CC BY
261
сравнительное право
К Т. Трофимов*
банки канады и россии: уроки возможны?
ключевые слова: сравнительное банковское право, банковское право Канады, банковское право России, банковское регулирование, центральный банк.
Аннотация: В данной статье дается сравнительный анализ банковского регулирования в Канаде и России, текущей ситуации в банковском секторе; изучены юридическая основа и инфраструктура с акцентом на различия между двумя системами и подходами к регулированию; внесены предложения по совершенствованию законодательства в России.
Key words: comparative banking law, banking law of Canada, banking law of Russia, banking regulation, central bank.
Summary: The article is devoted to comparative issues of banking regulation in Canada and Russia, studied the current situation in the banking sector, analyzed the legal framework and infrastructure, with emphasis on the differences between the two systems and approaches to regulation. Made several proposals to improve legislation in Russia.
Опыт регулирования банковской деятельности в Канаде интересен для России в силу как его исторической успешности,1 так и сопоставляе-
* Доктор юридических наук, LLM (Master of Laws, University of Toronto), заведующий кафедрой финансового и предпринимательского права Юридического института Дальневосточного государственного университета. E-mail: kirill.trofimov@gmail. com
1 С 1923 г в Канаде только два маленьких региональных банка потерпели крах в 80-е годы прошлого века. Результатом финансового кризиса 2008 г стало признание Мировым Экономическим Форумом (http://www.weforum.org/documents/GCR0809/index. html) банковской системы Канады наиболее устойчивой в мире (банковская система России
мых условий. Зависимость национальных экономик двух стран от мирового рынка определяет особенности регулирования банковского сектора в период кризисов международного происхождения. Размер территории Канады, северное географическое положение и концентрация населения в нескольких крупных городах порождают схожие проблемы с охватом населения банковскими услугами в труднодоступных и малонаселенных районах.2
Банковское законодательство Канады претерпело значительные изменение в течение последних 30 лет.3 До 1980 г., все банки должны были находиться в открытом публичном владении без наличия контролирующих акционеров. Иностранным банкам не разрешалось осуществление операций в Канаде. Поправки к The Bank Act (Canada) (далее - Банковский Акт, принят в 1923 г., пересматривается каждые 5 лет) в 1980 г. разрешили иностранным банкам открывать дочерние банки в Канаде. До изменений 1980 г. ни одному акционеру не разрешалось владеть более чем 10 % голосующих акций или 25 % акционерного капитала банка, инкорпорированного в Канаде. Изменения 1980 г. предоставили возможность превышения 10/25 % лимита для определенных типов банков, а также расширили возможные виды деятельности для канадских банков, которым было разрешено владеть страховыми, трастовыми компаниями и фирмами, работающими на рынке ценных бумаг. В результате этих изменений к 2000 г. в Канаде не осталось независимых крупных брокерских фирм и трастовых компаний.
В июне 2001 г. канадское правительство приняло Акт, учреждающий The Financial Consumer Agency of Canada (Агентство по делам потребителей финансовых услуг). Данный Акт претворил в жизнь многие направления, установленные в документе (the White Paper4) от июня 1999 г.
заняла 107 место из 134 стран, в тройку призеров вошли Швеция и Люксембург, США заняли 40, а Великобритания 44 место).
2 Среди других сходных факторов, влияющих на регулирование финансового рынка, можно назвать (1) федеративное устройство и (2) сложную (для каждой страны по своему) демографическую ситуацию.
3 О банковском праве Канады см.: Baxter I. Law of Banking. 4-th ed. Scarborough, 1992; Crawford B. The law of banking and payment in Canada. Aurora, 2008; Christopher C. Nicholls. Financial Institutions: The Regulatory Framework. LexisNexis Canada Inc., 2008; Ogilvie M. Canadian Banking Law. 2-nd ed. Scarborough, 1998; Ogilvie M. Banking law: cases and materials. 4-th ed. Concord, 2008.
4 White Paper - в странах Содружества (ранее Британского Содружества) "white paper" («белый документ») является неформальным названием для парламентского документа, формулирующего политику правительства. White paper принимается правительством и излагает направления политики, предполагаемые действия, текущие
под названием Reforming Canada’s Financial Services Sector: A Framework for the Future (Реформирование финансового сектора Канады: направления для будущего). Акт содержит существенные изменения банковского законодательства Канады, преимущественно в части ослабления ограничений на владение банками и банковские инвестиции, корпоративного управления, защиты потребителей и регулирования иностранных банков в Канаде.
Структура финансового сектора. Финансовая индустрия Канады объединяет четыре основных группы участников: (1) банки; (2) трастовые и кредитные компании; (3) страховые компании; (4) компании по работе с ценными бумагами, кредитные союзы (в провинции Квебек - caisses popu-laries) и другие финансовые институты.
Основными компонентами банковского регулирования в Канаде являются: 1) ограничения владения (собственности); 2) ограничения по разрешенным видам банковской деятельности и инвестициям; 3) безопасность и надежность пруденциального регулирования; 4) регулирование поведения на рынке.
