, д. 413, л. 5-9], исходившие из необходимости передачи сельсоветам (или волостным Советам) значительной части полномочий районных организаций по управлению колхозами, учреждениями и организациями сельской местности (в том числе начисление и взимание налогов и страховых платежей, руководство агрономическими и зоотехническими участками, контроль за кадрами села и др.) [4, д. 924, л. 56-60]. Однако эти идеи не получили развития.
И юридическое оформление деятельности сельсоветов, и, что более важно, практика управления ими со стороны РИКов и РК ВКП(б) выхолащивали даже те элементы самоуправления, которые потенциально содержали созыв, проведение сессий и деятельность постоянных комиссий. Активности депутатов предписывалось разворачиваться вокруг уже принятых директив, что делало ее сочетанием почетной, но не содержавшей реальных полномочий неоплачиваемой обязанности, и разновидности «политического воспитания». Пониженный статус сельсоветов в управлении селом просматривался в скудном материальном обеспечении членов их исполкомов. До 1954 г. они были одними из самых низкооплачиваемых работников сельских учреждений.
Чрезмерная концентрация власти в центре сельского административно-территориального района предопределяла живучесть чрезвычайных властных практик, компенсировавших разреженность на селе «регулярных» властных институтов и отсутствие у них самостоятельности. Для «помощи» и контроля за дея-
тельностью низовых Советов в период «хозяйственно-политических кампаний» из района направлялись многочисленные уполномоченные РК ВКП(б) и РИКа. В военное время это имело, с точки зрения властей, известное оправдание: повышалась оперативность руководства, сглаживалась нехватка кадров и т. д. Но война уходила в прошлое, а «военные» методы управления сохранялись, хотя о недопустимости смешения функций партаппарата и Советов писала центральная партийная пресса. Зачастую даже простейшие решения принимались через голову низовых советских органов и РИКов - в райкоме партии, а на местах - его уполномоченными, которые смещали и назначали членов исполкомов сельсоветов, исходя из задач очередной «хозяйственно-политической» кампании (с введением в середине 1920-х гг. номенклатуры выборных должностей выборы в Советы и другие органы вообще стали фикцией). В 1945-1947 гг. ЦК ВКП(б) и Оргбюро ЦК ВКП(б) обновляет секретные инструкции об организационной и агитационно-пропагандистской работе парторганизаций в период предвыборных кампаний и выборов, детально регламентировавшие порядок подбора, утверждения и выдвижения кандидатов в депутаты Советов и устанавливавшие квоты на «представительство» основных социальных групп [7, д. 495, без нумерации]. Предварительное рассмотрение и утверждение персонального состава депутатов районных, городских, сельских и поселковых Советов комитетами КПСС разного уровня сохранялись и позднее.
Во главу угла при назначениях на должности в исполкомах сельсоветов ставилось умение быть «приводным ремнем» «района» в деревне, т. е. справляться с большим объемом работы по исполнению его директив. Любой серьезный провал в «хозяйственно-культурном строительстве» влек за собой «избиение» сельсоветских кадров. Особенно велика была текучесть их состава в первые два года после войны. К моменту первых послевоенных выборов в местные Советы 24,5% председателей сельсоветов РСФСР имели стаж работы в должности до одного года, 26,6% - от одного до трех лет, 12,4% - от трех до пяти лет, свыше пяти лет работали 14,9% [2, д. 57, л. 19]. По общему стажу руководящей работы в Советах 62,9% председателей работали до трех лет, т. е. были назначены в первые послевоенные годы, еще 15,5% - в годы войны [там же, л. 20].
