CC BY
228
О.Т. СУЮНЧАЛИЕВА,
*
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин (Академия управления МВД России)
Балльные системы отбора квалифицированных мигрантов как правовой инструмент миграционной политики
В статье рассмотрен зарубежный опыт урегулирования проблем, связанных с интенсификацией миграционных потоков и изучены балльные системы как правовой инструмент отбора квалифицированных мигрантов, проведено сравнительное исследование между существующими балльными системами ряда зарубежных стран, представлены критерии, по которым осуществляется отбор желаемых категорий мигрантов, указаны правовые механизмы реализации иммиграционной стратегии и преимущества применения балльной системы отбора мигрантов для России.
Миграция, миграционные процессы, миграционная политика, иммиграционная стратегия, балльные системы отбора, квалификационные требования, показатели отбора.
М;
еждународная миграция специалистов является одним из существенных . источников увеличения человеческого капитала. Это обстоятельство подталкивает многие развитые страны к реформированию и переходу от политики жесткого контроля миграции к гибкому управлению миграционными процессами с целью привлечения квалифицированных специалистов. Балльная система отбора мигрантов во многих странах часто упоминается в качестве одной из приоритетных мер новой миграционной политики. Большинство экспертов в области миграции (практически из всех ведущих принимающих стран мира) считают данную систему самой прогрессивной и эффективной, поскольку она воздействует как на социально-экономическое развитие принимающих стран, так и на положение мигрантов, которые в эти страны прибывают.
Из определения, которое приводит М.В. Денисенко, следует, что балльная система отбора — это форма отбора мигрантов, согласно которой они допускаются в страну на постоянное или временное проживание,
* Ранее — старший оперуполномоченный Управления по организации оперативно-разыскной деятельности УМВД России по Астраханской области.
предполагающее их занятость в зависимости от набираемых баллов, измеряющих степень соответствия некоторых личных характеристик определенным критериям [1, с. 43].
Использование балльной системы отбора квалифицированных мигрантов направлено на решение различных целей и задач, среди которых экономические (накопление человеческого капитала); демографические (обеспечение прироста, торможение старения населения); социокультурные (например, поддержка двуязычия в отдельных регионах страны); геополитические (привлечение мигрантов в малонаселенные территории).
Основной стратегией балльной системы является отбор потенциальных мигрантов, обладающих наилучшими квалификационными характеристиками с точки зрения развития страны и, соответственно, хорошими возможностями для интеграции в принимающее их общество.
К преимуществам балльной системы относятся прозрачность (объективные параметры, не зависящие от чиновников), гибкость (легко поменять критерии или их удельный вес в сумме), ясность целей (очевидны критерии отбора, что создает благоприятное отношение в принимающем обществе).
Впервые балльную систему отбора квалифицированных мигрантов применила Канада в 1967 г. В 1979 г. ее примеру последовала Австралия, в 1991 г. — Новая Зеландия, в начале XXI в. эту систему отбора для экономических мигрантов ввели Великобритания, Чехия, Сингапур, Гонконг, Дания. Каждая из этих стран имеет свою специфику баллов, что обусловлено различием приоритетных аспектов. Так, например, в Канаде ценятся профессиональный опыт и экономически активный возраст, в Дании — хорошее образование.
Можно выделить следующие общие позиции балльных систем отбора мигрантов, характерные для всех западных стран.
1. Наличие минимального количества баллов, которые «кандидат-мигрант» должен набрать.
2. Прохождение по пяти основным критериям отбора — образованию, сфере деятель-
ности, опыту работы, уровню владения языком, возрасту.
3. Набор дополнительнъх баллов, которые могут начисляться по следующим показателям: размеру предыдущей зарплаты, опыту работы или уровню образования в стране иммиграции, особенностям поселения, инвестированию в экономику принимающей страны с созданием рабочих мест [7].
Балльная система отбора иммигрантов в Великобритании делит всех мигрантов на пять типов, которые оценивают по австралийской балльной системе [4]. К первому уровню относятся наиболее высококвалифицированные мигранты, для которых максимально облегчен въезд в страну. Мигрантам 2—5 уровней (квалифицированные мигранты с предложением о работе, неквалифицированные мигранты в рамках временных программ, студенты, молодежь, нанимаемая на сезонные работы и въезжающие спортсмены или представители культуры и искусства) требуется особый сертификат спонсорства, который призван усилить контроль над перемещением иммигрантов внутри страны [4]. Данный сертификат составляется от лица работодателя или учебного за-ведения, которые выступают в качестве спонсоров и берут ответственность за приглашаемого человека.
Опыт Австралии и Канады является примером наиболее успешной миграционной политики, выработанной с помощью балльной системы, которая позволяет повышать процент квалифицированных мигрантов. В июле 2011 г. австралийское правительство внесло в свою систему следующие поправки: большее количество баллов начисляется представителям специальностей, обозначенных в списке требуемых иммигрантских профессий, и в случае, если иммигрант работал по требуемой специальности. Кроме того, дополнительные баллы даются за образование и опыт работы, полученные в Австралии.
Особенно интересны изменения в иммиграционной политике Канады. Если ранее система отбора была более ориентирована на удовлетворение конкретных запросов канадского рынка труда, то в новой системе, введенной с 2002 г., акцент сделан на повышении общего человеческого капитала для улучшения перспектив долгосрочного экономического роста [5, с. 3].
В соответствии с целями иммиграционной политики Канады в балльной системе отбора выделены три класса претендентов на получение статуса постоянных жителей (иммигрантов) Канады: экономический класс, семейный класс и беженцы. Основу экономического класса составляют квалифици-
рованные работники и сопровождающие их близкие родственники; бизнес-иммигранты (предприниматели, инвесторы) и сопровождающие их лица.