Источниками банковского права Канады являются: 1) The Constitutional Act (Конституционный Акт) 1867 г., который предоставил федеральному правительству исключительные законодательные полномочия по регулированию банковской деятельности. Регулирование деятельности трастовых, кредитных и страховых компаний поделено между федеральными и провинциальными властями.
2) Банковский Акт5 служит единственным источником, устанавливающим полномочия всех банков, действующих в Канаде, включая иностранные банки, их филиалы и представительства.
3) Нормативными актами третьего уровня являются акты Офиса Суперинтендента Финансовых Институтов Канады (The Office of the Superintendent of Financial Institutions Canada - OSFI),6 который имеет широкие полномочия в области регулирования банковской деятельности.
Термин «банк» не определен в The Bank Act или ином другом законе. Исторически канадские законодатели считают, что банковское дело является бизнесом лучше определяемым через его функции, нежели чем
вопросы и часто содержит законодательные намерения правительства. С 1964 г. в Канаде принято 7 правительственных документов, по вопросам развития финансового сектора, не являющихся законами.
5 http://laws.justice.gc.ca/eng/B-1.01/FramesView.html
6 http://www.osfi-bsif.gc.ca/osfi/
через законодательные дефиниции. В качестве банков по праву Канады признаются только институты (банки или дочерние банки иностранных банков), инкопропированные в соответствии с Банковским Актом. Такие банки указаны в приложениях I и II (Schedule I and Schedule II) к Банковскому Акту; филиалы иностранных банков указаны в приложении III.7 The Bank Act регулирует три вида банков: (1) банки, зарегистрированные в Канада; (2) дочерние банки иностранных банков; (3) филиалы иностранных банков.
Регуляторами финансового рынка являются: 1) Департамент финансов, возглавляемый Министром финансов.8 Он несет основную ответственность за регулирование канадских банков; однако оперативное регулирование и полномочия делегированы OSFI. Под контролем Министра финансов, Суперинтендент финансовых институтов ответственен за администрирование Банковского Акта и инспектирование всех канадских банков на ежегодной основе. Результаты инспекции докладываются Министру. Министр и Супернитендент имеют широкие властные полномочия в ситуациях, когда банк или лицо, связанное с банком, совершает или готово совершить небезопасную или ошибочную операцию с точки зрения Супер-нитендента. Последний может указать банку или лицу необходимые действия по исправлению ситуации. Суперинтендент и Министр могут также обратиться за судебным приказом для принудительного осуществления своих указаний. В более серьезных случаях, включая угрозу банкротства банка или материального ущерба вкладчикам и кредиторам, Суперинтендент имеет полномочия взять банк под свой контроль на 16 дней или иной срок, установленный Министром, приостановив полномочия директоров и должностных лиц банка. В течении срока контроля, Суперинтендент обязан предпринять все необходимые действия для защиты прав и интересов вкладчиков и кредиторов.
2) Центральным банком Канады является Банк Канады (The Bank of Canada),9 основанный в 1935 г. и принадлежащий государству с 1938 г. он выступает как банкир федерального правительства, ответственен за валютное, кредитное регулирование и осуществление монетарной (кредит-
7 По состоянию на 30 июня 2010 года в Канаде зарегистрировано 22 банка, созданных по законодательству Канады (Приложение I), 27 дочерних банка иностранных банков (Приложение II) и 30 филиалов иностранных банков (Приложение III).
8 http://www.fin.gc.ca
9 http://www.bankofcanada.ca/en/index.html
но-денежной) политики. С 1996 г., с принятием The Payment Clearing and Settlement Act (Акт О клиринговых взаиморасчетах), Банк Канады прямо ответственен за клиринговую систему; он издает директивы, устанавливающие минимальные стандарты деятельности клиринговых систем. Управляющий Банком Канады (The Governor) имеет право требовать определенных действий от клиринговых систем, если считает такие действия необходимыми для предотвращения системного риска. Банк Канады также имеет право осуществлять аудит и инспекции клиринговых домов.
3) Корпорация по страхованию депозитов Канады (The Canada Deposit Insurance Corporation, CDIC)10 создана на основании The Canada Deposit Insurance Corporation Act (Акта О корпорации по страхованию депозитов) с целью страхования определенных депозитов в банках и других участвующих институтов. Максимальный размер страховки до $100,000 канадских долларов на персону в каждом институте - участнике. CDIC имеет полномочия требовать от Супернитендента проведения проверки любого банка в любое время и должна требовать как минимум одной инспекции каждого банка в год. Суперинтендент обязан выполнять подобные требования и информиривать CDIC о прочности финансового состояния банка, операционной практики и учете.