Казалось, текучесть состава председателей сельсоветов должна была сократиться после первых послевоенных выборов, но этого не произошло, так как и в мирное время административное смещение и назначение сельсоветских кадров обусловливались централизацией власти на селе в руках парторганов, номенклатурными принципами кадровой политики, стремлением максимально плотно контролировать деревню. За 1948-1949 гг. из состава председателей сельсоветов РСФСР, избранных на первых послевоенных сессиях, выбыло 26,1%, недепутатами сельсоветов были 10,6%, за 1950 г. выбыло 13,2% председателей, 14,3% секретарей, за 1952 г. - 18% председателей, недепутатами были около
8% секретарей, соответственно 17,4% и 20,9%. За 1953 г. вновь выбыло 5,6% председателей исполкомов сельсоветов РСФСР и 7,8% секретарей [подсчитано: там же, л. 57, л. 17; д. 63, л. 4, 5; д. 64, л. 4; д. 65, л. 5; д. 68, л. 14; д. 69, л. 14]. Значительна была сменяемость исполкомов сельсоветов в Центральном Нечерноземье, доходившая до 20-30% состава в год [там же, д. 64, л. 37].
Милитаризация управления селом и подавление без того урезанных полномочий сельсоветов вели к забвению формальных процедур их функционирования. За 1948-49 гг. только 44,7% сельсоветов РСФСР соблюдали конституционную норму созыва сессий [там же, д. 59, л. 9, 23, 46, 47, 48]. Только в пяти областях Центрального Нечерноземья за этот период более 50% Советов созывали сессии в конституционные сроки, а в остальных - от 18% до 48,8% [там же]. В первом полугодии
1952 г. в девяти из тринадцати областей Центрального Нечерноземья созывали сессии в установленные сроки свыше 60% сельских и поселковых Советов, во втором полугодии 1952 г. - лишь в шести областях, в первой половине 1953 г. - в одиннадцати областях [там же, д. 64, л. 31и об., 32; д. 65, л. 6, 7, 8, 9, 10; д. 68, л. 50, 51, 52].
Некоторое упорядочение созыва сессий низовыми Советами, наблюдавшееся к середине 1953 г., отнюдь не говорит о соответственном росте активности депутатов. Исполкомы сельских и поселковых Советов были оторваны от основной массы депутатов, почти не отчитались на сессиях о своей работе. В первом полугодии
1953 г. только в Костромской области доля Советов, заслушавших отчеты, превысила 30%, а остальных областях Центрального Нечерноземья - 1,3-26,2% [там же]. Большинство присутствовавших на сессиях представляли местный актив (были агентами финансовых, заготовительных органов, секретарями первичных парторганизаций, председателями колхозов и т.д.) и уполномоченными РК ВКП(б) и РИКа [там же]. Относительно высокий удельный вес выступлений депутатов на сессиях (65-75%) формировался не за счет активности большинства, а благодаря «штатным ораторам» - членам исполкомов [там же, д. 68, л. 39].
Важной формой политической мобилизации наиболее активной части сельского населения в рамках сельсоветов была деятельность постоянных комиссий. Несмотря на то, что итоги их работы оформлялись как необязательные для исполнения «предложения», количество состоявших в них депутатов и актива постоянно росло. В первые послевоенные годы постоянные комиссии были малочисленны абсолютно и по составу. На 1 января 1947 г. в среднем в постоянной комиссии сельсовета РСФСР состоял один депутат, а среднее число комиссий в сельсовете равнялось 4,1 [подчитано: там же, д. 55, л. 16]. В реальности, скрывавшейся за средними цифрами, постоянные комиссии могли быть еще малочисленнее. В конце 1947 г., после первых послевоенных выборов в местные Советы, средний состав постоянной комиссии сельсовета РСФСР повысился до 3 депутатов, а их количество в сельсовете стало равняться в среднем 4, в последующие годы 2-3 депутата
и 3,4-4 комиссии соответственно [подсчитано: 2, д. 57, л. 11, 12; д. 58, л. 8, 9; д. 59, л. 9, 10; д. 62. Л. 7, 8; д. 63, л. 10; д. 65, л, 11]. Но даже с учетом этого малочисленность состава и количества постоянных комиссий продолжали оставаться серьезным препятствием для их нормальной работы. Выбытие даже одного члена часто влекло прекращение деятельности.
