CC BY
23
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2010. № 4
Р.А. Мусаев1,
докт. экон. наук, профессор кафедры макроэкономического регулирования
и планирования экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова,
С.А. Волков2,
аспирант кафедры макроэкономического регулирования и планирования
экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова
ФОРМИРОВАНИЕ СУВЕРЕННОЙ БАНКОВСКОЙ
СИСТЕМЫ РОССИИ: ВОЗМОЖНОСТЬ
И НЕОБХОДИМОСТЬ
В представленной статье авторами обоснована необходимость формирования суверенной банковской системы России, включающей как федеральные банки, так и банки регионального уровня. Рассматриваются дифференцированный риск-ориентированный надзор, развитие системы рефинансирования и антимонопольная политика как ключевые механизмы, позволяющие выстроить такую систему.
Ключевые слова: государственная политика, суверенитет, модели финансового рынка, банковская система, денежно-кредитная политика, дифференцированное регулирование, риск-ориентированный надзор, доступность финансовых услуг, региональные банки.
The article justifies the need to build a sovereign banking system in Russia, including both federal and regional banks. The authors consider differential risk-focused supervision, the development of refinancing, antitrust policy as the key mechanisms to create such a system.
Key words: public policy, sovereignty, banking system, monetary and credit policy, differential regulation, risk-focused supervision, the availability of financial services, regional banks.
Выбор между англосаксонской и континентальной моделями финансового рынка при определении приоритетов государственной политики
Англосаксонская модель финансового рынка предъявляет более высокие требования к качеству рыночных институтов и инструментов регулирования рынков, а также к циркулирующей рыночной информации и способности экономических агентов к ее восприятию. Очевидно, что в России — стране с длительной историей планового хозяйствования — создание условий для эффективного функционирования такой модели займет длительное время. В по-
1 Мусаев Расул Абдуллаевич, тел.: + 7 (495) 939-28-08; e-mail: [email protected]
2 Волков Станислав Александрович, тел.: +7 (495) 657-22-42; e-mail: [email protected]
следние 20 лет в России были предприняты меры для формирования соответствующих институтов, однако фондовый рынок пока не играет существенной роли в трансформации сбережений в инвестиции.
«В результате в России не сформировалась ни экономика банковского кредита, ни экономика финансовых рынков: была создана ненасыщенная "вялая" финансовая структура»3.
Формирование в России конкурентоспособного самостоятельного финансового центра — ключевая цель одобренной Правительством РФ в конце 2008 г. Стратегии развития финансового рынка на период до 2020 года (далее Стратегия). Согласно этому документу, «в ближайшее десятилетие немногочисленные национальные финансовые рынки будут либо приобретать форму мировых финансовых центров, либо входить в зону влияния уже существующих глобальных центров. Поэтому наличие самостоятельного финансового центра в той или иной стране станет одним из важнейших признаков конкурентоспособности экономик таких стран, роста их влияния в мире, обязательным условием их экономического, а значит, и политического суверенитета»4.
Следует различать создание суверенной банковской системы и формирование в России самостоятельного финансового центра. Хотя меры по созданию суверенной банковской системы отчасти совпадают с задачами, решение которых необходимо для формировании в России финансового центра, фактически речь идет о двух разных моделях финансового рынка — англосаксонской (фондовой) и континентальной (банковской).
По нашему мнению, в настоящее время континентальная модель финансового рынка в большей степени соответствует состоянию институциональной среды в России, чем фондовая. В частности, для России характерны низкая прозрачность предприятий реального сектора, высокие коррупционные риски, провалы в регулировании, низкий уровень финансовой грамотности населения. О непонимании и (или) неприятии фондовой модели российскими гражданами красноречиво свидетельствует высокая доля «молчунов» (более 85% на 01.07.095) среди тех, кто имел право перевести
3 Говтвань О.Д. Методология и опыт прогнозирования российской денежно-банковской системы. М., 2009. С. 56.
4 Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р).
5 Пассивность населения вынудила Правительство РФ принять Федеральный закон от 18.07.2009 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и Федеральный закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009). Закон предусматривает направление пенсионных накоплений граждан, не подавших заявление о переводе средств («молчунов»), в «расширенный» инвестиционный портфель.
свои пенсионные накопления из государственной управляющей компании (Внешэкономбанк) в частную управляющую компанию (УК) или в негосударственный пенсионный фонд (НПФ). Более того, даже при условии наиболее интенсивного развития фондового рынка доминирование банков на российском финансовом рынке сохранится, как минимум, в течение ближайших 8—12 лет. Конкурентным преимуществом банков перед иными финансовыми посредниками еще долго останется более развитая сеть обособленных подразделений в регионах страны.
