CC BY
328
С. Н. ПШИЗОВА
БИЗНЕС КАК СУБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
бизнес, государственная политика, экономическая активность, социальная жизнь
В статье рассматриваются различные аспекты взаимоотношений бизнеса и государственной власти. По мнению автора, тесная зависимость российского бизнеса от политической воли высших руководителей государства связана, прежде всего, с неопределенностью правового статуса частной собственности в современной России, а также с очевидной слабостью и зависимостью судебной власти от других властей, главным образом исполнительной.
KEY WORDS:
business, state policy, economical activity, social life
In article various aspects of mutual relations of business and the government are considered. According to the author, close dependence of the Russian business on political will of government is connected, first of all, with uncertainty of a legal status of a private property of modern Russia.
Проблема взаимоотношений бизнеса и государственной власти находится сегодня в центре общественного внимания и научных дискуссий. Однако единства мнений по поводу долженствующих принципов отношений между этими акторами социальной жизни не существует. Разброс простирается от воззрений на государство как на враждебную для бизнеса инстанцию, осуществляющую его жесткий контроль и регулирование, до представлений о сугубо благожелательном отношении власти к предпринимательству, защите его от проявлений иностранной конкуренции, о его технической и рыноч-
ной поддержке, дешевых кредитах и т. д. В действительности между бизнесом и органами управления различных государств можно наблюдать разные варианты отношений. Но в любом случае, именно государство создает условия для развития экономики и частного предпринимательства, задает параметры влияния предпринимателей на социальную жизнь. Тем самым представляется абсолютно естественным и логичным стремление бизнеса участвовать в формировании государственной политики.
Во-первых, государство устанавливает легальные рамки, в которых реализуется экономическая актив-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
ность. Ведь даже в условиях самого свободного рынка помимо прямых соглашений между индивидами и корпорациями действуют государственные законы и правила, которые собственно делают возможной реализацию этих соглашений между экономическими агентами, а государственные органы придают им правомочность и гарантируют исполнение заключенных договоров.
Во-вторых, используя различные инструменты (снижение или повышение налогов, ужесточение или ослабление экологического законодательства, правил предоставления кредитов, рост или сокращение социальных программ и т. д.), государство формирует ту или иную конкретную модель рынка, создавая большее или меньшее пространство свободы предпринимательской деятельности. Ограничения, налагаемые на рыночные взаимодействия, существенно разнятся от страны к стране, а также изменяются во времени, в зависимости от доминирующих общественнополитических настроений.
В-третьих, государство представляет собой крупнейшего потребителя. В экономически развитых странах правительства контролируют не менее трети валового внутреннего продукта. Хотя большая часть их деятельности приходится на перераспределение средств от плательщиков налогов к получателям государственных пенсий, пособий, субсидий и т. д., не менее важной остается и роль заказчика-покупателя. В некоторых случаях, как например, при закупке
вооружений, в этой роли госструктуры выступают монопольно.
В-четвертых, бизнес нуждается в поддержке государства за рубежом. Иногда речь идет просто о защите от экспроприации или национализации собственности. Но чаще компании прибегают к помощи правительственных организаций для продвижения своих интересов при заключении международных договоров и соглашений. В условиях глобализации эта сторона деятельности государства становится еще более важной для бизнеса, поскольку даже самые могущественные транснациональные корпорации не могут сами изменять в благоприятном для себя направлении режимы функционирования международных торгово-экономических систем и нуждаются для этого в помощи национальных правительств.
В-пятых, государство обеспечивает нормальные экономические условия работы предпринимателей, поддерживая приемлемый уровень инфляции и безработицы. Например, в послевоенный период многие западные страны проводили так называемую кейнсианскую политику, чередуя периоды роста расходов и снижения налогов для уменьшения безработицы с этапами сокращения социальных программ и повышения налогов для борьбы с инфляцией. В связи с резким ростом цен на нефть и международным валютным кризисом 1970-х гг. произошел постепенный переход от кейнсианских моделей экономического регулирования
к монетаристской политике, в которой главную роль стали играть центральные банки, определяющие уровень денежного предложения. Высокая степень независимости этих институтов от политического контроля обусловила сдвиг приоритетов экономической политики государств в сторону борьбы с инфляцией в ущерб обеспечению занятости. Безусловно, оба параметра (инфляция и занятость) чрезвычайно важны для бизнеса, поскольку определяют характер социально-экономической среды, в которой он развивается.
Наконец, одно из важнейших направлений взаимодействия государства и бизнеса представляет налоговая политика. С одной стороны, бизнес является важным источником ресурсов для государства. Налоги, собираемые с предпринимателей, составляют заметную часть государственных доходов. С другой, — стремясь сократить свои издержки, представители бизнеса конкурируют между собой и с другими группами интересов за продвижение благоприятного налогового законодательства. Кроме того, бизнес вносит существенный вклад в формирование и распределение социальных фондов, в том числе беря на себя выполнение значимых социальных программ.
Результатом всех этих взаимодействий становится формирование определенной модели отношений бизнеса и власти. В некоторых странах имеет место координация усилий различных государственных ведомств, отвечающих за выработку
государственной политики по разным направлениям. Возникает согласованная цепочка взаимодействий с бизнесом, включающая налоговую и торговую политику, государственные заказы и договоры, расходы на научные исследования и т. д. Вместе они призваны способствовать долговременному экономическому росту. В других странах цели государственной политики в отдельных сферах не согласуются с общим экономическим курсом и взаимоотношения с бизнесом также строятся по отдельным направлениям. В целом все существующие модели отношений бизнеса и государства можно расположить на гипотетической шкале, на одном конце которой поместятся рыхлые в организационном отношении системы, именуемые в литературе плюралистическими, на другом — жестко структурированные и иерархизиро-ванные варианты, обычно определяемые как «организованный капитализм» [подробнее см.: 13].