4) The Canadian Payment Association, СРА (Канадская платежная ассоциация) создана на основании The Canadian Payment Association Act (Акт
О Канадской платежной ассоциации). Членство в Ассоциации обязательно для всех банков, включая Банк Канады. Для обеспечения финансовой стабильности СРА, The Payment Act требует от членов ассоциации участвовать в системе страхования депозитов или соответствовать определенным стандартам финансовой устойчивости. От членов платежной ассоциации не требуется резервных отчислений или поддержания минимального остатка на клиринговых счетах.
5) The Financial Consumer Agency of Canada, FCAC (Агентство по делам потребителей финансовых услуг)11 является федеральным регуляторным агентством, ответственным за информирование потребителей финансовых услуг и соблюдение федерально регулируемыми финансовыми институтами законодательства о защите прав потребителей.
6) The Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada,
10 http://www.cdic.ca/e/index.html
11 http://www.fcac-acfc.gc.ca
FINTRAC (Центр по анализу финансовых трансакций и отчетности),12 «финансовая разведка» Канады, правительственное агентство, подотченое Министру финансов, ответственно за противодействие отмыванию доходов, полученных преступным путем (money laundering) и финансированию терроризма.
7) The Ombudsman for Banking Services and Investments, OBSI (Ом-будсман для финансовых услуг и инвестиций),13 хотя и не является регулятором или органом защиты прав потребителей, но заслуживает упоминания, так как мандат этого органа позволяет ему рассматривать споры между участвующими банками, кредитными союзами и инвестиционными компаниями (всего более 600 участников) на сумму до 350,000 долл.
Создание банков. Канадское законодательство предоставляет Министру широкое усмотрение в вопросе выдачи разрешения на открытие банка в зависимости от наличия у заявителя: 1) значительных финансовых ресурсов; 2) бизнес плана; 3) подтвержденного опыта и квалификации в банковском бизнесе; 4) возможности привлечения опытной команды менеджеров с хорошей деловой репутацией. При принятии решения Министр обязательно учитывает рекомендацию OSFI.
The Bank Act устанавливает различные ограничения по владению банком в зависимости от размера капитала банка. Банки с капиталом более 5 млрд. канадских долл. должны быть должны быть только открытыми акционерными обществами (с размещением акций на бирже) и не могут иметь «главного» акционера (группу акционеров), владеющих более 20 % голосующих или 30% любых акций банка. Банки с капиталом от 1 до 5 млрд. канадских долл. могут закрытыми обществами с публичным размещением 35% голосующих акций (остальные 65 % могут находиться в собственности одного лица). Лица, желающие приобрести более 10 % акций банка с капиталом от 1 до 5 млрд. долл. или более 5 млрд. долл., должны получить предварительное одобрение Министра финансов. Банки с капиталом до 1 млрд. могут не размещать акции публично и могут иметь одного акционера, тем не менее согласие Министра на приобретение более 10 % акций требуется и в этом случае. В законодательстве Канады не существует каких либо ограничений на владение банком с капиталом менее 5 млрд. для физических лиц или корпораций в зависимости от их национальности
12 http://www.fintrac-canafe.gc.ca
13 http://www.obsi.ca
/ страны регистрации или вида бизнеса.
Либерализация ограничений на владение банками сопровождалась делегированием широких полномочий Министру в случае приобретения существенных пакетов акций. Согласно Банковскому Акту, в отношении банков с капиталом менее 1 млрд. долл. Министр рассматривает мнение Суперинтендента о том, может ли корпоративная структура потенциального владельца/аппликанта отрицательно влиять на надзор и регулирование за банком. Министр также уполномочен рассматривать возможные последствия интеграции бизнесов аппликанта и банка, в том числе и количество рабочих мест в Канаде. С другой стороны, в отношении банков с капиталом более 5 млрд. долл. Министр рассматривает только деловую репутацию ап-пликанта, т. к. 20/30 % лимиты владения препятствуют установлению контроля над банком. По законодательству Канады не существует каких либо специальных требований в отношении открытия филиалов канадскими банками.
Иностранные банки могут открывать филиалы, дочерние банки и представительства в Канаде. Для признания корпорации банком необходимо, чтобы 1) корпорация являлась банком по законадательству страны своей регистрации, 2) использовала слово «банк» в названии и 3) доходы от непосредственно банковской деятельности превышали 35 % общих доходов корпорации.
Дочерние банки банков, контролируемых резидентами стран, не являющихся членами ВТО, могут иметь на территории Канады только головной офис и один филиал, если большее количество филиалов не разрешено Министром. Министр может отказать в регистрации дочернего банка банку, зарегистрированному в стране - не члене ВТО, если регулирующие органы данной страны не обеспечивают равного режима благоприятствования для канадских банков. Дочерние банки иностранных банков должны начинать свои операции с капиталом не менее 5 млн. канадских долл., если больший капитал не установлен Министром, и соблюдать требования к капиталу и ликвидности.