Работа депутатов в постоянных комиссиях находилась под контролем многочисленного актива, численность которого значительно превышала число депутатов. В абсолютном большинстве сельских Советов действовало три постоянные комиссии - бюджетная, сельскохозяйственная и культурно-просветительная (по другим отраслям они создавались значительно реже). На неудовлетворительное выполнение постоянными комиссиями сельсоветов своих функций периодически указывали в отчетах облисполкомы и ВС РСФСР Свидетельство крайне низкой активности членов постоянных комиссий сельсоветов - статистика показателей их работы на исходе сталинской эпохи. За первые полгода 1953 г. постоянные комиссии сельских и поселковых Советов восьми из тринадцати областей Центрального Нечерноземья провели в среднем на одну комиссию чуть больше одного заседания (более двух заседаний - только в Московской области), а в Брянской, Владимирской, Костромской, Тульской областях - менее одного заседания [2, д. 68, л. 39]. Ни в одной из областей количество поданных постоянными комиссиями предложений в сельские и поселковые Советов и их исполкомы в среднем не достигло одного, а у подавляющего большинства комиссий колебалось: по предложениям в Совет - в пределах 0,49-0,58, по предложениям в исполком - 0,100,19. В большинстве областей с отчетами о своей работе на сессиях выступили менее 30% постоянных комиссий [там же]. Такова была, с формальной точки зрения, результативность объединявшей 74-80% депутатов организационной формы их деятельности.
Изучение же распределения постоянных комиссий сельсоветов и их членов по отраслям деятельности вообще говорит о декоративном характере их функций: большинство депутатов совмещало членство в комиссии с выполнением профессиональных обязанностей в той же сфере. Добросовестный труд на рабочем месте означал и «высокую деловую активность депутата». На 1 января 1947 г., 1 января 1950 г. и 1 января 1953 г. бюджетные, сельскохозяйственные и культурно-просветительные комиссии сельсоветов РСФСР составляли 60-75% всех постоянных комиссий, объединяя 65-75% всех депутатов [2, д. 55, л. 30, 31, 34; д. 59, л. 24-25, 33; д. 65; л. 29].
Участие сельского населения в проведении «советской демократии», как видно, было весьма ограниченным. Да и сами сельсоветы оставались практически лишенными самостоятельности инструментами власти в глубинке, несмотря на некоторое упорядочение к концу изучаемого периода формальных показателей их работы. Для многих депутатов юридически закрепленная зависимость органов сельской администрации от РИКов и, что более важно, от системы политиче-
ского контроля за деревней почти исключали возможность повлиять на судьбу своего села. В деятельности немалого количества сельсоветов существовало осознававшееся его членами разделение на работу, проводившуюся на профессиональной основе членами исполкома, и массово-политические мероприятия на «общественных началах».
В начале эпохи Н.С.Хрущева происходит упорядочение формальной стороны функционирования сельсоветов, повышение активности депутатов, исполкомов и постоянных комиссий. К середине 1950-х гг. сводится к минимуму замещение должностей в исполкомах недепутатами и текучесть состава депутатского корпуса [подсчитано: 2, д. 70, л. 24-26; д. 73, л. 34, 44-45 и об., 61; д. 77, л. 20-21, 23-25, 37 и об.-38]. В 1954 г. в шести из тринадцати областей Центрального Нечерноземья более 60% сельсоветов соблюдали сроки созыва сессий, в 1955 и 1956 гг. - в восьми из тринадцати областей [подсчитано: там же, д. 70, л. 24-26, 47; д. 73, л. 34, 44-45 и об., 61; д. 74, л. 18-19]. С 1957 г. тенденция сокращения количества сельсоветов, нарушавших сроки созыва сессий, усиливается [подсчитано: там же, д. 77, л. 20-21]. К середине 1950-х гг. большинство депутатов сельских Советов стали выступать с регулярными отчетами перед избирателями. В 1955 г. их количество колебалось от 31,2 до 66% (в Смоленской - 82,6%, в Калининской - 70,3%), в 1956 г. -от 69,6 до 94,1%, в 1957 г. - от 38,2 до 74,7% (в Рязанской области - 94,7%, в Смоленской области - 81,4%) [подсчитано: там же, 11, д. 73, л. 34; д. 74, л. 20-21 и об.; д. 77, л. 23-25]. Проявлением общей тенденции нормализации работы сельсоветов Центрального Нечерноземья стало и увеличение к 1955-1957 гг. удельного веса сельсоветов, заслушивавших отчеты исполкомов, до 50-90% [подсчитано: там же, д. 74, л. 22-23 и об.; д. 77, л. 37 и об.-38]. Стабильным в середине 1950-х гг. оставался размер постоянных комиссий сельсоветов РСФСР, равняясь в среднем 4,1 депутата на одну комиссию [подсчитано: там же, л. 72, л. 16; д. 73, л. 14, 18; д. 74, л. 40], хотя активность постоянных комиссий не изменилась по сравнению с более ранним периодом. С содокладами на сессиях ежегодно выступало до 30-45% постоянных комиссий, а на одну комиссию сельсовета РСФСР в 1954-1956 гг. в среднем приходилось от 1 до 1,5 содоклада, сопровождавшего доклад его председателя [подсчитано: там же, д. 70, л. 47; д. 73, л. 61; д. 74, л. 40].