В странах с плюралистической моделью отношений бизнеса и власти в качестве основного контрагента государства выделяется отдельная компания, которая вступает во взаимодействие с политиками и администраторами. Одновременно, конечно, существуют структуры, представляющие интересы различных групп предпринимателей. Среди них могут быть, например, отраслевые или даже общенациональные ассоциации. Однако отдельные корпорации вольны участвовать в этих организациях, равно как и покидать их в зависимости от
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
того, считают ли они их деятельность выгодной для себя. Поэтому влияние такого рода структур оказывается сильно ограниченным. Они не могут принимать решения или брать на себя обязательства от имени всего бизнеса, стесняющие его свободу действий. Отношения между ними и предпринимателями строятся скорее как с клиентами. Между несколькими ассоциациями даже может возникнуть конкуренция за право предоставлять тем или иным компаниям услуги по продвижению их интересов в органах власти.
Классическим примером плюралистической модели являются США [см.: 21]. Американский бизнес представлен в политике через множество каналов. Во-первых, самые крупные компании имеют в столице собственные лоббистские конторы. Особенно склонны содержать офисы в Вашингтоне корпорации, которые активно сотрудничают с государством в качестве экономических контрагентов, например, поставщиков или подрядчиков. Однако, как правило, круг задач сотрудников таких контор выходит за рамки конкретных контрактов, касаясь более широких вопросов выработки государственной политики. Кроме того часто используются услуги наемных лоббистов, которые выступают координаторами лоббистских усилий нескольких компаний, имеющих общий интерес в продвижении или блокировании какого-то государственного решения. После достижения цели союз распадается.
Во-вторых, политически активные корпорации пытаются влиять на политический курс через финансирование избирательных кампаний. Самый известный канал поступления средств от бизнеса — Комитеты политического действия (PACs). Однако в последние годы большое значение приобрели так называемые «мягкие деньги» (soft money). В отличие от первого способа, когда средства в строго определенных законом объемах направляются специальным структурам — посредникам между кандидатами и спонсорами, «мягкие деньги» поступают напрямую «на партийное строительство», причем, в любом количестве. После скандалов, приведших к разоблачению незаконной деятельности компании ЭНРОН и ее связей в политических кругах, практика поступления денег корпораций в политику стала предметом бурной общественной дискуссии и законодательного реформирования. Однако наряду с совершенствованием способов регулирования и контроля процессов финансирования отмечается поиск пробелов в законодательстве и путей обхода запретов и ограничений.
Тем не менее, нельзя сказать, что американские законодатели, получающие крупные дотации от представителей бизнеса, находятся в прямой и исключительной зависимости от корпораций. В общем контексте плюралистической демократии политики вынуждены прислушиваться к мнению разных групп интересов. Несмотря на безусловный приоритет в обще-
ственном сознании ценностей свободного рынка, популярность отдельных видов бизнеса и конкретных компаний нередко очень низка. Общественное мнение регулярно обвиняет их в росте цен на те или иные товары, в провоцировании экологических и социальных проблем. Периодически возникают влиятельные общественно-политические движения, выступающие против политической «власти капитала». Кроме того, такие организованные группы интересов, как профсоюзы также могут делать весьма заметные взносы в избирательные фонды партий и кандидатов. С другой стороны, американские законодатели, традиционно сильнее ориентированные не на некую идеологию и даже не на собственную партию, а на интересы своих избирателей в округах, часто благосклонно относятся к запросам бизнеса вне зависимости от того, финансировал он их или нет. Корпорации являются крупными работодателями в регионах, от них зависит процветание и благополучие большого числа избирателей.
Что касается объединений бизнеса, то их роль в США, по сравнению с европейскими странами, не столь велика. Некоторые отраслевые организации имеют хорошую репутацию и объединяют большое количество членов, как, например, Американская ассоциация банков. Однако приоритет, безусловно, сохраняется за отдельными корпорациями, которые никому не делегируют полномочий выступать от имени всей отрасли,
а лишь пользуются определенным перечнем услуг, предоставляемых ассоциациями своим членам. Еще более фрагментированная ситуация на уровне общенациональных организаций. Объединений, претендующих на представительство интересов бизнеса, в Америке как нигде много. Самые старые из них — Национальная ассоциация мануфактурщиков и Американская торговая палата. Они конкурируют между собой. Тем самым, с одной стороны, отсутствие интегрированных структур, делает трудным или почти невозможным установление тесных партнерских отношений между правительством и организациями бизнеса. С другой, — конкуренция способствует лучшему учету интересов корпораций руководством и лидерами ассоциаций.
В системах «организованного капитализма» напротив, возможности отдельных компаний снижены, а значение бизнес ассоциаций возрастает. Предполагается (а в некоторых странах даже требуется по закону), что все корпорации должны быть членами отраслевых организаций, которые, в свою очередь, входят в общенациональные объединения. Политики и государственные чиновники предпочитают иметь дело не с отдельными бизнес структурами, а именно с этими ассоциациями. Альтернативных структур при этом не существует, и компании вынуждены вступать в ассоциации, с которыми государство устанавливает монопольные отношения. Таким образом, происходит смещение баланса от индивидуаль-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
ных действий бизнеса к коллективным. В этом случае в диалоге с государственными органами соответствующие ассоциации выступают в качестве представителей всех входящих в них компаний и от их имени берут на себя определенные обязательства. Возникают предпосылки для корпоративизма, который может принимать различные формы.
