CC BY
36
БЕЛАРУСЬ - ЕС: ЗАТЯЖНАЯ НОРМАЛИЗАЦИЯ
Денис Мельянцов
Резюме
2009 год явился поистине знаковым как для внешней политики Беларуси в целом, так и для отношений с Европейским Союзом в частности. Из «последней диктатуры Европы» Беларусь превратилась в партнёра ЕС, став полноправным участником программы «Восточное партнёрство». Состоялись визиты на высоком и высшем уровнях европейских политиков в Беларусь и белорусских руководителей - в государства ЕС; начались переговоры о выделении Евросоюзом финансовой помощи Беларуси; обрело долгожданный официальный статус представительство Европейской комиссии в Минске.
Вместе с тем Беларусь и ЕС недалеко продвинулись в институционализа-ции своих отношений. Европейский Союз так и не смог добиться от белорусских властей серьёзных шагов в сторону демократизации страны и улучшения ситуации с соблюдением прав человека. Процесс нормализации не привёл и к окончательной отмене санкций - они лишь были заморожены до осени 2010 г.
Тенденции:
• Беларусь вышла из международной изоляции и укрепила свою позицию в качестве партнёра Евросоюза;
• вместе с тем Беларусь и ЕС не продвинулись в вопросах ратификации Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве и вхождения Беларуси в Европейскую политику соседства;
• отсутствие прогресса в демократизации Беларуси замедляет процесс сближения с ЕС и затрудняет участие страны в программе «Восточное партнёрство».
Конец изоляции
В 2009 г. белорусская внешняя политика начала, наконец, обретать подлинную многовекторность, уравновесив своё гипертрофированное восточное направление западным. О завершении многолетнего периода самоизоляции страны свидетельствуют возобновление официальных визитов белорусского лидера в европейские страны, посещение Беларуси рядом высоких западных гостей, участие официального Минска в
структурах, инициированных ЕС (программа «Восточное партнёрство»), а также приток западного капитала — преимущественно в виде займов.
Своеобразной вехой, маркирующей начало нового этапа в отношениях Беларуси и ЕС, явилось подписание 8 января Александром Лукашенко соглашения об основании представительства Европейской комиссии в Минске. С этого момента можно говорить об установлении полноценных дипломатических отношениях между ЕС и Беларусью. Прежде представительство функционировало как офис программы ТАСШ, предназначенной для оказания технической помощи ЕС Беларуси.
Открытие представительства Европейской комиссии проходило на фоне масштабного дипломатического конфликта белорусских властей и США, который закончился выдворением американского посла и значительным сокращением штата диппредставительства. Факт такого совпадения может быть неслучаен: возможно, Минск таким образом сигнализировал ЕС об ограниченности его инструментов влияния на Минск и предупреждал о возможных последствиях слишком активной поддержки оппозиционных сил.
19 февраля Минск посетил генеральный секретарь Совета ЕС, верховный представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности Хавьер Солана. В ходе визита, который готовился в полусекретном режиме, высокий европейский чиновник согласился с желанием Минска вести диалог без посредников и предварительных условий1, обозначив тем самым финал европейской политики обусловленности в отношении Беларуси. Таким образом, Х. Сола-на дал понять, что ЕС готов к неформальным договоренностям с белорусским правительством и что главным является геополитическая лояльность, а не вопросы демократии и прав человека.
Несколько иной оказалась риторика комиссара ЕС по внешней политике и Европейской политике соседства Бени-ты Ферреро-Вальднер, которая придерживалась традиционного подхода, зафиксированного в документе «Что Европейс-
Хавьер Солана заявил, что приехал не с целью ставить условия: http:// navmy.by/mbrics/politic/2009/02/19/ic_news_112_306656/
кий Союз может дать Беларуси» (2006 г.).2 Возможно, именно поэтому Лукашенко не пожелал с ней встречаться сразу же после визита Соланы (визит госпожи Ферреро-Вальднер в Беларусь был перенесён с марта на июнь).
