CC BY
76
УДК 342.553:342.843
Конышева Елена Георгиевна
аспирант. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации [email protected]
Elena G. Konysheva
graduate student. Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation [email protected]
Больше прав на места! More rights to the local!
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы, связанные с законодательной регламентацией порядка проведения муниципальных выборов при формировании представительного органа муниципального образования. Автор анализирует применение пропорциональной, мажоритарной и смешанной избирательных систем на муниципальном уровне, высказывает критические замечания в отношении отдельных положений федеральных и региональных законов по вопросам установления порядка деятельности фракций в представительном органе муниципального образования и ответственности депутатов представительного органа муниципального образования. В ходе настоящего исследования высказываются предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства.
Ключевые слова: муниципальные выборы, избирательные системы, фракция, депутат представительного органа муниципального образования.
Annotation. The article discusses the problems associated with the legislative regulation of the procedure for conducting municipal elections in the formation of a representative body of municipal formation. The author analyzes the use of proportional, majoritarian and mixed electoral systems at the municipal level, makes critical comments on the individual provisions of Federal and regional laws regarding the activities of the factions in the representative body of the municipality and responsibilities of deputies of a representative body of municipal formation. In the present study it is making proposals aimed at improving the existing legislation.
Keywords: municipal elections, electoral systems, fraction, representative body deputy of municipal formation.
Демократическое правовое государство предполагает широкое использование форм прямой демократии, прежде всего на местном уровне, который характеризуется близостью властных структур к населению. Наиболее распространены муниципальные выборы, однако раскрытию их демократического потенциала препятствует ряд проблем.
Виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.
Ряд исследователей высказывает критические замечания относительно права федерального или регионального законодателя предписывать муниципальным образованиям применение определённой избирательной системы [9; 10]. Другие, -напротив, за более детальную регламентацию [6].
Как подчёркивает А.А. Сергеев, унификация избирательного процесса федеральным законодателем обусловлена единством публичной власти
и направлена на обеспечение единых правовых гарантий формирования органов публичной власти, создание условий для возможности совмещения выборов различных уровней. В свою очередь закон субъекта Федерации должен исчерпывающе регулировать указанную процедуру, ограничивая право муниципальных образований лишь в отдельных (прямо указанных) случаях дополнять законодательное регулирование или выбирать предложенные законом варианты. Это «снижает риск принятия представителями муниципальной власти необъективных, конъюнктурных решений, продиктованных личной заинтересованностью в исходе выборов» [11, с. 203].
Думается, выбор в пользу детальной законодательной регламентации связан с усилением акцента на ответственности органов местного самоуправления перед государством и требует взвешенного подхода.
Несмотря на то, что положения Федерального закона в той мере, в какой возможность проведения выборов в представительные органы сельских поселений на основе пропорциональной избирательной системы связывается с определением в законе субъекта Российской Федерации условий применения того или иного вида избирательной системы
336
в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, вопрос о применении этой избирательной системы остаётся дискуссионным.
Введение пропорциональной избирательной системы должно было способствовать демократизации государства, институционализации гражданского общества и повышению его политической активности [4], но неравномерность социальноэкономического развития регионов и входящих в их состав муниципальных образований диктует свои особенности, связанные с различной включённостью населения в политические процессы.
По мнению В.И. Васильева, пропорциональная избирательная система, в том числе её усечённый вариант в виде смешанной (мажоритарнопропорциональной) избирательной системы, неприемлем для муниципальных выборов [8]. В качестве аргументов автор указывает на неполитический характер вопросов местного значения, близость депутата к населению и его ответственность перед населением, подкреплённую институтом отзыва, который возможен только в рамках мажоритарной избирательной системы.
Кроме того, пропорциональная избирательная система ограничивает возможность участия в избирательном процессе граждан, не являющихся членами избирательных объединений: несмотря на то, что каждый вправе обратиться в местное (первичное) отделение политической партии с предложением включить его в единый список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией, соответствующих обязанностей партий законодательство не содержит.
Особенно дискуссионной является пропорциональная избирательная система с закрытыми списками кандидатов, так как при её использовании избиратель не может выразить своё отношение к конкретным лицам из списка. Не исключены проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, а также злоупотребления со стороны партийного руководства в виде перераспределения мест внутри закрытого партийного избирательного списка [7].
Мы придерживаемся точки зрения о том, что на уровне муниципальных образований должна использоваться преимущественно мажоритарная избирательная система. В поселениях, представляющих значительную часть муниципальных образований, как правило, отсутствуют местные отделения политических партий, и в идеале поселенче-
ский уровень местного самоуправления должен испытывать государственное влияние (со стороны региональных властей) в наименьшей степени, хотя в крупных городских округах может быть вполне оправданно применение смешанной избирательной системы. Следует отказаться от закрытых избирательных списков, на что нацеливает и принятая по итогам внепланового мониторинга соблюдения Россией обязательств в рамках Европейской Хартии местного самоуправления рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы от 28 октября 2010 г. № 297 « О местной и региональной демократии в Российской Федерации». Целесообразно предоставление права выдвижения кандидатов в депутаты собраниям избирателей, органам территориального общественного самоуправления [12]. Помимо всего прочего, это повысило бы активность граждан.
Предписываемое в настоящее время федеральным законодателем установление порядка деятельности фракций в представительном органе муниципального образования законом субъекта Федерации и муниципальным правовым актом влечёт излишнюю правовую регламентацию и не согласуется с принципом организационной самостоятельности местных властей. Работа фракций связана с внутриструктурной деятельностью представительного органа муниципального образования, вмешиваться в которую какие-либо другие органы не вправе, следовательно, данный вопрос должен быть отнесён только к его компетенции.