Во многих европейских странах сформировались так называемые нео-корпоративистские системы взаимоотношений бизнеса и государства [17]. Для этого способа государственного управления характерно предоставление организациям крупнейших экономических интересов (обычно это профсоюзы и работодатели) преимуществ участия в выработке государственной политики. В обмен на свой привилегированный статус они обязуются помогать государству управлять обществом. В противоположность плюралистической модели, где приветствуется появление новых участников диалога с государственными структурами, при корпоративизме отмечается тенденция к монополизации представительства. Хотя неокорпоративизм (социетальный корпоративизм) не возникает абсолютно стихийно, а поощряется государством, он, тем не менее, предполагает добровольное сотрудничество, а не принуждение основных участников. Это отличает его как от исторически предшествующих форм корпоративизма, таких, как средневековое сословное представительство, или корпоративное фашистское госу-
дарство, так и от другой разновидности современного корпоративизма — так называемого «олигархического».
Считается, что наиболее последовательные неокорпоративистские системы сформировались в Нидерландах, Норвегии, Швеции, Дании и Австрии [20]. Однако и многие другие страны использовали элементы нео-корпоративистской модели, создавая структуры, объединяющие государство, бизнес и профсоюзы для совместного обсуждения и согласования национальной государственной политики. Все стороны при этом берут на себя определенные обязательства и ожидают от партнеров взаимных уступок. Например, среди важнейших предметов переговоров, безусловно, следует отметить уровень зарплаты. Ограничения на рост стоимости рабочей силы позволяют бизнесу конкурировать на международных рынках. Профсоюзы, соглашаясь не требовать максимально возможного повышения оплаты труда, получают от государства и бизнеса компенсации в виде разного рода социальных льгот и выплат, а также обязательства бизнес структур поддерживать определенный уровень занятости. Неслучайно практически все неокорпоративи-стские системы сопровождают большое социальное государство. А работодатели обязуются, в свою очередь, не вывозить капиталы из страны.
Как правило, в неокорпоративи-стских системах создаются специальные формальные институты типа советов по экономической политике, где представители правительства, ра-
ботодателей и наемных работников могут встречаться и достигать договоренностей. Однако характерное для этой модели стремление советоваться и искать компромиссы проявляется как в формальных, так и в неформальных процедурах согласования, пронизывая всю систему принятия решений и создавая атмосферу доверия и партнерства между представителями предпринимателей, профсоюзов и государства[14].
Иначе функционирует модель «олигархического корпоративизма», характерная для некоторых развивающихся стран. Слабость структур гражданского общества и прежде всего организованного рабочего движения обусловливает здесь доминирующую роль государства. Вместо трехстороннего взаимодействия складывается бипартизм, причем, связь носителей власти с большим бизнесом приобретает характер патронажа. В результате могут возникнуть целые олигархические кланы, как на Филиппинах. В Южной Корее государство установило привилегированные отношения с небольшим числом очень крупных корпораций (чеболей), которые оно целенаправленно поддерживало. «Чеболизация» экономики позволяла магнатам извлекать серьезную политическую ренту, в том числе из неформальных и непубличных взаимодействий с властными структурами. При этом профсоюзы использовались не столько для согласования государственной политики с интересами наемных работников, сколько для нейтрализации
их требований и обеспечения контроля над обществом [23, p. 96-100].
В целом, независимо от модели отношений бизнеса с госструктурами можно говорить либо о прямом воздействии предпринимателей и корпораций на лиц, принимающих решения, либо о косвенном. В первом случае применяются различные технологии лоббизма, во втором — влияние осуществляется либо через политические партии, либо через общественное мнение.
В последнее время особенно актуализировались так называемые «связи с правительством» — «government relations» (GR). Группы интересов, прежде всего крупные бизнес корпорации, все более активно и целенаправленно выстраивают свои отношения с органами государственной власти для оказания влияния на процесс принятия решений. С этой целью привлекаются люди, хорошо осведомленные о механизмах работы соответствующих структур, имеющие не только знания, но и умение взаимодействовать с лицами, принимающими решения. Нередко предпочтение отдается бывшим политикам (депутатам, министрам и т. д.) и государственным служащим различных уровней. Предполагается, что они обладают не только официальной информацией, но и практическим опытом, связями и неформальными контактами в сфере государственного управления. Все эти качества должны способствовать эффективному доведению до сведения властей запросов и потребностей бизнеса. Такого рода
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
деятельность может осуществляться либо индивидуально, либо специально созданной группой, либо нанятой для этой цели консалтинговой, юридической фирмой или PR-компанией. Понятие «GR» родственно традиционному лоббизму, однако имеет свою специфику. В данном случае речь идет об установлении более прочных и стабильных отношений бизнеса с органами власти, которые при необходимости могут стать хорошей базой и для проведения конкретных лоббистских акций. Можно сказать, что оформление GR в отдельное направление деятельности корпораций стало результатом осознания важности взаимодействия бизнес структур с государством на постоянной основе для эффективного участия в выработке государственной политики. Вместе и наряду со «связями с общественностью» — «public relations» (PR) — «связи с правительством» способствуют созданию благоприятной среды для предпринимательской деятельности. Отслеживая работу правительственных органов, GR-специалисты пытаются влиять на законодательство в благоприятном для их работодателей направлении, участвуют в работе консультативных и индикативных органов при структурах правительства, через формальные и неформальные каналы информируют власти о позициях бизнеса по тем или иным вопросам государственной политики.