В связи с реформированием иммиграционной политики в 2010 г. в канадскую балльную систему были внесены изменения. Так, баллы, начисляемые за профессии (в которых страна испытывает недостаток) были заменены показателями, свидетельствующими о большей адаптивности кандидата в целом (засчиты-вался предыдущий опыт работы, уровень образования и языковые навыки). Например, дополнительные баллы начисляются за годы обучения кандидата или его (ее) супруги (супруга) в Канаде, имеющийся опыт работы в стране и даже за уровень образования супруга (супруги).
Балльная система Канады
Таблица
Позиции Старая система Новая система
(до 2002 г.) (с 2002 г.)
Образование 18 25
Иностранный язык 15 24
- первый уровень 9 16
- второй уровень 6 8
Род деятельности 10 21
Возраст 10 10
Наличие работы 10 10
Опыт работы 8 21
- 1 год работы в Канаде - 5
- 2 года работы в Канаде - 5
Семейные связи в Канаде 5 5
Способность к адаптации - 10
Образование супруга - 3-5
Демографический фактор 8 -
Всего 100 100
Проходной балл 70 67
Анализ миграционной ситуации и реализуемой соответствующей политики за рубежом показал, что многие страны Западной Европы отходят от системы квот при выдаче разрешений на работу в пользу балльной системы отбора квалифицированных мигрантов, так как система квотирования считается «устаревшей и не обеспечивающей реальные потребности рынка труда в необходимой квалифицированной рабочей силе» [6, с. 525].
Положительный эффект от применения балльных систем отбора заключается в том, что миграционная ситуация в стране изменяется. Так, например, по статистическим данным иммиграционных служб Канады [1, с. 9], внедрение балльной системы отбора квалифицированных мигрантов позволило выявить основных претендентов на получение статуса постоянных жителей. С 2001 г. по настоящее время в Канаду прибывают только высоквали-
фицированные трудовые мигранты (54,8 %), бизнес-иммигранты (5,8 %), члены семей трудовых мигрантов (26 %) и беженцы (11 %).
Практическая значимость внедрения в России балльной системы отбора квалифицированных мигрантов заключается в том, что она позволит изменить миграционную ситуацию в целом путем привлечения высококвалифицированных мигрантов. Изменяя систему критериев и назначение их показателей с учетом социально-экономической и демографической ситуации в стране можно будет добиться положительного эффекта от привлечения трудовых мигрантов.
Вопросы реформирования миграционной стратегии России путем внедрения балльных систем отбора квалифицированных мигрантов являются актуальными и широко обсуждаются в политических и научных кругах. На сегодняшний день Федеральной миграционной службой (ФМС России) подготовлен проект Концепции миграционной политики на 2012—2025 гг. [3], согласно которому предлагается внедрение балльной системы отбора, где главными критериями выступают образование и адаптация. Также данный проект предусматривает отказ от механизмов квотирования мигрантов.
В России практика квотирования количества временных мигрантов себя не оправдывает: механизм обоснования квот не ясен, а их количество строго не определено. Действующая сегодня система квотирования мигрантов признана неэффективной не только экспертами, но и официальными органами — Федеральной миграционной службой. По мнению Е.Ю. Егоровой, заместителя директора ФМС России, наличие квоты создает очередь по принципу приоритетности — кто успел попасть в это определенное, ограниченное число, тот и получил разрешение на проживание [2]. Руководство ФМС России предлагает применять балльную систему оценки мигрантов и, на основании этого отбора, предоставлять вид на жительство только тем, кто набрал проходной балл.
Таким образом, в целях совершенствования миграционной политики России внедрение балльной системы отбора квалифицированных мигрантов является наиболее оптимальным и позволит решить ряд проблемных вопросов, возникающих в социально-экономической и демографической сферах страны.
В качестве приоритетных направлений новой миграционной политики России с учетом
внедрения балльной системы отбора нами предлагается следующее.
1. Использовать в сфере миграции модель канадской балльной системы, учитывающую профессиональные и личные характеристики иммигрантов, с условием адаптации ее к российским условиям (полагаем возможным начислять наибольшее количество баллов за знание русского языка и за способность к социальной адаптации).
2. Внести изменения в действующее законодательство или разработать новый федеральный закон, регламентирующий деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции с учетом внедрения балльной системы отбора мигрантов.
3. Проводить иммиграционную политику с помощью налаженной и открытой системы учета миграционного движения иностранного населения, при которой первичные сведения о миграционном движении должны разрабатываться Федеральной миграционной службой, Государственным комитетом по статистике, Министерством труда, Министерством образования.
Список литературы
1. Денисенко М.Б., Фурса Е.В., Хараева О.А., Чу-диновских О.С. Миграционная политика в зарубежных странах и в Российской Федерации: опыт сравнительного анализа: методич. пособие. М., 2003.
2. Егорова Е.Ю. Миграционная политика в Российской Федерации: теория, практика, методы правового регулирования: интернет-интервью // СПС Гарант.
3. Концепция миграционной политики Российской Федерации (законопроект) // Официальный сайт ФМС России. URL: http:// www.fms.gov.ru/.
4. Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты // СПС КонсультантПлюс.
5. Хаботин С.А. Стратегия национальной безопасности США в XXI веке // Компас. ИТАР-ТАСС. 2000. № 3.
6. Хабриева Т.Я., Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Развитие миграционного законодательства // Концепция развития российского законодательства / под общ. ред. Т.Я. Хабриевой и Ю.А. Тихомирова М., 2010.
7. Червоненко В.Ф. Проблемы интеграции мигрантов // СПС КонсультантПлюс.