В мае 2009 г. состоялся первый более чем за 10-летний период визит белорусского президента в ЕС. Александр Лукашенко посетил Италию и Ватикан, где встретился с итальянским руководство и получил аудиенцию у Папы Римского. Этот визит призван подчеркнуть не только свершившийся факт выхода Беларуси из международной изоляции, но и упрочение отношений с католической церковью. При этом белорусский лидер ставил перед собой и более амбициозную задачу — занять место посредника в деле примирения Западной и Восточной церквей. Однако московский Патриарх, как и А. Лукашенко, предпочёл диалог без посредников3, дезавуировав заявления белорусского президента.
Осенью состоялся ряд визитов, которые окончательно засвидетельствовали выход Беларуси из международной изоляции. В сентябре А. Лукашенко находился с официальным визитом в Литве, а в конце октября в Минск прибыл итальянский премьер-министр Сильвио Берлускони, который стал первым европейским политиком такого уровня, посетившим Беларусь за последние 12 лет.
В ноябре также состоялся визит белорусского президента в Киев (см. статью Беларусь — Украина: на старте стратегического сотрудничества? в настоящем сборнике), который вкупе с визитом в Вильнюс и наращиванием экономических связей по оси Север — Юг можно рассматривать как начало нового тренда во внешней политике Беларуси. А именно — начало регионализации белорусских внешнеполитических усилий с тем, чтобы, с одной стороны, усилить переговорные позиции в отношениях с Россией, с другой — создать подушку безопасности на случай провала диалога с ЕС.
Кроме визитов на высшем уровне, состоялось множество контактов на министерском и экспертном уровнях. К приме-
См.: Што ЕС можа даць Беларуси http://ec.europa.eu/external_relations /belarus/intro/non_paper_1106.pdf.
См.: Батька оказался поперек папы: http://www.kommersant.ru/ doc.aspx?DocsID= 1244986.
ру, министр иностранных дел Беларуси Сергей Мартынов только в четвёртом квартале 2009 г. посетил с официальными визитами Финляндию, Румынию, Испанию, Австрию и дважды побывал в Брюсселе. Таким образом, пересмотр Евросоюзом своего подхода в отношении Беларуси в 2009 г. привёл к завершению периода политической изоляции Беларуси, который длился более десяти лет.
Контекст «Восточного партнёрства»
Помимо выхода из изоляции Беларусь получила от ЕС ещё один «бонус» в виде участия в программе «Восточное партнёрство» (ВП), которая разрабатывалась Польшей и Швецией с весны 2008 г. ВП представляет собой инициативу по углублению Европейской политики соседства (ЕПС) и является, по существу, альтернативой членству в ЕС, предлагая при этом странам-участницам в перспективе зону свободной торговли и безвизовый режим с ЕС.
Необходимо отметить, что решающим фактором для молниеносного (по сравнению с другими инициативами ЕС) запуска программы «Восточное партнёрство» послужила война на Кавказе в августе 2008 г. Можно сказать, что в основе ВП лежит геополитическая мотивация, заключающаяся в выводе восточноевропейских постсоветских стран из-под влияния России и формировании пояса дружественных Евросоюзу государств на его восточной границе.4 В декларации Евроко-миссии от 3 декабря 2008 г. и документах Совета ЕС, касающихся ВП, фразы об угрозе со стороны России исчезают, добавляется ценностный компонент программы, однако это не означает, что геополитическая подложка ВП перестала быть актуальной.5 Высокие европейские политики и чиновники не раз заявляли о том, что участие Беларуси в программе будет напрямую зависеть от непризнания Минском сепаратистских
Данная задача согласуется и с Европейской стратегией безопасности, принятой ЕС в 2003 г., в которой фиксируется необходимость построения пояса стабильности и безопасности вокруг ЕС.
Мельянцоу Д. Усходняе партнёрства: незавершаны гештальт. BISS 2009: http://www.belinstitute.eu/images/stories/documents/bb072009by. pdf
4
территорий Грузии6, что свидетельствует в пользу геополитической рациональности новой европейской программы.