Важным фактором, определяющим способ взаимодействия государства и бизнеса, является структура
организации политической власти. Например, последовательная реализация принципа разделения властей и сильная ведомственная фрагментация внутри каждой из ветвей, свойственная президентской форме правления США, ограничивает возможности интеграции усилий по выработке единой государственной политики в различных сферах. В то время как Министерство экономики, торговли и промышленности в послевоенной Японии или Генеральный комиссариат планирования во Франции осуществляли недостижимый для американцев уровень согласования политики различных государственных учреждений в сфере экономики [см.: 11; 15]. В посткоммунисти-ческой России для осуществления экономических реформ и обеспечения согласованной политики экономического роста тоже было создано интегрированное Министерство экономического развития и торговли.
Вопрос о роли бизнеса в формировании государственной политики напрямую связан с вопросом о его статусе в обществе. Являются ли предприниматели группой интересов в ряду прочих или занимают особое место в политической системе? Некоторые сторонники плюралистической демократии полагают, что никакого единого интереса у представителей бизнеса — достаточно фрагментированной группы, отдельные сегменты которой часто конфликтуют между собой, тоже нет. Далеко не во всем может проявляться единая позиция у крупных и мелких предпринимате-
лей, фирм, задействованных в разных отраслях экономики. Разногласия могут касаться налоговой, энергетической, социальной политики, внешнеэкономической деятельности государства и т. д. Кроме того, одни отряды бизнеса лучше организованы и действуют более эффективно, чем другие. В ситуации, когда политическая система позволяет в равной мере всем группам интересов доводить свою позицию до сведения властей, предприниматели оказываются в таком же положении, как и представители других социальных слоев.
Однако в действительности практически в любой стране отношения власти с бизнесом, по крайней мере крупным, строятся иначе, чем с другими группами граждан. Преимущества появляются уже хотя бы потому, что корпорации изначально хорошо организованы и крепко спаяны общим интересом. Им не приходится решать «проблему коллективных действий», идентифицированную М. Олсоном для индивидуальных участников политического взаимодействия [19]. Согласно известной типологии Г. Алмонда бизнес корпорации относятся к институциональному типу групп интересов, которые осуществляют мощное давление на органы власти наряду и одновременно с основной экономической деятельностью [1]. Кроме того, в силу своей специфики они лучше других обеспечены необходимыми ресурсами. Неудивительно поэтому, что предприниматели чаще представителей других социальных категорий
нанимают лоббистов, формируют специальные команды для продвижения своих интересов, финансируют избирательные кампании партий и отдельных политиков и т. д.
Эффективность влияния той или иной группы также зависит от санкций, которые она может применить, от того, учитывают ли их мнение власти. С группами, представляющими интересы людей, задействованных в экономике, приходится считаться практически всем современным правительствам. Нередко они имеют прямой доступ к лицам, определяющим государственную политику. В свое время Ч. Линдблом указывал, что «привилегированное положение» бизнеса относительно других групп интересов предопределено его способностью стимулировать экономический рост и процветание, обеспечивать занятость и повышение уровня жизни населения. Естественно, что никакое правительство не хочет лишиться поддержки такого союзника, поскольку неудачи в экономике не менее опасны для политиков, чем для предпринимателей [18]. В условиях глобализации к тому же усиливается угроза перемещения бизнеса не только в другой регион, но и в другую страну, в любую другую часть света, где будут предложены лучшие условия для предпринимательства. Немаловажно и то, что, располагая огромными ресурсами, бизнес может использовать их для влияния на другие слои и группы населения, создавая благоприятное общественное мнение и представляя желаемые для себя ре-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
шения в качестве наилучших для государства и общества в целом.
Тем не менее, возможности бизнеса влиять на органы власти не безграничны. Эти субъекты взаимно зависят друг от друга. Вряд ли можно согласиться с тем, что единственное, что нужно бизнесу от государства, — максимальная свобода действий, т. е. чтобы власти как можно меньше вмешивались в дела предпринимателей. Такое стремление действительно существует и находит свое выражение в требованиях снижения налогов и ограничения регулирующих функций государства. Но нередко интересы бизнеса не просто этим не ограничиваются, но и оказываются прямо противоположными. Например, высокотехнологичные производства нуждаются в квалифицированной рабочей силы, а иногда и в соседстве с исследовательскими центрами, для чего им приходится размещаться в регионах с высокими налогами и жестким трудовым и экологическим законодательством. Многие виды предпринимательства привязаны к конкретной территории и не могут быть перемещены в другое место: добывающие отрасли, производства, ориентированные на определенного потребителя или использующие природные особенности местности и т. д. Поэтому им необходима поддержка государства в той или иной форме: благоприятное трудовое и экологическое законодательство, развитие транспортной инфраструктуры и прочее. Кроме того, в руках государства находится довольно большой арсенал
методов, способных как воспрепятствовать, так и, наоборот, способствовать движению капиталов. Справедливости ради надо сказать, что сегодня преобладает тенденция к отмене ограничений на передвижения разного рода ресурсов (финансовых, трудовых, энергетических и т. д.), что усиливает позиции бизнеса в переговорах с властями различных уровней.
Особенно сегодня нуждается в поддержке государства становящийся бизнес в странах с переходными экономиками. Опыт развития предпринимательства в России, например, являет собой образец отношений теснейшей зависимости экономических субъектов от административно-политического руководства. Следствием определенной стратегии государства в период радикальных реформ стала, прежде всего, сама структура современного российского бизнеса. Львиную долю в нем занял крупный олигархический капитал, а основным направлением государственной политики стали отношения с крупными корпорациями. Мелкий и средний бизнес в нашей экономической и политической системе представлен слабо.