Как и ранее, исполкомы сельсоветов Центрального Нечерноземья значительную часть времени посвящали исполнению рутинных функций: финансировали социально-культурную инфраструктуру, выдавали различные справки, регистрировали акты гражданского состояния, совершали нотариальные действии, вели похозяйственные книги, предоставляли отчетность в район и др. Эти поводы обращения в сельсовет запечатлены в письмах во власть, речь в которых часто идет о некомпетентных и корыстолюбивых работниках сельских Советов. В письме из Кушалинского района Калининской области в ЦК КПСС весной 1954 г. говорилось о председателях сельсоветов района: «Это люди,
под тем или иным благовидным предлогом сбежавшие из колхоза, которых в какой-то мере устраивает даже и этот небольшой заработок (я имею в виду зарплату), да плюс обязательный солидный приусадебный участок. Ясно, что такие «деятели» не могут быть хорошими помощниками и исполкому Райсовета, и райкому партии...» [10, д. 1051, л. 5].
Наряду с восстановлением формальной стороны «советской демократии» власть в 1954-1957 гг. реформирует сельсоветы. В 1954 г. проводится их укрупнение, в результате в Центральном Нечерноземье количество сельсоветов сокращается до 5611 (на 42,5%) [подсчитано: 2, д. 70, л. 24; 4, д. 1103, л. 40-42]. Продолжилась разработка Положения о сельсовете РСФСР, однако новое Положение, утвержденное указом Президиума ВС РСФСР 12 сентября 1957 г., содержало мало нового по сравнению с Положением 1931 г. и вышедшим после 1931 г. законодательством, касавшимся сельсоветов. В нем с 18 до 12 уменьшилось количество статей, посвященных предмету ведения сельсовета, сократилась детализация функций. Оно не содержало статей об «организационно-массовой работе сельсовета», деятельности «в области планово-статистической работы», «области национальной политики», «судебно-следственной области», «области общего управления» и др. (и советская государственно-правовая наука, и современные авторы подчеркивают размытость его формулировок при определении компетенций сельсоветов).
Хотя основные функции остались неизменными, по новому Положению сельсоветы лишились права вынесения решений об отсрочке, рассрочке, сложении и возврате сумм по налогам и сборам, зачисляемым в сельский бюджет, взыскания штрафов и недоимок, описи и продажи имущества недоимщиков, исполнения решений сельского суда, постановлений об административных взысканиях, а также организации отбывания наказаний осужденными к принудительным работам, проведения обысков и задержаний и др. Положение 1957 г. сохраняло за сельсоветами право контролировать поступление налогов, страховых и других платежей организаций, колхозов и колхозников. Им вновь передавались функции по приему налогов, имевшиеся по Положению 1931 г., но отмененные постановлением ЦИК и СНК СССР 21 марта 1937 г. [3, д. 152, л. 72; 6, с. 5-13; 33, с. 142-145]. Важным нововведением стало предоставление сельсовету права при перевыполнении доходной части сельского бюджета расходовать сверхбюджетные средства «кроме увеличения расходов на зарплату и содержание аппарата» (хотя ранее это разрешалось постановлением СНК СССР от 3 августа 1935 г. «О мерах улучшения финансовой работы сельских Советов» [3, д. 152, л. 64]). Полномочия сельсовета продлевались с одного до двух лет, депутата сельсовета запрещалось привлекать к судебной ответственности и арестовывать без санкции сельсовета или его исполкома. Депутат мог направить запрос исполкому сельсовета и руководству организаций и учреждений на его территории [5, д. 552, л. 49].