Иностранный банк должен получить одобрение Министра и Суперинтендента на открытие филиала в Канаде. Банковский Акт разрешает два вида филиалов: 1) филиалы полного сервиса, которые, за редким исключением, могут принимать депозиты только более 150,000 долл.; 2) кредитные филиалы, которые не могут принимать депозиты и могут осуществлять за-
имствования только у других финансовых организаций. Иностранным банкам не разрешено оперировать одновременно филиалами двух видов или дочерним банком и кредитным филиалом; одновременное существование дочернего банка и филиала полного сервиса возможно.
Для открытия филиала полного сервиса, иностранный банк должен: 1) быть «способным внести вклад в канадскую финансовую систему»;
2) иметь минимум 5 млрд. долл. в консолидированных активах, доказанный опыт в междунардном банкинге и прибыльность в течении последних 5 лет; 3) быть инкорпорированным как банк в стране регистрации и быть регулированным в порядке, устраивающем OSFI; 4) получать более 50 % доходов от финансовых услуг или более 50 % активов должны иметь отношение к финансовым услугам; 5) быть открытым акционерным обществом, за исключением случаев владения банком иностранным государством;
6) соответствовать минимальным требованиям к капиталу, основанным на риске, установленным The Bank of International Settlement; 7) если банк зарегистрирован в стране, не являющейся членом ВТО, то удовлетворять требованиям, что канадским банкам предоставляется или будет предоставлен аналогичный режим благоприятствования.
Филиал, осуществляющий полный круг операций, должен разместить в канадском финансовом институте, одобренном Суперинтендентом, депозит в форме денег или одобренных ценных бумаг на сумму, большую, чем 5 % обязательств филиала или 10 млн. долл. Кредитный филиал обязан разместить депозит и поддерживать активы в сумме 100,000 долл. OSFI имеет право увеличить размер требуемого депозита в процентном соотношении к обязательствам филиала.
Иностранный банк имеет право открыть филиал страховой компании в Канаде в соответствии с The Insurance Companies Act (Акт О страховых компаниях). В соответствии с Банковским Актом, иностранный банк может открыть один или более офисов представительств с одобрения Суперинтендента, на срок и условиях, указанных в разрешении. Иностранный банк имеет право открыть представительство независимо от того, имеет ли он дочерний банк в Канаде. Представительство не должно контролироваться или использаваться канадской корпорацией, и его персонал должен прямо или косвенно быть в штате иностранного банка. Законодательство строго ограничивает активность представительства продвижением услуг иностранного банка и его не-канадских аффилированных подразделений и
посредничеством между клиентами иностранного банка и другими офисами банка. Представительство не может продвигать услуги дочернего банка иностранного банка в Канаде или других инкорпорированных в Канаде аффилированных лиц. Иностранные банки, имеющие в Канаде одновременно филиал и представительство, должны осуществлять эти функции с различных помещений и через различный персонал.
Банковские операции. Банкам разрешено осуществлять широкий круг финансовых услуг напрямую, включая инвестиционное консультирование, портфельный менеджмент и операции с кредитными картами. Другие виды услуг, указанные в Банковском Акте, могут осуществляться только косвенно, через дочерние компании банка.
Банки могут непосредственно осуществлять следующие операции с ценными бумагами: а) торговлю ценными бумагами за свой счет, б) участвовать в первоначальном размещении облигаций (включая федеральные, провинциальные и муниципальные бонды, долговые обязательства предприятий коммунального хозяйства (энергетика, водоснабжение) или ценные бумаги денежного рынка), в) размещать собственные ценные бумаги и ограниченный круг других ценных бумаг. Банкам также разрешено напрямую продавать взаимные (инвестиционные) фонды при соблюдении определенных условий. Право ценных бумаг в Канаде является юрисдикцией провинций. Вследствии этого банки должны выполнять требования провинциального законодательства в месте совершения операции с ценными бумагами. Андеррайтинговые операции осуществляется банками через брокерско-дилерские дочерние подразделения, которые регулируются в соответствии с провинциальным законодательством о ценных бумагах.
В соответствии с Банковским Актом банки уполномочены владеть, управлять и совершать сделки с недвижимостью в качестве собственника. Совокупный объем добровольных инвестиций банка в недвижимость не может превышать 70 % капитала банка. В это ограничение не включаются недвижимость, удерживаемая банком в качестве залога, или полученная для реализации залога. Банкам предоставляется 12-летнее «окно» для реализации недвижимости, полученной в качестве залога. Они могут владеть страховыми компаниями и осуществлять любые виды страхования через эти компании. Однако Банковский Акт существенно ограничивает прямое участие банка в продаже страховых продуктов. Банкам запрещено продавать страховые полисы через свою филиальную сеть или другим образом
предлагать страховые продукты клиентам банка, за исключением страхования ипотеки, кредита, жизни и нетрудоспособности, туристической и страховки от несчастных случаев.