Дело в том, что мелкого и среднего бизнеса в СССР, как известно, вообще не было и его формирование, требовавшее мощной поддержки государства, оказалось весьма затруднено и до сих пор продвигается очень медленно, не приобретая массового характера. Не имея, подобно крупным корпорациям, колоссальных ресурсов влияния, способных заставить счи-
таться с собой, мелкий бизнес должен быть массовым. В российских условиях, когда зарождение этого слоя начиналось практически с нуля, а государственные структуры были заняты крупными проектами и не проявляли необходимой заинтересованности в развитии мелкого предпринимательства, давление массовых организаций для действенного отстаивания своих интересов было особенно важно. Но массовым этот слой мог стать только при весомой поддержке государства, а чтобы получить поддержку, он должен был давить на власть, которая была занята другими интересами. Образовался замкнутый круг, в котором российский мелкий бизнес вращается до сих пор, несмотря на привычную для всех благожелательную риторику в его адрес.
Новая негосударственная собственность формировалась главным образом как раз из прежней, государственной, под контролем и по правилам, определяемым государственными чиновниками. Крушение власти коммунистической партии означало прекращение функционирования советского государства в качестве гаранта прежнего порядка, в том числе отношений собственности. Но с исчезновением власти КПСС осталась огромная совокупность государственных чиновников, причастных к управлению государственной собственностью, а сама эта собственность и должна была стать объектом иного регулирования, направленного на формирование новых экономических и юридических отношений.
В отличие от стран Восточной Европы и Прибалтики, где в силу исторических причин произошла более радикальная смена элит, в России значительная часть советской номенклатуры сумела конвертировать свою власть в собственность [2]. Процесс разгосударствления приобрел изрядный оттенок номенклатурной приватизации, осуществляемой не только в пользу части номенклатуры, но и по ее правилам. В результате, разделение советского политико-экономического монолита так и не было произведено. Власть и собственность остались в состоянии мучительного симбиоза, новые экономическая и политико-административная элиты взаимно переплелись, а государственная бюрократия получила рычаги эффективного воздействия на частный капитал, которыми нередко пользуется сугубо в частных интересах, далеко не всегда совпадающих с интересами общества, и нередко не вполне законными методами.
Закономерно, что новая экономическая элита сформировалась главным образом в экспортно-сырьевых отраслях. Это ее качество, наряду с другими экономическими последствиями для страны, означает теснейшую зависимость бизнес класса от государства. Успех предпринимательской деятельности здесь с самого начала в значительной степени определялся уровнем и качеством государственного покровительства. Государственные чиновники решали кому, что и по какой цене достанется при приватизации государственной соб-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
ственности. Они же, в свою очередь, были заинтересованы в хороших отношениях с бизнес структурами, к участию в собственности или доходах которых они стремились. Крупный бизнес нуждался во власти при дележе государственного имущества и для обеспечения благоприятных условий существования, а власть была заинтересована в бизнесе, поскольку испытывала острую потребность в средствах как для финансирования своих политических проектов, так и для обеспечения сугубо частных интересов отдельных политиков и государственных чиновников. Постепенно структуры нового бизнеса и новой власти уподобились сиамским близнецам, раздельная жизнь которых невозможна, а совместная являет собой диковинное уродство.
В целом можно сказать, что соотношение сил между бизнесом и властью не является постоянной величиной. Оно может меняться, в том числе и в зависимости от подключения к этому взаимодействию третьих участников в лице других групп интересов. Например, профсоюзов или защитников окружающей среды. В этом случае усилия бизнеса влиять на государственную политику могут быть либо поддержаны, либо заблокированы солидарными действиями многочисленных и (или) хорошо организованных групп граждан, даже если они не располагают значительными материальными средствами. Правда, под влиянием глобализационных процессов в последнее время отмечается снижение силы организо-
ванного рабочего движения, сравнительно недавно бывшего основным контрагентом бизнеса.
А вот по поводу того, каковы тенденции в отношениях между бизнесом и государством в литературе есть разные точки зрения. Одни полагают, что баланс смещается в пользу бизнеса [12]. Причина — в структурных социально-экономических изменениях. Впервые в мировой истории сложились столь благоприятные условия для сравнительно свободного перемещения денег, товаров и производств. Новые технологии коммуникаций активно способствуют международной мобильности бизнеса: факсы, электронная почта и интернет, дешевая телефонная связь делают возможным небывалое прежде движение капиталов; контейнерные перевозки, огромные морские и воздушные суда помогают перемещать товары. Глобализация, расширяя возможности бизнеса, одновременно ослабляет позиции правительств и некоторых других групп интересов. Поскольку ежедневные объемы торговли превышают резервы иностранной валюты, находящиеся в распоряжении правительства, государство уже не может, как прежде, манипулировать обменными курсами. В тоже время финансовые магнаты создают огромные состояния, спекулируя на биржах. Государства или регионы одной страны конкурируют между собой за привлечение инвестиций. Стремясь предложить самые благоприятные условия, власти даже выделяют корпорациям разного рода субсидии, например, на
создание новых рабочих мест. Критики глобализации утверждают, что соревнование за привлечение инвестиций ведет к ослаблению законодательства, защищающего права трудящихся, потребителей или окружающую среду. Ни одна другая группа не выигрывает так от глобализации, как бизнес. Напротив, например, рост миграции рабочей силы ослабляет возможности национальных объединений трудящихся влиять на государственную политику. В результате бизнес как группа интересов оказывается в привилегированном положении, а рыночная логика начинает доминировать в государственной политике.