На протяжении первых трёх месяцев 2009 г. рассматривался вопрос об уровне участия Беларуси в «Восточном партнёрстве», который, в конце концов, разрешился в пользу полноправного включения Минска в программу, чему, на наш взгляд, в немалой степени посодействовала встреча Хавьера Соланы с Александром Лукашенко. Долгое время общественность будоражил вопрос об участии белорусского президента в инаугурационном саммите ВП в Праге, намеченном на 7 мая. В итоге была разыграна элегантная комбинация: А. Лукашенко получил официальное приглашение в Прагу, однако существовали неофициальные договоренности о том, что на саммите белорусский президент не появится и не будет своим присутствием смущать некоторых представителей стран Старой Европы, скептически относящихся к нормализации отношений с диктаторским режимом. Тот факт, что белорусский лидер в Прагу не поехал, свидетельствует, помимо прочего, и о том, что неформальные договоренности Минском выполняются.
На протяжении года представители белорусского руководства подчёркивали важность участия Беларуси в ВП. Прежде всего, в данной программе Минск интересовала возможность привлечения дополнительных денежных средств под реализацию проектов, на финансирование которых в условиях глобального кризиса в бюджете денег не хватало. Участие Беларуси в «Восточном партнёрстве» являлось также элементом престижа для страны, которая совсем недавно находилась в изоляции и которую европейские инвесторы обходили стороной. Наконец, белорусским властям импонировало то, что они с самого начала имели возможность участвовать в разработке программы и оказывать влияние на её формирование.
Несмотря на то что в структуре «Восточного партнёрства» предусмотрено участие гражданского общества (Форум граж-
Хавьер Солана: Важно, чтобы Беларусь сохранила свою позицию о непризнании Южной Осетии и Абхазии: http://belapan.com/archive/ 2009/03/17/eu_291314/. Возможное признание Беларусью независимости Южной Осетии и Абхазии вряд ли облегчит сотрудничество в «Восточном партнёрстве», считают в МИД ФРГ: http://belapan.com/ archive/2009/11/05/eu_341048/ и др.
данского общества), следует помнить, что эта инициатива ЕС задумывалась прежде всего как форма сотрудничества со странами-соседями на межгосударственном уровне. Отсюда и ограниченность влияния Форума на принятие решений, и режим секретности в вопросах подготовки и подачи проектных предложений белорусской стороной. Тем не менее, известно, что белорусская сторона первой из «постсоветской шестёрки», участвующей в ВП, подала свои проектные предложения на рассмотрение Еврокомиссии (по состоянию на конец 2009 г., решения относительно финансирования поданных проектов ещё не приняты).
Следует иметь в виду, что «Восточное партнёрство» имеет крайне низкий трансформационный потенциал. Программа не ставит перед собой ни цели по адаптации экономик стран-участниц для последующего вступления с ЕС, ни задачи по трансформации политических систем этих государств. Финансирование программы также очень скромное: до 2013 г. бюджет программы составляет чуть больше EUR 600 млн для шести стран. Из этой суммы Беларусь может рассчитывать лишь на EUR 40 млн.7
Как неоднократно подчёркивали белорусские и европейские эксперты, программа «Восточного партнёрства» является альтернативным проектом российской инициативе построения Единого экономического пространства (ЕЭП). Для Беларуси полноценно участвовать в двух программах одновременно не представляется возможным. В конечном итоге Минску предстоит выбрать, в каком из интеграционных проектов он хотел бы участвовать. Это, однако, серьёзно сужает поле для внешнеполитического маневра, поэтому белорусское руководство прилагает максимум усилий для дальнейшего обеспечения политики лавирования.
Президент Лукашенко заявил об этом весьма недвусмысленно: «<Для нас приоритет — то, что мы раньше можем реализовать. Если с 2010 года реально начнёт действовать Таможенный союз, это и будет нашим приоритетом. Будет зона свободной торговли у Беларуси, Украины с Евросоюзом или нет, мы ещё этого не знаем. Это пока разговоры. Мы никогда
Хольцапфель Ж.-Э. Объём сотрудничества Беларуси и ЕС равен 40 млн евро: http://news.tut.by/135310.html
не откажемся от Таможенного союза, потому что нам это выгодно. Но мы бы не отказались от зоны свободной торговли с ЕС, если бы нам завтра ее предложили, и мы могли бы этим воспользоваться»8.