Введение нового Положения симулировало инициативы мест по расширению полномочий постоянных комиссий. В некоторых регионах принимались решения о делегировании им права принимать обязывающие решения по отношению к подчиненным Советам сельским учреждениям. Однако в целом Положение 1957 г. не изменило перекоса в балансе власти на селе в пользу учреждений райцентра, сложившегося в довоенные годы, т.к. не дало сельсоветам почти никаких реальных административных прав. Они оставались в полной зависимости от района при формировании и исполнении бюджета, назначении председателя и ряда других должностных лиц сельской округи.
Конец 1950-х- начало 1960-х гг. становится временем окончательного упорядочения формальной стороны деятельности сельсоветов, вписывавшегося в инициативы Н.С.Хрущева по вовлечению в «управление государством» широких слоев населения как важный показатель трансформации «диктатуры пролетариата» в «общенародное государство», концепцию которого абсолютизировал XXI съезд КПСС. Почти полностью прекращается смещение членов исполкомов, последовательно соблюдаются формальности перевыборов, проводится доизбрание депутатов [подсчитано по: 2, д. 77, л. 37 и об.-38; д. 113, л. 39-41; д. 116, л. 41-43; д. 120; л. 60-62]. С 1957 г. продолжается ежегодное сокращение количества сельсоветов, нарушавших сроки созыва сессий, и стабилизация его в среднем на уровне 0,5-5% к 1963 г. К концу 1950-х гг. 60-100% депутатов сельсоветов Центрального Нечерноземья регулярно отчитывались перед избирателями. Увеличилось число сельсоветов, заслушивавших отчеты исполкомов о работе. В 1958-1961, 1963 гг. их удельный вес составлял от 76,7 до 100% [подсчитано: там же, д. 78, л. 22 и об., 23, 24 и об.-25, 38-39; д. 113, л. 39-41; д. 116, л. 41-43; д. 120, л. 60-62]. В 1959 г. с содокладами выступило 15,7-47,7%, в 1960 г. - 25,7-44,5% постоянных комиссий сельсоветов, на одну постоянную комиссию ежегодно приходилось в среднем от 1,1 до 2,0 содокладов [подсчитано: там же, д. 81, л. 39-41; д. 113, л. 39-41].
Но налаживание формальной стороны «советской демократии» не привело к повышению статуса сельсоветов в механизме власти. Как и в первое послевоенное время, они были не в состоянии в одиночку обеспечить проведение важных для власти мероприятий, что подтвердилось в ходе «соревнования» с США по производству продуктов животноводства, когда село наводнили многочисленные уполномоченные района, «помогавшие» колхозам и сельсоветам организовать закупки у населения мяса, яиц, молока, шерсти и других продуктов.
Кроме того, в глазах многих на селе председатель сельсовета продолжал оставаться должностным лицом, выполнявшим функции по документальной фиксации изменений в составе семьи и ее имуществе. Самой распространенной темой писем сельского населения во власть, «героями» которых были председатели сельсоветов, являлись жалобы на их злоупотребления и пьян-
ство за счет «подношений» нуждавшихся в справках.