Другие ученые обращают внимание на те факторы глобализации, которые не только способствуют сохранению зависимости бизнеса от государства, но и нередко усиливают ее [22]. Например, именно государство договаривается о благоприятных условиях для предпринимательства в рамках таких влиятельных международных организаций как Всемирный банк или Всемирная торговая организация. Развитые страны Запада, имеющие мощные дорогостоящие системы защиты прав трудящихся, потребителей или охраны окружающей среды, оказывают давление на другие государства и международные институты с целью продвижения регулирующих норм, соответствующих их высоким внутренним стандартам. На фоне роста протестной активности глобального гражданского общества, корпорации также вынуждены
обращаться за поддержкой к собственным правительствам. Вообще от характера государственной политики той или иной страны в немалой степени зависит конкурентоспособность как национальных, так и транснациональных компаний. Поэтому бизнес вынужден вести переговоры с государством и при его посредничестве с другими группами интересов, вырабатывая гибкие подходы и культивируя «социальное партнерство». Государственная политика становится продуктом сложных договоренностей и компромиссов, особенно в части, касающейся регулирования рынка труда, подготовки и переподготовки кадров, финансирования образования и науки, создания транспортной инфраструктуры, охраны окружающей среды и т. д.
Вопрос о том, сколь велико должно быть вмешательство государства в экономическую сферу в современных условиях также остается дискуссионным. Традиционные представления о причинно-следственной связи между усилением роли государства и установлением большей социальной справедливости, с одной стороны, и замедлением экономического роста, с другой, сегодня подвергаются сомнению. Конечно, частные предприниматели более гибко реагируют на потребности рынка и возможности повышения эффективности. Государство же, выполняя функцию перераспределения доходов, ограничивает прибыли производителей и тем самым снижает производительность труда. Нередко чиновники при разра-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
ботке государственной политики руководствуются соображениями собственного административного комфорта, в ущерб эффективности, а политики используют социальные программы в электоральных целях.
Однако опыт развития многих стран показывает, что экономический рост вполне может быть следствием целенаправленной экономической политики государства, вводящего законы, стимулирующие деловую активность. Классическим примером такого рода является «японское экономическое чудо». После Второй Мировой войны валовой национальный продукт этой страны за сравнительно короткий срок был увеличен вчетверо, что позволило Японии занять второе место в мире по уровню экономического развития. Результат был достигнут благодаря тесному сотрудничеству Министерства международной торговли и промышленности с бизнесом [16]. Сходным образом Франция за 30 послевоенных лет превратилась в одну из процветающих европейских экономик под руководством Комиссариата по планированию, который при проведении так называемой политики «индикативного планирования» действовал в партнерстве с крупнейшими корпорациями. Даже в такой стране как США, традиционно гордящейся своей свободой рыночных отношений, правительство играет существенную роль в обеспечении экономической эффективности. Достаточно привести сравнительно недавние примеры производства гражданского самолета «Бо-
инг-747» или запуска всемирной сети Интернет, которые явились побочным следствием деятельности американского министерства обороны.
Сторонники доминирования стратегического государственного руководства при функционировании рыночной экономики говорят о том, что правительственные чиновники лучше, чем менеджеры отдельных корпораций, могут оценить долговременные перспективы и последствия принимаемых решений. Они меньше подвержены давлению собственников и акционеров кампаний, требующих быстрой выгоды и высоких дивидендов. Высококвалифицированным государственным бюрократам доступно целостное видение рынка, позволяющее оценивать потенциальные возможности целых отраслей и направлений развития.
Похоже, что идеального рецепта все же не существует. Многое зависит и от исторических особенностей каждой страны, и от характерных примет времени. Причем, чем дальше, тем большее значение приобретают глобальные факторы, детерминированные циклами развития мировой экономики. К примеру, неокорпора-тивистские системы, сформировавшиеся в таких странах, как Австрия или Швеция, характеризуются тесным партнерством государственных структур с крупнейшими ассоциациями и союзами предпринимателей при выработке государственной политики. В 1980-х гг. эти страны демонстрировали преимущества в показателях экономического роста и уров-
ня инфляции. Соглашения между общенациональными корпорациями наемных работников и работодателей позволяли сдерживать давление инфляции и поддерживать конкурентность рынка труда в условиях экономического роста и всеобщей занятости. В это же время фрагментированные системы США и Великобритании, ориентированные на большую свободу рынка, были не в состоянии справиться с депрессией. Они проигрывали в экономическом соревновании и Японии, где государство проводило активную промышленную политику.
Однако на рубеже веков положение изменилось. Теперь уже европейские страны и Япония, боровшиеся с экономической стагнацией и безработицей, пытались следовать примеру Соединенных Штатов. Одновременно серия финансовых кризисов прокатилась по азиатским странам, бурно развивавшимся в предыдущий период благодаря установлению привилегированных отношений государственной бюрократии с крупным бизнесом. Корпоративистские системы, как в Европе, так и в других частях света, продемонстрировали свое несоответствие запросам глобализирующейся экономики. Дорогостоящее социальное государство и программы поддержания занятости вошли в противоречие с требованиями глобальной конкуренции — минимальные социальные расходы, низкие налоги, гибкая регулирующая политика.
Для развивающихся переходных обществ посткоммунистических
стран характерно отсутствие либо исключительная слабость гражданского общества, одним из элементов которого и являются автономные ассоциации бизнеса. В сочетании со слабым профсоюзным движением это делало невозможным становление неокорпо-ративистских отношений между бизнесом, гражданским обществом и государством.
Россия кроме структуры экономики и главного субъекта экономической деятельности в лице номенклатуры унаследовала от советских времен еще и воспитанную в недрах советской системы деловую этику (формы, способы и стиль отношений как внутри бизнес сообщества, так и бизнеса с государством и обществом). Главной характерной чертой отношений внутри российской административно-экономической элиты стали неформальные, не публичные связи, столь привычные для советской номенклатуры.