2009 год явился лишь стартовым для программы «Восточное партнёрство», начали формироваться его рабочие органы. Понятно, что эта европейская инициатива не принесла для Беларуси ощутимых преференций. Поэтому жаждущее быстрых выгод белорусское правительство в кратчайшие сроки подписало соглашение о Таможенном союзе с Россией и Казахстаном, что поставило под вопрос многие из потенциальных выгод в рамках ВП.
Диалог без посредников и условий
С самого начала белорусско-европейский диалог отвечал не только нуждам Беларуси, но и стремлениям Европейского Союза. Прежняя политика санкций провалилась, необходимо искать новые пути разрешения «белорусского вопроса», который начал приобретать для расширенного ЕС всё большую актуальность: недемократичная транзитная страна на границе Евросоюза явилась вызовом для формирующейся внешней политики ЕС.
Ещё с конца 2006 г. ЕС пытался увязать нормализацию отношений с Минском с выполнением им предварительных условий, зафиксированных в обращении «Что Европейский Союз может дать Беларуси» и других документах. Однако официальный Минск проигнорировал любые условия, настаивая на восстановлении политических отношений без каких-либо условий и «двойных стандартов». В итоге Брюссель сократил двенадцать требований до пяти, а позже и вовсе до одного — освобождения политзаключённых, тем самым продемонстрировав непоследовательность своих подходов и готовность идти на односторонние уступки.
После российско-грузинской войны августа 2008 г. важность Беларуси для ЕС существенно возросла — без Беларуси
Лукашенко А. «Мы бы не отказались от зоны свободной торговли с ЕС, если бы нам завтра ее предложили»: http://naviny.by/rubrics/ economic/2009/07/06/ic media 113 3219/
идея «пояса добрососедства» во многом теряла смысл. В атмосфере шока от кавказских событий ЕС закрыл глаза на недемократические парламентские выборы в Беларуси и невыполненные предварительные требования и пошёл на одностороннее признание белорусского режима. Геополитические соображения оказались важнее демократических принципов. Эта фатальная ошибка породила целый клубок проблем, которые ЕС предстоит решать впоследствии.
Согласившись на восстановление отношений с Беларусью без выполнения предварительных условий и без разработки «дорожной карты» нормализации, ЕС поставил себя в весьма затруднительное положение. Во-первых, он дал понять Лукашенко, что непризнание Южной Осетии и Абхазии для ЕС важнее, чем демократизация и либерализация в Беларуси, и что ЕС и далее будет готов идти на уступки. Во-вторых, начав диалог, ЕС не в силах будет его прекратить, даже если Минск будет «плохо себя вести», ибо это означает ещё один провал политики ЕС в отношении Беларуси.
В-третьих, пойдя на односторонние уступки, ЕС существенно ограничил себя в возможности навязывать Беларуси какие-либо условия в перспективе. В Минске очень точно оценили ситуацию и в нужный момент подыграли Евросоюзу. Таким образом получается, что не ЕС «подцепил» Беларусь на крючок своих программ, а Беларусь «подцепила» Брюссель, воспользовавшись непоследовательностью его подходов.
На протяжении 2009 г. белорусские власти не предприняли сколько-нибудь значимых шагов в плане демократизации внутриполитической жизни, политическая система не претерпела изменений, были лишь несколько смягчены политические практики. В то же время Беларусь стала полноправным участником программы «Восточное партнёрство», вышла из международной изоляции, получила стабилизационные кредиты от МВФ (с согласия ЕС), начала переговоры с ЕС об упрощении визовых процедур и получении финансовой помощи. Иными словами, выигравшей стороной в диалоге следует признать белорусские власти. И отчасти — гражданское общество, которое получило дополнительный голос в рамках Форума гражданского общества ВП.
Однако следует признать, что стратегически «политика втягивания» всё же может принести плоды, если ЕС сумеет
сделать свои программы настолько привлекательными для Беларуси, что она окончательно утратит интерес к интеграционным проектам с участием России. Однако, для того чтобы не потерять контроль над процессом, ЕС необходимо уделять больше внимания и тактическим вещам — таким как «дорожные карты» и взаимообусловленность уступок. Пока же официальный Минск действует в рамках старой логики — геополитического торга и взятия в заложники политических оппонентов. Выстраивание новой конфигурации в рамках региона лишь расширяет поле для маневра белорусских властей.