Банкам разрешено осуществлять менеджмент фондов и кастодиальную и фидуциарную деятельность. Секция 409 Банковского Акта формулирует, что банковский бизнес включает 1) финансовые услуги; 2) деятельность в качестве финансового агента; 3) предоставление услуг по инвестиционному консультированию и менеджменту портфеля ценных бумаг. Предоставление финансовых услуг (“providing financial services”) интерпретируется вплоть до создания и управления взаимными фондами, что большинство канадских банков осуществляют через дочерние структуры. Банковский Акт также разрешает банкам действовать в качестве опекуна (custodian) собственности. Однако фидуциарная деятельность банкам запрещена. Секция 412 Банковского Акта запрещает банкам действовать в качестве доверителя (trustee) в трасте или как душеприказчик (executor), администратор или официальный представитель в отношении недееспособных лиц.
Канадским банкам разрешена также секьюритизация собственных активов, а также деятельность в качестве сервисного агента или оказание кредитной поддержки при секьюритизации активов третьими лицами. В целом банкам разрешено владеть компаниями, которые осуществляют деятельность, которой банки могут заниматься напрямую. Банки могут владеть компаниями, осуществляющими операции с недвижимостью, включая брокерские операции (доля операций с недвижимостью не может превышать 70% капитала). Им разрешено владеть компаниями, инкорпорированными в Канаде по федеральному или провинциальному законадательству или за пределами Канады, чьей основной деятельностью являются операции с ценными бумагами. Банки также могут владеть страховыми компаниями, контролировать трастовые, кредитные компании и взаимные фонды.
В законадательстве Канады существуют определенные ограничения на инвестиции банков в недвижимость и ценные бумаги (как по отдельности, так и в совокупности) в процентном соотношении к капиталу банка. Однако открыто владеемые банки с капиталом более 5 млрд. долл., или банки с капиталом более 5 млрд., принадлежащие открыто владеемым компаниям, являются исключением из этих ограничений. Общий лимит инвестиций в неконтролируемые (юридически или фактически) компании
не может превышать 50 % капитала банка. В случаях существенных инвестиций (более 10 % голосующих акций или 25 % всех акций) требуется одобрение Суперинтендента. В случаях инвестиций в иностранные финансовые институты или компании не финансового сектора требуется согласие Министра.
Регулирование деятельности банков. Канадские банки обязаны соблюдать стандарты адекватности капитала, установленные Суперинтендентом: 1) отношение активов к капиталу, 2) стандарты риска и, для некоторых банков со значительным объемом ответственности, 3) стандарты рыночного риска. Первый стандарт измеряет общую адекватность капитала банка; второй фокусируется на кредитном риске отдельных балансовых и забалансовых активов; третий фокусируется на кредитном риске, возникающем из колебаний рыночных цен. Эти стандарты в совокупности составляют стандарты, установленные Банком Международных Расчетов (the Bank of International Settlement, BIS).
Требования к адекватности капитала применяются на консолидированной основе. Три основных фактора определения адекватности капитала банка включают в себя: устойчивость; свободу от обязательно установленных платежей с доходов; и субординированная юридическая позиция по отношению к правам владельцев депозитов и других кредиторов банка. Всего капитал включает три уровня, с третьим уровнем используемым только для калькуляции стандартов рыночного риска. Капитал 1 уровня (основной капитал) включает в себя элементы высшего качества; Капитал 2 уровня (дополнительный капитал) включает элементы капитала, которые дополняют общую силу компании, но являются менее сильными по сравнению с элементами Капитала 1 уровня.
Банки в Канаде должны соблюдать соотношение активов к капиталы, которое вычисляется путем деления активов банка (включая определенные забалансовые позиции) на общий капитал. Минимальное значение достаточности капитала составляет 5 %. Для вычисления стандарта достаточности капитала с учетом риска общий капитал (сумма Капиталов
1 и 2 уровней) делится на взвешенные с учетом риска активы банка и некоторые забалансовые обязательства. Достаточность Капитала 1 уровня с учетом риска не должна быть менее 7 % и общего капитала - 10 %. Супер-нитендент имеет право устанавливать для банков индивидуальные нормативы с учетом таких факторов как опыт менеджмента, мощь материнской
организации, диверсификация активов. Для определения активов, взвешенных с учетом риска, все активы банка подлежат отнесению к одной из 4 групп: 0 риска (наличные и золотые слитки, например), 20, 50 и 100 % риска. Распределение активов по группам риска зависит от риска, ассоциированного с определенным типом активов. Сумма, включенная в каждую группу, умножается на коэффициент риска. Рыночный риск определяется как риск потери балансовых или забалансовых позиций в результате колебаний рыночных цен. Рыночными рисками по отношению к отдельным ценным бумагам являются процентный риск и риск потери по ценной бумаге (инструменту), по отношению ко всему кредитному институту: валютный риск и риск колебания цены по ценам на сырьевые ресурсы.
Филиалы иностранных банков обязаны депонировать необремененные обязательствами активы (депозит эквивалентности капитала, capital equivalency deposit) в одобренных Суперинтендентом канадских финансовых институтах до получения разрешения на осуществление бизнеса в Канаде. Кредитные филиалы обязаны разместить и поддерживать депозит в сумме 100,000 долл. Филиалы, оказывающие все виды услуг, первоначально должны разместить депозит в сумме 10 миллионов, а затем поддерживать его в сумме не меньшей, чем 10 млн. долл. или 5 % обязательств филиала. При возникновении угрозы интересам держателей депозитов или кредиторов филиала, Суперинтендент имеет право потребовать увеличение размера депозита.