Концентрация усилий государства на развитии фондового рынка из-за отсутствия конкурентоспособного на мировом рынке реального сектора может привести к усилению макроэкономических дисбалансов. В настоящее время реальный сектор не обеспечивает продовольственную безопасность России. При сохранении существующих темпов обновления вооружения армии и флота в ближайшие 5—7 лет под вопросом окажется также и обеспечение военной безопасности6.
При текущем состоянии реального сектора господство фондовой модели, вероятнее всего, приведет лишь к оттоку части сбережений в спекулятивные операции (в том числе на глобальный фондовый рынок) и концентрации оставшейся части у сырьевых корпораций. Либеральные правила фондового рынка лишат государство большинства рычагов воздействия на инвестиционные процессы.
В подготовленной Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) Стратегии основное внимание уделяется повышению емкости и прозрачности финансового рынка, совершенствованию его институтов и созданию благоприятного налогового режима.
Создание благоприятного налогового режима для участников финансового рынка — одно из наиболее спорных положений, так как неочевиден позитивный макроэкономический эффект таких послаблений. Скорее всего, финансовый центр, где инвесторы ищут лишь налоговые льготы и облегченное регулирование, принесет мало пользы реальному сектору. Москва станет использоваться зарубежными финансовыми институтами в качестве площадки, где с минимальными издержками перераспределяются спекулятивные капиталы между различными рынками. Рынок станет высоколиквидным, но большая часть создаваемой добавленной стоимости будет уходить к зарубежным собственникам капитала7.
6 См.: Хазбиев А. Американский капкан // Эксперт. 2010. 18 янв. № 2 (688). С. 89—93.
7 Концепция развития финансового рынка России до 2020 г.: совместный проект рейтингового агентства Эксперт РА и Ассоциации региональных банков России // Эксперт РА: сайт. URL: http://www.raexpert.ru/strategy/conception (дата обращения: 12.04.2010).
Российские нефинансовые компании, которым американские рейтинговые агентства оставят сравнительно низкие рейтинги в силу собственных представлений об уровне странового риска, будут по-прежнему проигрывать в борьбе за долгосрочные ресурсы. Финансовые услуги останутся доступными только населению и бизнесу Москвы и некоторых других городов, а ключевые решения в финансовой сфере будут принимать иностранные институты. Конкуренция с другими финансовыми центрами и внешние шоки приведут к нестабильности финансовых потоков московского центра.
Наконец, «геополитическое положение, размеры и традиции России не позволяют надеяться на роль своего рода "финансового анклава" — территории, имеющей развитой финансовый рынок, за счет которого страна будет жить»8. С учетом масштабов страны у России есть возможность реализовать альтернативный проект — формирование суверенной банковской системы.
Следует выделить два ключевых отличия фондовой модели, представленной в вышеупомянутой Стратегии, от концепции суверенной банковской системы.
Во-первых, концепция суверенной банковской системы учитывает специфику формирующихся финансовых рынков, к которым относится и российский, и предусматривает активное вмешательство государства в тех случаях, когда «свободная игра» спекулятивного капитала наносит ущерб реальному сектору экономики. Это необходимо, в частности для обеспечения базовых составляющих национальной безопасности — продовольственной и военной.
Емкий российский рынок, где обслуживаются крупнейшие российские компании и формируются цены на капитализированные российские активы, привлечет инвесторов со всего мира, несмотря на отсутствие существенных послаблений в налогах и финансовом регулировании. Но прежде следует вырастить мощные российские корпорации и выработать самостоятельную монетарную политику. А для этого нужна банковская система, адекватная масштабам экономики и работающая с учетом национальных интересов.
Во-вторых, суверенная банковская система включает не только московский центр концентрации капитала, но и распределенную по территории страны сеть провайдеров финансовых ресурсов и услуг. Именно сеть обособленных и внутренних подразделений (филиалов, дополнительных и операционных офисов), обладающая к тому же возможностями дистанционного обслуживания, обеспечит необходимую связь финансового и реального секторов экономики.
8 Сидорович В. Спекулятивный капитал как фактор кризиса // Экономист. 2009. № 2. С. 50.
При адекватном регулировании в рамках суверенной банковской системы соотношение спекулятивных и инвестиционных средств, внутренних и иностранных финансовых ресурсов будет более сбалансированным, чем сможет обеспечить финансовый центр, описанный в Стратегии.