«Мягкая» политика ЕС объясняется не только геополитическими факторами, но и экономическими интересами отдельных государств-членов, корпораций и фирм, определёнными возможностями, открываемыми участием в приватизации госсобственности в Беларуси, которая — рано или поздно — начнётся. В этом отношении политическая переориентация Беларуси на Запад могла бы воспрепятствовать одностороннему притоку в страну российского капитала.
Первые разочарования
Давая оценку первому этапу белорусско-европейского диалога, необходимо сказать о разочарованности в нём как европейской, так и белорусской стороны. ЕС пока не сумел добиться от Минска демократизации политической жизни. Продолжаются преследования оппозиции, гражданского общества и независимых СМИ, в политической системе отсутствуют институциональные изменения. До сих пор отношения между ЕС и Беларусью также не обрели институциональной базы: не адаптировано и не ратифицировано соглашение о партнёрстве и сотрудничестве, Беларусь не стала частью Европейской политики соседства, что закрывает для страны возможность полноценного участия в двустороннем формате ВП. С другой стороны, как уже сказано, политика втягивания может быть успешной лишь в долгосрочной перспективе.
Белорусское правительство ожидало от диалога с ЕС быстрых финансовых выгод, в частности через финансирование проектов в рамках ВП. Однако, к разочарованию белорусских властей, эта программа развивается слишком медленно, и проекты, поданные белорусской стороной, пока не утверждены.
Кроме того, появляются дополнительные сложности с формированием рабочих органов ВП. Так, Европарламент отказывается сформировать белорусскую делегацию в парламентской ассамблее «Восточного партнёрства» ЕВРОНЕСТ из депутатов Национального собрания, требуя представительства для оппозиции.
Процесс нормализации не привёл и к окончательной отмене санкций — они лишь были заморожены до осени 2010 г. Беларусь остаётся исключённой и из Обобщённой системы преференций ЕС, и из Европейской политики соседства, что ограничивает доступ ко многим возможным источникам финансирования.
Определённое разочарование Минска в программе «Восточное партнёрство» способствовало обращению к альтернативным возможностям в виде Таможенного союза с Россией в надежде на возвращение в том или ином виде дотационных схем, существовавших до 2007 г. Такие резкие внешнеполитические развороты официального Минска вызывают недоумение европейских политиков и лишний раз заставляют задуматься о серьёзности намерений белорусских партнёров. Вместе с тем такое поведение Минска — результат низкой привлекательности европейских программ, и это должно подтолкнуть европейские структуры к осознанию необходимости разработки полноценной стратегии в отношении своих восточных соседей, и в частности Беларуси.
Заключение
В отношениях между Европейским Союзом и Беларусью 2009 год стал самым прорывным и динамичным за последние 10 лет. За небольшой промежуток времени Беларусь смогла пройти путь от «последней диктатуры Европы» до партнёра ЕС. Вместе с тем сближение Беларуси с ЕС не привело к трансформации политической системы в стране, где политические репрессии оказались лишь несколько ослабленными, но не устранёнными, а европейские ценности по-прежнему остаются чужими для правящей в Беларуси политической элиты.
Отказ Брюсселя от разработки «дорожной карты» нормализации привёл к невозможности влияния Евросоюза на Беларусь и осуществления контроля над процессом. Непоследо-
вательность подходов ЕС на раннем этапе диалога не позволяет теперь использовать принцип обусловленности в белорусско-европейских отношениях, вследствие чего диалог во многом продолжается по правилам Минска.
Политика втягивания, которой придерживается Евросоюз, в долгосрочной перспективе может оказаться продуктивной, однако промедление с реализацией проектов в рамках «Восточного партнёрства» ведёт к разочарованию белорусских властей и поиску более выгодных альтернативных интеграционных проектов, и прежде всего — с участием России.
Белорусско-европейские отношения превратились в самостоятельное направление внешней политики Беларуси, независимое от состояния белорусско-российских отношений, как это было ранее. Тем не менее, Беларусь не отошла от логики балансирования между «двумя монстрами» и не сделала окончательного выбора в пользу одного из центров притяжения.