Руководство OSFI “Large Exposure Limits” («Ограничение больших рисков») требует от банков утверждения в письменном виде внутренней политики относительно больших рисков, включая риски в отношении отдельных клиентов, финансовых институтов и стран, и создания системы менеджерского и информационного контроля осуществления этой политики. Данное Руководство также устанавливает определенные лимиты рисков для национальных банков и дочерних банков иностранных банков. Совокупный объем риска национального банка, связанный с одним лицом, не может превышать 25 % от общего капитала. Дочерние банки иностранных банков при определенных условиях могут выдавать кредиты до 100 % капитала дочернего банка. В случая выдачи кредита на сумму более 50 % своего капитала, дочерний банк обязан уведомить OSFI в течении 10 рабочих дней с момента выдачи. С одобрения OSFI дочерний банк может выдать кредит даже более 100 % капитала, при условии, что сумма, превышающая
100 % капитала, будет предоставлена материнским банком непосредственно заемщику.
Совет директоров банка обязан установить, а банк соблюдать «разумную» кредитную и инвестиционную политику. Банки обязаны принять такую кредитную и инвестиционную политику в письменном виде, а также создать систему внутреннего контроля и мониторинга. Инвестиционная политика должна содержать предельный уровень инвестиций в различные типы финансовых инструментов, включая наличные, акции, облигации, долговые инструменты и недвижимость. Кредитная политика должна содержать лимиты на совокупные вложения в зависимости от вида кредитов (например, коммерческие, потребительские); качества кредитов; вложений в отдельные отрасли экономики и географические регионы; лимиты с учетом валютного риска и лимиты использования деривативов по их типам и эмитентам. Резерв на потери по ссудам банки создают с учетом не только количественных показателей, но и оценки качества менеджмента заемщика. Ссуда считается дефективной, если имеет просрочку более 180 дней (ссуды финансовым институтам 90 дней). Задолженность свыше 180 дней по кредитным карточкам должна быть списана.
Банковский Акт использует концепцию «связаных сторон» (related party), как противопоставление «аффилированным лицам» (affiliate) для установления правил транзакций между аффилированными лицами. Транзакции между аффилированными лицами не запрещены, в то время как, за редкими исключениями, транзакции между связанными сторонами запрещены. В понятии стороны, связанной с банком, включаются: 1) Лицо, имеющие значительный интерес (как правило более 10 %) в акционерном капитале банка, супруга и дети до 18 лет такого лица; 2) Директор или менеджер банка или материнской организации, его супруга и дети до 18 лет;
3) Организация, в которой указанное выше лицо, его супруга и дети до 18 лет, имеют существенный интерес (более 10 % голосующих или 25 % всех акций); 4) Лицо, контролируемое любым из перечисленных выше лиц. Уровень озабоченности в Канаде сделками между связанными сторонами таков, что Банковский Акт предоставляет Супернитенденту право признать любое лицо связанным, если Суперинтендент решит, что: 1) прямые или непрямые отношения с банком могут повлиять на решения, принимаемые банком в отношении данного лица, 2) лицо действует совместно или согласованно с банком в соответствии с соглашением о взаимопонимании.
Банковский Акт запрещает большинство транзакций, включая ссуды, гарантии, другие формы финансовой помощи между связанными сторонами. Среди ограничений - запрет на совершение дочерним банком иностранного банка в Канаде сделок с другими дочерними структурами материнского банка, инкорпорированными в Канаде.
В Канаде не существует специально установленных требований по ликвидности для канадских банков. Каждый банк (Совет директоров банка) обязан самостоятельно утвердить и ежегодно пересматривать политику в области ликвидности, иметь систему мониторинга и анализа ликвидности и план действий при возникновении непредвиденных обстоятельств. OSFI имеет право давать указания, какие виды анализа и какие планы действий должны применяться. Если активы в иностранной валюте превышают 10 % активов, политика ликвидности в иностранной валюте также должна быть сформулирована. Канада не имеет резервных требований ни для национальных банков, ни для иностранных банков, легально осуществляющих бизнес в стране.
Надзор и отчетность. OSFI является основным регулятором аде для федерально инкорпорированных финансовых институтов, включая банки, филиалы и дочерние банки иностранных банков. за каждым институтом закреплен офицер OSFI из подразделения законодательства и выдачи разрешений, а также инспекционный офицер, который обычно находится в городе - месте основного бизнеса.