Справедливости ради, надо сказать, что в период бурной демократизации и расцвета публичности начала 90-х гг. общая идея подражания западным образцам, вдохновлявшая реформаторов, побуждала и молодой российский бизнес к установлению традиционных для западных политических систем институциональных отношений с государственными структурами. Первые демократические выборы сопровождались попытками создания политических партий, призванных представлять интересы предпринимателей в органах власти. Создавались и различные организо-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
ванные группы интересов: кооператоров, сельхозпроизводителей, фермеров, мелких и средних предпринимателей и т.д. Однако эти попытки не были успешными. В 1993 г. предпринимательские организации не смогли даже собрать необходимое число подписей и зарегистрироваться для участия в выборах. Бизнесмены явно не пользовались популярностью в нашей стране. Основная часть представителей бизнеса была избрана в Государственную Думу по одномандатным округам и лишь сравнительно небольшое число по федеральным спискам партий. Заметную долю среди них составили руководители государственных предприятий [6, с. 90].
Сходная ситуация сложилась и на выборах 1995 г. Всего было избрано 100 предпринимателей: 57 — по партийным спискам, 43 — по одномандатным округам. Политические ориентации этих депутатов характеризует тот факт, что самым «предпринимательским» оказался список КПРФ (1/3 всех избранных депу-татов-предпринимателей), на втором месте — «Наш дом Россия», на третьем — ЛДПР. Имея ввиду отношение этих партий к развитию рыночной экономики в нашей стране, вряд ли стоит предполагать, что вошедшие в их избирательные списки руководители предприятий и фирм были последовательными сторонниками высвобождения частного предпринимательства из под удушающей опеки государства, либерализации условий негосударственной экономической
деятельности и отделения власти от собственности.
Постепенно идея консолидированного представительства интересов бизнеса на политической сцене была вытеснена стремлением к сепаратному, индивидуальному, неинститу-ционализированному, неформальному проталкиванию интересов отдельных корпораций и предпринимателей через органы власти как федерального, так и регионального и местного уровней. Причиной тому были не только непопулярность богатых людей в народе и бесперспективность борьбы за массовую поддержку предпринимательских организаций, но и разнородность интересов самого российского бизнеса. В его составе можно было видеть представителей очень разных сегментов экономики, предъявляющих к политике государства разнородные, а порой и противоположные требования. Даже среди бывших и действующих директоров государственных предприятий одна часть сумела приспособиться к новым условиям и желала экономической свободы, а другая уповала на помощь государства. Разные цели преследовали предприниматели, стре мившиеся создать собственный бизнес, утвердиться и встать на ноги, и представители спекулятивно-финансового и в особенности криминального капитала, целью которых было кратковременное аккумулирование или изъятие средств из экономического обращения.
Формированию консолидированного политического представитель-
ства не способствовала и интенсивная конкуренция внутри бизнес элиты за использование государственных ресурсов как при дележе собственности, так и в процессе дальнейшего принятия административных решений, влияющих на успешное функционирование компаний. Отсутствие необходимых гарантий собственности и автономии экономических субъектов обусловили борьбу предпринимателями за расположение государства и влияние на конкретных политиков и чиновников, и недостаточное понимание общности интересов частного предпринимательства в целом и бизнес слоя как единой социальной группы.
По мере проведения структурной перестройки экономики оформлялись новые группы бизнес класса. Прежде всего, этот процесс затронул сырьевые отрасли, затем металлургию, авиастроение и космическую промышленность. Позже подтянулись пищевая, текстильная, химическая промышленности. Постепенно соединение спекулятивного капитала, сосредоточенного главным образом в финансовой сфере, с промышленным потенциалом приводит к возникновению так называемых вертикально-интегрированных компаний, превратившихся наряду с государством в основных участников экономической деятельности [см.: 4].
В целом, с самого начала доминирующая роль в экономике и приоритет в отношениях с властными структурами принадлежали крупному бизнесу. Такая структура нашей экономики со-
храняется до сих пор. По оценкам экономистов, и сейчас сырьевая отрасль составляет в ней более половины, а новая, «постперестроечная» экономика — менее десятой доли.
В России формируется специфическая форма функционального представительства. Крупные корпорации и государство выступают в ней основными действующими лицами. Причем, представители власти обосновывают и практически поощряют формирование сверхкорпораций, фак тически монополизирующих отдельные отрасли экономики: топливно-энергетическую, золото-алмазную, аэрокосмическую, военно-промышленную. Именно с ними государство готово разделить свою компетенцию в сфере экономики. Представительство интересов корпораций в значительной степени сводится к интересам узкого круга собственников и руководителей компаний. Плюралистический характер системе функционального представительства может придавать активное давление наемных работников и некоммерческих организаций на руководство, которое в этом случае вынуждено учитывать их интересы как при проведении внутрикорпоративной политики, так и в ходе лоббистской деятельности в органах государственной власти. При отсутствии собственных организаций персонала или же при их полной зависимости от начальства можно говорить лишь об олигархическом корпоративизме [5].
Неокорпоративная трехсторонняя схема в современной России за-
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
менена двухсторонней. Наемные работники, занятые как в частном секторе, так и в бюджетной сфере, а также представители мелкого и среднего бизнеса, интересы которых далеко не всегда совпадают с интересами руководства и собственников крупных корпораций, не имеют возможностей эффективного влияния на разработку политики государства. В процессе определения стратегии развития страны их представительство, если и просматривается вообще, то определенно выглядит гораздо скромнее и ограниченнее по возможностям. Влияние ассоциаций среднего («Деловая Россия») и малого («Опора») бизнеса вряд ли сопоставимо с мощью Российского Союза промышленников и предпринимателей или Торгово-промышленной палаты и стоящих за ними корпораций.