При реализации мер по формированию суверенной банковской системы необходимо учитывать зарубежный опыт, но также важно избежать только механического переноса институтов. В.М. Полте-рович показал, что трансплантация развитых институтов в отсталую институциональную среду часто заканчивается неудачей9. Институт фондового рынка трансплантировать в Россию удалось, но с «российского фондового рынка наиболее перспективные эмитенты уходят на фондовые биржи США, уходят по очевидным причинам, но это делает российский рынок малоликвидным и бесполезным для большинства компаний»10. Развитый фондовый рынок в российских условиях, возможно, мобилизует внутренние сбережения, однако направления их размещения не будут соответствовать национальным интересам.
Опыт формирования суверенной банковской системы
в странах с федеративным типом государственного устройства (на примере Канады, США, Германии)
Политика, направленная на формирование суверенной банковской системы, проводилась в разные годы в странах, обладающих сегодня мощными финансовыми системами и развитой экономикой. Наибольший интерес представляет опыт таких стран, как Канада, США и Германия.
Во-первых, все эти страны имеют федеративное устройство, что отражается на региональной структуре банковской системы. Банковская система ФРГ состоит из 2 тыс. коммерческих кредитно-финансовых институтов, исторически большую роль в Германии играли сильные региональные банки (банки земель11) и кооперативные банки, на которые приходится 61% от общего числа кредитных организаций12. Около 6,9 тыс. (на 01.01.10) банковских
9 См.: Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3. С. 24—50; Он же. К руководству для реформаторов: некоторые выводы из теории экономических реформ // Экономическая наука современной России. 2005. № 1(28). С. 7—24.
10 Пайдиев Л.Е. Как укрепить банковскую систему // Банковское дело. 2008. № 9. С. 14.
11 Земля (land, нем.) — единица административного деления ФРГ.
12 См.: Моисеев С.Р., Сухов М.С. Консолидация сектора увеличит его эффективность // Банковское обозрение. 2010. № 4. С. 40.
учреждений работает в США, большинство из них — на уровне отдельных штатов.
Во-вторых, экономики этих стран могут быть отнесены к «большим» с довольно емким внутренним рынком, благодаря чему они на равных могут вести переговоры с глобальными корпорациями, в том числе финансовыми. Российский рынок финансовых услуг гораздо меньше, но его потенциальные объемы таковы, что у глобальных финансовых институтов есть стимулы бороться за доступ к нему. Страны с «малой» экономикой, например Латвия, Эстония и Казахстан, в короткие сроки «построили разветвленные и пропитывающие всю экономику финансовые системы, основным источником финансирования при этом являлись иностранные займы»13. Для России этот вариант не подходит как с точки зрения обеспечения безопасности, так и с точки зрения максимизации благосостояния граждан.
В-третьих, традиционно Россия заимствовала множество институтов из германского права. Германия также дает примеры довольно успешной адаптации некоторых конструкций англосаксонского права в «континентальное» правовое поле. Таким образом, Россия может импортировать некоторые североамериканские правовые конструкции с учетом опыта их адаптации в Германии (например, в части модернизации залогового законодательства и создания мегарегулятора).
Особенно много сходств в исходных условиях формирования суверенной банковской системы у Канады и России. Большие запасы ископаемых и других природных ресурсов при значительной площади и малой численности населения делают Канаду весьма зависимой от конъюнктуры мировых рынков и определяют относительную слабость сектора обрабатывающей промышленности в национальной экономике.
Правительство Канады длительное время содействовало развитию крупнейших банков, стремясь превратить их в «национальных чемпионов», способных не только выстоять в конкурентной борьбе на внутреннем рынке, но и осуществлять внешнюю экспансию.
В целом задача формирования суверенной банковской системы в Канаде была решена. В настоящее время именно финансовая система обеспечивает относительный экономический суверенитет Канады, в то время как 2/3 предприятий реального сектора Канады представляют собой подразделения (дочерние предприятия) компаний США14.
13 Юдаева К., Иванова Н. Монстр инфляции и как с ним бороться // Независимая газета. 2008. 1 апреля.
14 См.: Розанова Н.М. Конкурентная политика в Канаде // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 11. С.72.
Ведущие банки Канады не перешли под контроль иностранного капитала, а население и бизнес страны, в том числе и в удаленных районах, получают высококачественные банковские услуги. Доля иностранных банков (24 дочерних банка иностранных финансовых групп и 26 филиалов иностранных банков) стабилизовалась на уровне 8% совокупных активов банковской системы. Шесть самых значительных отечественных банков входят в число крупнейших банков мира и активно работают за пределами Канады, в таких регионах, как США, Латинская Америка, страны Карибского бассейна и Азии. Международные операции приносят им около трети доходов.