Лица, являвшиеся депутатами представительного органа муниципального образования, распущенного на основании решения суда, установившего, что представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (за исключением лиц, в отношении которых судом установлен факт отсутствия вины), не могут быть выдвинуты кандидатами на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Они обязаны представить вступившее в законную силу решение суда об установлении факта отсутствия вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания. Таким образом, вводится презумпция виновности.
Между тем, причины не проведения заседания представительного органа могут быть не связаны с виновным поведением представителей депутатского корпуса. Например, в случае действия или бездействия главы муниципального образования как председателя представительного органа, не созвавшего заседание, не предоставившего место для проведения заседания либо другим образом препятствовавшего деятельности представительного органа. В суде достаточно установить лишь факт непроведения заседания (без выяснения причин), то есть предмет судебного рассмотрения неоправданно сужен. Это сужает возможности судебного контроля, не позволяя суду прореагировать частным определением на нарушения законности, которые препятствовали проведению заседания представительного органа муниципального образования.
На наш взгляд, вышеназванные нормы закона сла-
337
бо согласуются с положениями Конституции Российской Федерации, устанавливающими ограничения избирательных прав только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32), и допускающими ограничения прав и свобод человека и гражданина только в
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Российская газета. 25 декабря 1993 г. № 237.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. С. 3822.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
4. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. Путина от
26 апреля 2007 г. Российская газета. 2007.
27 апр. № 90.
5. Рекомендация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы от 28 октября 2010 г. № 297 «О местной и региональной демократии в Российской Федерации» // Муниципальная Россия. 2010. № 9 (15).
6. Акчурин А.Р. Правовое регулирование формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и коллизии // Российская юстиция. 2013. № 1.
7. Бабичев И.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты : монография. И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов. М. : Норма : ИНФРА-М, 2014.
8. Васильев В.И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, обзорный анализ. Официальный сайт Российского центра обучения избирательным технологиям при ЦИК России. Дата размещения
14.02.2013. URL: http://www.rcoit.ru/actual/detail.php ?ID=16707.
9. Васильев В.И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах / В.И. Васильев, А.Е. Помазан-ский // Журнал российского права. 2010. № 8.
10. Любарев А.Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Почему не могут дать адекватную оценку деятельности своих депутатов сами избиратели на предстоящих муниципальных выборах?
Literature:
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote December 12, 1993) // Russian gazette. December 25, 1993. № 237.
2 . Federal law of October 6, 2003 № 131-FZ «On General principles of organization of local selfgovernment in the Russian Federation» // Collected l eg i s l ations of the Russian Federation. 2003. № 40. P. 3822.
3. The decision of the constitutional Court of the Russian Federation from July 7, 2011 № 15-P «On the case about the verification of constitutionality of provisions of part 3 of article 23 of the Federal law «On General principles of organization of local self-g overnment in the Russian Federation» and parts 2 and 3 of article 9 of the Law of Chelyabinsk oblast «On the municipal elections in the Chelyabinsk region» in connection with complaints Commissioner for human rights in the Russian Federation and citizens I. I. Boltushenko and Yu. A. Gunman» // Collected legislations of the Russian Federation. 2011. № 29. P. 4557.
4. The message to the Federal Assembly of the Russian Federation the President of Russia Vladimir P ut i n on April 26, 2007 // Russian gazette. 2007. 27 APR. № 90.
5. Recommendation of the Congress of local and regional authorities of the Council of Europe from October 28, 2010 № 297 «On local and regional democracy in the Russian Federation» // Municipal Russia. 2010. № 9 (15).
6. Akchurin A.R. Legal regulation of formation of local self-government in the Russian Federation: problems and collisions // Russian justice. 2013. № 1.
7. Babichev V.I. Local self-government in modern
Russia: formation and development. Historical and legal aspects : monograph / I.V. Babichev,
B.V. Smirnov. M. : Norma; INFRA-M, 2014.
8. Vasil’ev V.I. legal regulation of the electoral systems used in municipal elections : a review // the Official website of the Russian centre of training to selective technologies under the CEC. Publication date
14.02.2013. URL: http://www.rcoit.ru/actual/detail.php? ID=16707.
9. Vasil’ev V.I. Legal regulation of the electoral systems applied in the municipal elections / V.I. Va-sil'ev, A.E. Pomazanskii // Journal of Russian law. 2010. № 8.
10. Lyubarev A E. About the problems of using a proportional electoral system for municipal elections // The
338
муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10.
11. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М. : ИД «Юриспруденция», 2005.
12. Фадеев В.И. Муниципальная демократия: пути развития. Выборы и иные формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: модернизация, эффективность, ответственность: материалы Международной научно-практической конференции (г. Самара, 2-5 июня 2011 г.) под ред. к.ю.н., профессора В.В. Полянского, к.ю.н. В.Э. Волкова. Самара: Изд-во «Самарский университет», 2012.
Constitutional and municipal law. 2011. № 10.
11. Sergeev A.A. Federalism and local selfgovernance as the institutions of Russian democracy. M. : Jurisprudence, 2005.
12. Fadeev V.I. The Municipal democracy: the ways of development. Elections and other forms of direct democracy in local self-government system: modernization, efficiency, responsibility : materials of the International Scientifically-practical Conference (Samara, 2-5 June 2011) / ed. by K.Yu.N., Professor V.V. Polyanskii, V.E. Volkov. Samara: Samara University Press, 2012.
339