Банки обязаны предоставлять Суперинтенденту любую информацию по запросу, а также предоставлять финансовую и другую отчетность Министру, Банку Канады и OSFI на регулярной основе. Все банки обязаны хранить корпоративную отчетность в Канаде, а также ежедневно отражать все операции и балансы счетов клиентов. Дочерние банки иностранных банков для целей хранения и обработки информации могут использовать компьютерную сеть материнского банка. Суперинтендент обязан ежегодно проверять все банки. Проверки могут быть как документарными (без выхода в банк), так и личными, через посещение банка. В соответствии с Банковским Актом, аудиторы должны предоставить письменный отчет руководству банка и Суперинтенденту относительно любых транзакций или условий, попавших в их поле зрения, которые по их мнению, могут неблагоприятно влиять на благополучие банка, особенно транзакции за пределами правоспособности банка и сомнительные ссуду, которые в сово-
купности составляют более 0,5 % капитала банка.
Специального регуляторного или инспекционного режима в отношении дочерних банков не существует. Филиалы иностранных банков, однако, являются субъектами несколько иного инспекционного режима. Так как и кредитные и филиалы полного сервиса ограничены в приеме депозитов, больше доверия оказано к регулированию со стороны материнского банка, и OSFI регулирует филиалы иностранных банков легче, чем канадские банки. Филиалы полного сервиса, тем не менее, инспектируются ежегодно (кредитные - реже). Все филиалы иностранных банков должны вести бухгалтерский учет в соответствии с канадскими стандартами.
От банков требуется также назначить комитет по аудиту, который должен состоять как минимум из 3 директоров банка, большинство их которых не аффилированно с банком. Членами комитета не могут быть работники банка или его дочерних компаний. Комитет по аудиту ответственней за рассмотрение ежегодной финансовой отчетности банка; информации подлежащей публичному раскрытию (годовой отчет, проспект об эмиссии), а также за рассмотрение тех инвестиций и транзакций, которые могут повлиять на финансовое положение банка и которые были выненесены на их рассмотрение аудиторами банка или менеджментом. Комитет должен периодически встречаться с главным внутренним аудитором банка и менеджментом для обсуждения эффективности процедур внутреннего контроля, установленных в банке.
Независимые аудиторы банка назначаются акционерами. Банк может, но не обязан, назначить две отдельные фирмы в качестве аудиторов, но аудитор должен быть фирмой, а не физическим лицом. Все дочерние компании банка должны назначить того же аудитора, за исключением случаев, когда дочерняя компания осуществляет свой бизнес в иностранной юрисдикции, где такое назначение невозможно. В соответствии с законом, аудитор должен предоставить свой отчет в письменной форме акционерам как минимум за 21 день до ежегодного собрания акционеров. Аудитор должен заявить, является ли информация в годовом отчете и результаты финансовой деятельности соответствующими действительности и нормам канадского GAAP.
возможные уроки для России.
Ограниченный объем статьи позволяет лишь тезисно остановиться на возможных уроках для России относительно: 1) системе управления
банковской системой; 2) стратегии развития финансового сектора и 3) интеграции банковской системы России в международный финансовый рынок.
Регулирование деятельности банков (достаточность капитала, нормативы деятельности, риски, отчетность и аудит) и в Канаде и в России в той или иной степени основаны на документах Базельского комитета, поэтому в определенной степени схожи. По состоянию на 1 июня 2010 г. в России зарегистрировано 1 161 кредитных организаций: 1 100 банк и 61 небанковских кредитных организации, в том числе 221 банк с иностранными инвестициями (82 из них со 100 % иностранными инвестициями).14 Около 30 % российских банков имеют капитал менее 5 млн. евро.
1) Система управления банковской системой. Объединение всех функций в одних руках - Центрального Банка России - было оправдано на начальном этапе становления российской государственности, но сейчас представляет собой уникальную для развитых стран концентрацию финансовой власти. Юридическая природа Центрального банка России, как и многих других центральных банков, весьма спорна. Однако Банк России выделяется среди финансовых властей в других развитых странах за счет беспрецендентной концентрации власти, соединенной с коммерческой активностью. Когда один и тот же институт ответственен за монетарную политику, пруденциальное регулирование и одновременно является крупнейшим игроком на финансовом рынке,15 конфликт интересов неизбежен. При этом персонал Банка России весьма многочисленен и неплохо оплачи-вается.16
Неопределенные организационно-правовая форма17 и режим соб-
14 См. Официальный сайт Банка России
http://www. cbr.ru/statistic s/print. aspx? file=bank_system/inform_09. htm&pid=pdko&sid=inr_licko
15 Прибыль ЦБ РФ за 2009 год составила 251,42 млрд. рублей, см.: http://www.rian.ru/ economy/20100517/235267554.html
16 Численность служащих Банка России в 2009 году составила 69,5 тыс. человек при среднемесячном доходе в 2008 году 70 126 рублей, общая сумма расходов на персонал за 2009 год 65,3 млрд. рублей (См. Годовой отчет ЦБ РФ за 2008 год, http://www.cbr.ru/publ/God/ 0tchet_2009.pdf). Для сравнения, персонал Банка Канады составляет всего 1,300 человек в штаб-квартире в Оттаве, 3 операционных центрах и 5 региональных офисах (http://www. bankofcanada.ca/en/annual/2008/people08.pdf)
17 Ни одна из форм, предлагаемых главой 4 ГК РФ, не может быть отнесена к Банку России безоговорочно.