Кроме того, отношения с крупным бизнесом тоже не развиваются в направлении институционализации. В исследованиях российских ученых можно обнаружить выразительную картину неформальных связей крупного бизнеса и государства на разных уровнях: администрации президента, правительства, Государственной думы и местных органов власти [см. 7; 8; 9]. Отдельные предприниматели и корпорации стремятся напрямую лоббировать свои интересы, минуя промежуточные звенья в виде формальных организаций и официальных каналов, тем самым, демонстрируя верность отечественной традиции непубличных отношений с властью. Похоже, что представители обеих
сторон извлекают конкретную частную выгоду из сложившейся ситуации и, несмотря на декларации, в действительности не склонны налаживать механизмы прозрачного институционализированного взаимодействия между государством и бизнесом.
В этой связи достаточно красноречиво выглядят данные, опубликованные журналом «Форбс» в 2008 г. [10]. Российский парламент занимает первое место среди законодательных органов развитых стран по числу депутатов-богачей. Среди его членов 12 миллиардеров, общий объем средств которых составляет более 40 млрд долларов. Большинство из этих людей связаны с партией «Единая Россия». Причем, число обладателей астрономических состояний в высшем представительном органе власти Российской Федерации не уменьшилось, несмотря на то, что Президент РФ В. В. Путин, выступая на предвыборном съезде партии осенью 2007 г., заявил: «Власть и деньги должны существовать раздельно, это касается и партийных списков, то есть тех людей, которые под знаменем партии могут избираться депутатами Госдумы... Представители крупного бизнеса — это, безусловно, уважаемые люди, и, конечно, они способны внести свой вклад в работу партии, и не только финансовый. Но нужно ли им лично быть в партийных списках, быть парламентариями, занимаясь крупным бизнесом, одновременно пользоваться депутатской неприкосновенностью?
Смогут ли они, развивая собственный крупный бизнес, который требует и сил, и времени, в то же время оставаться объективными, принимая решения, затрагивающие интересы всей экономики?» [3]. Призыв Президента не был услышан, видимо потому, что личное присутствие представителей крупного бизнеса в органах власти, по их убеждению, дает определенные гарантии и их бизнесу, и им лично.
Сегодня для всех очевидна тесная зависимость российского бизнеса от
политической воли высших руководителей государства, прежде всего по причине шаткости правового статуса частной собственности в современной России, а также слабости и зависимости нашей судебной власти от других властей, главным образом исполнительной. Страдают от этой зависимости не только государство и бизнес как непосредственные участники этого взаимодействия, но и отодвинутое на периферию их внимания общество.
1. Алмонд Г., Пауэлл Дж., Строси К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. М., 2002.
2. Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту // Общественные науки и современность. 1995. № 1.
3. Львов А. В парламенте России 12 миллиардеров [Электронный документ] // Комсомольская правда. 2008. 3 апреля. URL: http://www.kp.ru/daily/24075.4/311464/ (дата обращения 12.10 2009).
4. ПаппэЯ. Ш. «Олигархи». Экономическая хроника 1992-2000 гг. М., 2000.
5. Перегудов С. П. 1998. Новый российский корпоративизм: олигархический или демократический? // Полития. 1998. № 2.
6. Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и Российское государство. М., 1999.
7. Перегудов С. П. Корпорации, общество, государство: Эволюция отношений. М., 2003.
8. Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006.
9. Туровский Р. Ф. Губернаторы и олигархи: история отношений // Полития. 2001, № 5.
10. Brown H. Russia: The World's Richest Government [Электронный документ] // The Forbes.Com. 01.04.2008. URL: http://www.forbes.com/home/businessbillionaires/2008/03/28/russia-billionaires-duma-biz-cz_hb_0401russiapols.html (дата обращения 12.10 2009).
11. Estrin S., Holmes P. French Planning in Theory and Practice. L.: George Allen & Unwin, 1983.
12. Greider W. One World Ready or Not: The Manic Logic of Global Capitalism. N.Y.: Simon & Schuster, 1997.
13. Hollingsworth J. R,ShmitterPh., Streeck W. Governing Capitalist Economies: Performance and Control of Economic Sectors. N.Y.: Oxford University Press, 1994.
14. Unions, Employers and Central Banks: Macroeconomic Coordination and Institutional Change in Social Market Economies / T. Iversen, J.Pontusson, D. Soskice (eds). N.Y.: Cambridge University Press, 2000.
15. Johnson Ch. MITI and the Japanese Economic Miracle: The Growth of Industrial Policy 1925-75. Stanford: Stanford University Press, 1982.
16. Johnson Ch. Japan, Who Governs? The Rise of the Developmental State in East Asia. N.Y.: Norton, 1995.
17. Patterns of Corporatist Policymaking / G. Lehmbruch, Ph. Schmitter (eds). Beverly Hills: Sage, 1982.
18. Lindblom Ch. Politics and Markets: The World's Political Economic System. N.Y.: Basic Books, 1977.
С. Н. Пшизова. Бизнес как субъект государственной политики
Общество и реформы
19. Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1965.
20. Schmitter Ph. Regime Stability and Systems of Interest Intermediation in Western Europe and North America // Organized Interests in Western Europe. / S.Berger (ed.) Cambridge: Cambridge University Press, 1981.
21. Smith M. A. American Business and Political Power: Public Opinion, Elections and Democracy. Chicago: University of Chicago Press, 2000.
22. Weiss L. The Myth of the Powerless State. Ithaca: Cornell University Press, 1998.
23. Wilson G. Business and Politics: A Comparative Introduction. L.: Chatham House, 2003.