Если в Германии и США доступность финансовых услуг на региональном уровне обеспечивает большое количество местных кредитно-финансовых учреждений, то в Канаде удалось решить эту задачу за счет активного развития дистанционного банкинга. Инфраструктура страны обеспечивает высокую насыщенность электронными каналами для осуществления банковских операций посредством дебетовых карточек, операций, осуществляемых через Интернет и по телефону. В Канаде насчитывается около 18 тыс. банкоматов, расположенных во всех уголках страны, что позволяет ей удерживать первое место в мире по числу банкоматов в пересчете на душу населения.
Канада активно использовала институты развития для поощрения кредитной активности в таких важных сферах, как ипотечное кредитование и кредитование сельхозпроизводителей. Корпорация фермерского кредита была создана в 1959 г. для предоставления долгосрочных ипотечных кредитов фермерам. Канадская ипотечная и жилищно-строительная корпорация (Canada Mortgage and Housing Corporation)15, зарегистрированная в 1945 г., занимается страхованием ипотечных кредитов, предоставляемых определенными кредиторами, и предоставлением прямых ипотечных кредитов. В 1975 г. был учрежден Федеральный банк развития предпринимательства (Federal Business Development Bank — FBDB), целью которого является оказание финансовых и консультационных услуг малым и средним предприятиям. Этот банк является преемником Банка промышленного развития (Industrial Development Bank), созданного в 1944 г. как филиал Банка Канады.
Сильные финансовые институты под патронатом государства, ставящие своей задачей содействие развитию экономики, создавались в разные годы в США и Германии. В США к таким институтам относятся, в частности ипотечные агентства Fannie Mae и Freddie Mac, в Германии — немецкий государственный банк Kreditanstalt
15 Ранее Центральная ипотечная и жилищно-строительная корпорация (Central Mortgage and Housing Corporation).
für Wiederaufbau (KfW). И Германия, и США активно использовали механизм строительно-сберегательных обществ для стимулирования жилищного строительства. Заслуживает внимания опыт Германии по финансовой поддержке малого бизнеса через учреждения взаимопомощи малым и средним предприятиям — гарантийные банки и кредитные гарантийные общества, возникшие в середине 1950-х гг.
Особое внимание федеративные государства обращают на региональные аспекты развития банковской системы. В частности, в США вплоть до 1994 г. действовали закон Макфаддена (McFadden Act of 1927) и закон о банковских холдингах 1956 г., которые ограничивали возможности американских банков по открытию филиалов в других штатах. Закон, вступивший в силу в 1997 г.16, разрешил банкам преобразовывать дочерние банки, уже существующие в других штатах, в филиалы. Но к этому времени региональная банковская система в США, в целом, уже сформировалась.
Как и Россия, Канада традиционно сталкивается с проблемой поддержания качества экономической и социальной жизни в удаленных от центра районах. «Традиционно важную роль в решении этой проблемы играли местные банки, связанные с обществом неявным контрактом, при котором они сохраняют широкую филиальную сеть, воздерживаясь от закрытия убыточных филиалов в удаленных сельских районах и малых городах»17.
Задачи суверенной банковской системы в российских условиях
В 1990-х гг. формирующаяся банковская система в России забирала ресурсы из реального сектора экономики, в то время как задача трансформации сбережений в инвестиции находилась на втором плане. В начале 1990-х гг. решалась непосредственно задача создания финансовой системы, адекватной рыночной экономике, поэтому диспропорции в распределении ресурсов были допустимы. Сегодня пришло время оправдывать вложенные средства: банковская система должна создавать добавленную стоимость за счет эффективного выполнения своих функций.
В настоящий момент российская банковская система не обеспечивает приемлемый уровень безопасности и эффективное выполнение своих функций, хотя в 2003—2007 гг. были отмечены существенные позитивные изменения. Кризис 2008—2009 гг. сильно затруднил выполнение трансформационной функции, хотя рас-
16 Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act of 1994.
17 Новости Торонто: русскоязычный новостной сайт. URL: http://protoronto.ca (дата обращения: 15.03.2010).
четные функции выполнялись практически бесперебойно. Высокая премия за риск, заложенная в ставки по банковским кредитам, подавляет развитие отраслей с длинным инвестиционным циклом, значительная часть банковских депозитов привлечена в иностранной валюте и не может быть предоставлена предприятиям, ориентированным на внутренний рынок.