ственности18 в сочетании с неверно определенными целями деятельности19 и монетарной политикой, вызывающей недоумение,20 приводят к выводу о необходимости реформы Банка России. В условиях политической стабильности неопределенность юридического статуса и режима собственности Банка России может являться поводом разве что для теоретических дискуссий; однако если финансовый кризис будет проходить в условиях кризиса власти, теоретические проблемы (прежде всего правовой режим золотовалютного резерва страны) могут быстро перерасти в практическую плоскость (кто имеет право принимать решения о распоряжении этими ресурсами, если есть конфликт между различными ветвями/уровнями властями?).
2) Стратегия развития банковского сектора в России, а точнее, ее отсутствие,21 снижает инвестиционный рейтинг банковского сектора России и, что более опасно для экономики страны, порождает краткосрочность мышления среди банкиров.22
18 В соответствии со ст. 2 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной? собственностью. В то же время Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России.
19 Согласно ст. 3 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Для сравнения, основной задачей Банка Канады, согласно Bank of Canada Act, является «содействие экономическому и финансовому благополучию Канады». Что такое «устойчивый» (хотя и периодически падающий) рубль и для каких целей он нужен российским финансовым и не только властям, для автора остается загадкой.
20 Реакцией всех центральных банков развитых стран на кризис 2008 г. было снижение ставки рефинансирования (это аксиома: дешевые деньги помогают экономике пережить трудные времена, Банк Канады, например, снизил ставку до 0,25 %). Банк России дважды, 12 ноября и 1 декабря 2008 года, поднимал ставку с 11 % сначала до 12%, потом до
13 % годовых.
21 В июле 2010 г. официальный сайт Банка России предлагает для ознакомления документ «Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года» (http://www.cbr.ru/today/publications_reports/)
22 По мнению автора, при сохранение высокой доходности внутреннего рынка, именно отсутствие уверенности в завтрашнем дне и непредсказуемость действий властей являются одним из основных факторов, влияющих на отток капитала за рубеж. Чистый отток частого капитала в январе-сентябре 2009 г. Банк России оценил в 62,2 млрд. долл. США, что больше, чем после кризиса 1998 г. См.: Основные направления единой годударственной денежно-кредитной политики на 2010 год и на период 2011 и 2012 годов (http://www.cbr.ru/
3) Интеграция банковской системы России в международный финансовый рынок в наибольшей степени пока произошла только на уровне вовлеченности в мировые финансовые кризисы. Филиалы иностранных банков, создание которых юридически резрешено ст. ст. 17 и 18 Закона О банках и банковской деятельности, фактически запрещены на территории России с 2005 года.23 Российские банки имеют всего 5 филиалов за рубежом. Самоизоляция банковской системы затрудняет доступ к рынкам дешевого капитала и современным технологиям, снижает конкуренцию на внутреннем рынке и не имеет каких-либо преимуществ с точки зрения конечного потребителя услуг.
По мнению автора, с точки зрения системных, политических решений, необходимо:
- принятие стратегии развития банковской системы либо в виде отдельного документа, либо «встроенной» в систему банковского законодательства;
- выделение функции регулирования банковской системы из компетенции Банка России (центральный банк должен отвечать только за монетарную политику);
- четкое определение организационно-правовой формы Банка России, правового режима его прибыли и валютных резервов страны в законе о Банке России;
- снятие фактического запрета на открытие иностранными банками филиалов в России;
- облегчение порядка открытия российскими банками филиалов за рубежом.
С точки зрения права необходимо:
1) ясное определение и эффективная защита права собственности, в т. ч. на безналичные деньги;
2) создание режима обеспечивающего соблюдение и исполнение контрактов;
today/puЫicatюns_repoIts/on_2010(2011-2012).pdf)
23 «экспанция иностранного капитала... может обернуться для отечественных банков потерей доминирующего положения на внутреннем рынке...», отмечает Программа «Национальная банковская система России 2010-2020», принятая съездом Ассоциации российских банков в 2006 г. (с. 41-43, www.arb.ru/site/docs/NBS_10-20_050506.doc) и в качестве мер укрепления «позиции национального банковского капитала» предлагает (разве кого нибудь волнует дешевый кредит или качество услуг?) «сохранить запрет на открытие филиалов банков-нерезидентов в России».
3) адекватное акционерное право, содержащие принципы корпоративного управления;
4) адекватная структура кредитования, включая транзакционное
право;
5) ясные правила относительно иностранных инвестиций и частнопубличного партнерства;
6) эффективное законодательство о банкротстве, в т. ч. банков;
7) честное и в разумной степени предсказуемое налоговое право. Очевидно, что по большинству указанных позиций российское за-
кондательство находится только в начале пути.