Принятие в 1957 г. нового Положения о сельсовете, а также постановления Президиума ЦК КПСС от 17 марта 1959 г. «Об укреплении и повышении роли местных Советов депутатов трудящихся» стимулировали продолжение дискуссий о месте, которое низовые советские органы должны занять в управлении селом. Некоторые предложения были настолько радикальными, что содержали, по сути, новое Положение о сельсовете, принятие которого могло стать правовой основой формирования дееспособного сельского самоуправления по образцу волисполкомов начала 1920-х гг. Так, Рязанский обком КПСС представил в ЦК КПСС проект Положения о сельсовете, в котором подчеркивалось отсутствие у сельсоветов «какой-либо ответственности» за развитие подведомственной территории и административных прав. Это планировалось исправить за счет наделения их полномочиями налагать административные взыскания, расширения бюджетных прав, передачи права начисления и взыскания средств по сельскохозяйственному и местным налогам, установления размера самообложения, штрафования «шабашников» и других лиц, занимающихся запрещенными промыслами, начисления пенсий и др. При сельсовете предлагалось создать административные комиссии и общественные суды с подсудностью мелких преступлений, а также институт общественных исполнителей, вернуть право производства обысков и выемок, а председателям сельсоветов в исключительных случаях - и арестов совершивших тяжкие преступления. Рекомендовалось вновь укрупнить сельсоветы, существенно увеличив заработную плату их работникам, включить должность председателя в номенклатуру обкома КПСС, выделить ассигнования на ремонт и содержание зданий и транспорта и даже ввести специальный нагрудный знак депутата [8, д. 147, л. 202-218].
Однако подобные инициативы, связанные с пересмотром объема административных прав сельсоветов, находились вне основной тенденции развития «советской демократии». По справедливому замечанию А.В.Пыжикова, критерием прогресса здесь были количественные параметры, связанные с привлечением к участию в системе Советов и решению актуальных для власти проблем как можно большего числа людей. Власть «предлагает» им сотрудничество в поддержании общественного порядка, борьбе с преступностью, контроле за соблюдением законности и норм «советской морали», учреждая для этого товарищеские суды, народные дружины, женсоветы, группы народного контроля и т.д., что в условиях неизменности базовых характеристик механизма власти не приводит к реальной демократизации управления.
К началу 1960-х гг. сохранение сложившихся в довоенные годы принципов и практики функционирования сельсоветов Центрального Нечерноземья, за которым стояло нежелание центрального и местного партийного руководства делиться властью, законсервировало их место в управлении селом. Непрерывные укрупнения колхозов, преобразование их в совхозы, сосредоточение в учреждениях райцентра основных функций по снабжению, кадровому обеспечению, руководству их производством сделали фикцией право сельсоветов участвовать в управлении ими, а малый объем бюджетных прав выхолащивал попытки улучшить социальную инфраструктуру села. Для всего этого сельсоветы не располагали ни кадрами, ни материальными ресурсами, ни юридическими механизмами. Как и в середине 1940-х гг., в начале 1960-х гг. функционирование в качестве «приводных ремней» района заслоняло в их буднях робкие ростки самоуправления, оставляя много пространства для чрезвычайной власти районных эмиссаров.
Библиографический список
1. Государственный архив новейшей истории Смоленской области. Ф. 6. Оп. 1.
2. Государственный архив Российской Федерации. Ф. А-385. Оп. 46.
3. Там же. Ф. 7523. Оп. 41.
4. Там же. Оп. 58.
5. Там же. Оп. 75.
6. Положения о сельских Советах депутатов трудящихся. (Сборник официальных текстов). М., 1959.
7. Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 17. Оп. 125.
8. Там же. Ф. 556. Оп. 14.
9. Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР, издаваемое НКЮ. 1931. № 11. С. 142-145.
10. Тверской центр документации новейшей истории. Ф. 147. Оп. 5.
References
1. The State archive of the documents of modern history of Smolensk region. F.6. File 1.
2. The State archive of Russian Federation. F.A.-385. File.46.
3. The State archive of Russian Federation. F.7523. File.41.
4. The State archive of Russian Federation. F.A.-385. File.58.
5. The State archive of Russian Federation. F.A.-385. File.75.
6. Statements of village Councils of working deputies. (Collection of official texts). M., 1959.
7. Russian state archive of social-political history. F. 17. File 125.
8. Russian state archive of social-political history. F. 556. File 14.
9. The Collection of laws by the Government of RSFSR, published by NKU. 1931. №11. Pp. 142-145.
10. Tver Centre of modern history documents. F. 147. File 5.
