CC BY
176
СРЕДНЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ
АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СПО: ЗАДАЧИ, МЕХАНИЗМЫ,
ПОДХОДЫ
М.В. Никитин
В статье автор рассказывает об автономных учреждениях среднего профессионального образования (СПО): задачи, механизмы, подходы.
Ключевые слова: профессиональное образование, автономное учреждение, среднее профессиональное образование.
The author gives information about autonomic institutions of secondary professional education (SPE): implementations, mechanisms, approaches.
Key words: professional education, autonomic institutions, secondary professional education.
Сначала об основных понятиях.
Автономное учреждение СПО -
одна из форм государственной образовательной некоммерческой организации (техникум, колледж)? реализующей программы довузовского профессионального образования. Отличительный признак АУ СПО - преимущественно горизонтальная интеграция имеющихся ресурсов и проектирование многоотраслевых образовательно-социальных комплексов с участием базовых групп социальных партнеров.
Государственное задание - перечень количественных (объем) и качественных показателей подготовки студентов бюджетных групп по специальностям СПО, порядок его выполнения, включая регламент публичной отчетности. Реализация государственного задания осуществляется на осно-
ве норматива бюджетного подушевого финансирования и целевой субсидии на выполнение социальной функции, уплату налогов и содержания государственного имущественного комплекса.
Дополнительные образовательные услуги автономного учреждения - это перечень образовательных программ и способ удовлетворения образовательных потребностей базовых групп: физических лиц (1 группа); субъектов экономической деятельности (2 группа); государства (3 группа). На этой основе нами прогнозируется существенное увеличение количества дополнительных образовательных программ для каждой группы.
Казенное учреждение - государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение
государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы в соответствии с классификацией расходов по лимитам бюджетных обязательств. Любые средства, полученные казенными учреждениями от приносящей доход деятельности, которую они могут осуществлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами, поступают в соответствующий бюджет региональной системы РФ. Казенное учреждение создается, в основном, на базе военных организаций, следственных изоляторов, учреждений ГУИН, психиатрических больниц, режимных и спецучреждений.
Актуальность принятия закона
30 декабря 2009 года Правительство РФ внесло в Госдуму проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положении я государственных (муниципальных) учреждений». 23 апреля он был принят Государственной Думой, 28 апреля одобрен Советом Федерации и 8 мая 2010 года подписан президентом РФ Д. Медведевым (83-ФЗ). Принятие закона, как завил президент, «...направлено на борьбу с коррупцией и наведение порядка в бюджетной сфере. Задача Министерств заключается в том, чтобы уменьшить количество «серых» зон в этой сфере. Реформа бюджетных учреждений не сделает среднее образование платным» (06.05.2010 г.). Главный экономический смысл закона - сокра-
щение внутренних издержек, ликвидация посреднических структур между государственным заказчиком (органом управления профессиональным образованием) и получателем бюджетного финансирования, привлечение внебюджетных источников дохода, внедрение принципа «бюджетирования, ориентированного на результат». «Никакого увеличения доли платности в образовании нет и быть не может. Более того, у нас по объему финансирования бюджетное образование на всех уровнях: на уровне школы и на уровне профессионального образования очень существенно выросло», - прокомментировал министр образования и науки А. Фур-сенко, эти настроения. Так, в 2004 году государство выделяло из бюджета на одного студента в среднем 21 тысячу рублей. Сегодня, по словам А. Фурсен-ко, эта сумма увеличилась до 80 тысяч рублей. Он напомнил, что в прошлом году консолидированный бюджет образования составил 1,6 триллиона рублей. С 2004 года, по его словам, бюджет вырос в три раза. Средняя зарплата учителя в 2000 году составляла 1,28 тысячи рублей, в 2004 году около шести тысяч рублей, в 2009 году - 11,6 тысячи рублей.
Закон определяет, что на бюджетные и автономные учреждения будет распространена норма, ранее действовавшая только для унитарных предприятий, что инвестиции в эти учреждения влекут за собой увеличение стоимости основных средств этих учреждений. Также сохранен порядок применения упрощенной системы налогообложения для автономных учреждений.