Но кризисные явления — повод для активизации, а не приостановки работы по укреплению банковской системы. Во-первых, реализация мероприятий по формированию финансового сектора, адекватного потребностям экономики и общества, позволит быстрее преодолеть кризисные явления и реже использовать механизмы «ручного управления». Во-вторых, мощная суверенная финансовая система со встроенными механизмами предотвращения «перегрева» будет более устойчива к шокам, подобным пережитому в 2008 г.
Стабильная работа банков — ядра российской финансовой системы — это тот необходимый базис, на котором можно выстроить конкурентоспособную и диверсифицированную экономику, соответствующую долгосрочным геополитическим целям России и тому месту, которое наша страна планирует занять в мировом экономическом пространстве.
Масштаб экономики России (около 2,5% мирового ВВП), ресурсный, интеллектуальный, производственный потенциал позволяют рассчитывать на реализацию имеющихся достоинств суверенной банковской системы как в обеспечении приемлемого уровня безопасности, так и в процессе максимизации благосостояния граждан.
Формирование суверенной банковской системы не может происходить автономно, вне связи с модернизацией других важнейших сфер экономики и управления. Действенные усилия по диверсификации отраслевой и территориальной структур экономики, четкие правила игры для бизнеса, более ритмичное выполнение бюджетных обязательств — базовые условия формирования мощного финансового рынка.
Основные характеристики российской экономики и механизма государственного регулирования, препятствующие формированию суверенной банковской системы, хорошо известны. По нашему мнению, важнейшими направлениями модернизации механизма государственного регулирования, которые позволят сформировать суверенную банковскую систему, являются:
— отход от монетарной политики, ориентированной на сырьевые корпорации, переход к модели внутренней монетизации экономики и режиму модифицированного инфляционного таргетирования,
которые благоприятны для обрабатывающей промышленности и сферы услуг;
— формирование сбалансированной структуры собственности, исключающей полное доминирование одной из групп банков и маргинализацию остальных банков (государственных, частных или иностранных);
— формирование 4—6 конкурентоспособных на глобальном уровне банков с российским (частным и государственным) капиталом, способных быть и призванных обеспечить рост экспорта финансовых услуг. Эти «национальные чемпионы» обеспечат развитие российской финансовой системы в период, когда внутренний рынок банковских услуг будет близок к насыщению;
— формирование распределенной по территории страны сети провайдеров финансовых ресурсов и услуг, которая обеспечит связь финансового и реального секторов экономики;
— формирование сбалансированной по срокам и источникам ресурсной базы банковской системы, основой которой должны стать сбережения домохозяйств и в перспективе внутренних институциональных инвесторов;
— стимулирование кредитной активности банков за счет вовлечения реальных активов в финансовый оборот, механизмов разделения рисков (госгарантии, софинансирование) и долгосрочного рефинансирования;
— реформирование системы банковского надзора, включающее построение полноценной системы макропруденциального надзора, внедрение риск-ориентированных подходов в практику микропруденциального надзора, широкое использование контрциклических механизмов;
— стимулирование развития корпоративного управления и финансовой инфраструктуры, включая повышение прозрачности кредитных организаций, размещение на бирже акций крупнейших банков, регулирование рынка рейтинговых услуг и кредитных бюро.
Список литературы
Говтвань О.Д. Методология и опыт прогнозирования российской денежно-банковской системы. М., 2009.
Концепция развития финансового рынка России до 2020 г.: совместный проект рейтингового агентства Эксперт РА и Ассоциации региональных банков России // Эксперт РА: сайт. URL: http://www.raexpert.ru/strategy/ conception
Моисеев С.Р., Сухов М.С. Консолидация сектора увеличит его эффективность // Банковское обозрение. 2010. № 4.
Новости Торонто: русскоязычный новостной сайт. URL: http://proto-ronto.ca
Пайдиев Л.Е. Как укрепить банковскую систему // Банковское дело. 2008. № 9.
Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука современной России. 2001. № 3.
Полтерович В.М. К руководству для реформаторов: некоторые выводы из теории экономических реформ // Экономическая наука современной России. 2005. № 1 (28).
Розанова Н.М. Конкурентная политика в Канаде // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 11.
Сидорович В. Спекулятивный капитал как фактор кризиса // Экономист. 2009. № 2.
Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р).
Федеральный закон от 18.07.2009 № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" и Федеральный закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"» (принят ГД ФС РФ 03.07.2009).
Хазбиев А. Американский капкан // Эксперт. 2010. 18 янв. № 2 (688).
Юдаева К., Иванова Н. Монстр инфляции и как с ним бороться // Независимая газета. 2008. 1 апр.
Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act of 1994.