Формирование условий конкурентоспособности УСПО
Как показал проведенный анализ, закон создает условия, существенно
усиливающие конкуренцию бюджетных учреждений профессионального образования за: а) получение субсидий от государства на госзадание при условии соблюдения требований качества;
б) получение финансирования из других источников при обучении профессиям, востребованным на рынке труда;
в) выполнение социально-культурных функций, в том числе, социализацию лиц с ограниченными возможностями здоровья, молодых трудовых мигрантов из стран СНГ; г) реализацию целевых программ подготовки кадров рабочих и специалистов для инновационной экономики, в том числе, для малого и среднего бизнеса. Принцип конкурентоспособности должен существенно сократить возможность бюджетного финансирования однопрофильных образовательных программ в учреждениях СПО, не отвечающих требованиям качества. В первую очередь, в тех из них, которые не занимаются вопросами энерго- и ресурсосбережения. Правовыми нормами закона и структурой ФГОС третьего поколения закладывается экономический механизм участия работодателей в финансировании согласованных требований к уровню квалификации выпускников УСПО. Речь идет о необходимости соблюдения 50% часов в структуре ФГОС, которые отводятся на перечень дисциплин и форм обучения, востребованных заказчиком. В этот объем работодатель (заказчик кадров) может заложить и оплатить весь перечень компетенций и квалификаций, который востребован 68
на конкретном производстве. Вплоть до воспитания этических норм профессиональной деятельности и ценностей корпоративной культуры. Тем самым, государством предлагается адекватный правовой и организационный инструмент долевого финансирования и организации учебного процесса с участием всех заинтересованных субъектов. Подчеркнем, что это не значит, что только один субъект будет платить больше. Данная норма предполагает, что тот, кто заинтересован в получении 5 - 6 квалификационного разряда, либо дополнительной специальности, тот за это и будет платить. Определение размеров долевого финансирования - это не только предмет партнерства, но и результат социального диалога.
Подчеркнем, что, с экономической точки зрения, все профессиональное образование, было, есть и будет только платным. Бесплатного образования не было и не будет. Проблема заключается не в платности или бесплатности, а в том: кто платит, сколько платит, за что платит. Бюджетное финансирование обучения студента колледжа не значит, что оно «бесплатное». Но оно должно быть достаточным и прозрачным для всех участников этого процесса: родителей, студентов, педагогического персонала колледжа, работодателей, социума, в целом.
АУ СПО как горизонтально-интегрированные комплексы
В целях повышения качества и конкурентоспособности образовательная сеть разрозненных учреждений
СПО вынуждены концентрировать и интегрировать все виды ресурсов, что закономерно приводит к формированию горизонтально-интегрированных образовательных комплексов с участием научных структур и ассоциаций работодателей.
Отличительная особенность горизонтальной интеграции таких комплексов в создании рабочих мест для выпускников колледжей на конкретной территории (сельский район, поселок, муниципальное образование, город). Таким образом, для получения профессионального образования и работы по специальности не надо уезжать за пределы своей территории. Подчеркнем, что при реализации данного подхода и налоги концентрируются в конкретном бюджете.
Как показало наше исследование, целевая инновационная миссия АУ СПО - это воспитание этических норм и деловой культуры российского предпринимательства на основе освоения ключевых компетенций. Порядочная репутация молодого российского предпринимателя - дороже прибыли, ибо, это конкурентное преимущество. Мотивация выпускника к реализации авторского предпринимательского проекта на основе открытия своего дела есть инновационный приоритет автономного учреждения СПО.
Департамент образования города Москвы и НИИ РПО планируют развернуть инновационный проект по реализации программ прикладного (технического) бакалавриата на базе
АУ. Изучение практики Болонского и Копенгагенского процессов убеждают нас в необходимости научного поиска многомодельных решений. Ведь за рубежом неуниверситетский сектор, где реализуются программы прикладного бакалавриата, - это крупные многофункциональные колледжи. Такой опыт доказал свою эффективность в Нидерландах, Бельгии, Германии, Швеции, Норвегии, Ирландии, Греции, Португалии, Дании, Финляндии. Предназначение таких программ - в развитии интеллектуального предпринимательства выпускников колледжей на основе полученного профессионального образования. Бакалавр - это не формат государственного диплома, а ценностная ориентация как основание профессиональной карьеры.
Как показывает наш анализ, колледжи в организационно-правовой форме автономных учреждений должны стать такими образовательными комплексами, включающими учреждения общего, коррекционного, негосударственного и дополнительного образования. Процесс укрупнения колледжей ведется в г. Москве с 2008 года. В системе среднего профессионального образования за 2009-2010 гг. проведено укрупнение колледжей и созданы 3 новых учреждения среднего профессионального образования. В настоящее время отраслевая принадлежность учреждений среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы распределяется следующим образом (Таблица 1).
Таблица 1.
Отраслевая принадлежность учреждений среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы
Отраслевая принадлежность учреждений среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы Кол-во учреждений с контингентом (чел.) Кол-во уч-режде-ний по отрасли Доля на рынке образо-ватель-ных услуг
<500 500 1000 1000 -1500 > 1500 Вновь создан-ные
1. Наука и промышленная политика 7 6 6 3 - 22 28,2%
2.Городское строительство - 3 4 5 - 12 15,4%
3. Потребительский рынок и услуги 1 4 13 1 1 20 25,6%
4. Поддержка и развитие малого предпринимательства 1 4 1 1 1 8 10,3%
5. Транспорт и связь - - 2 4 - 6 7,7%
6. Туризм города Москвы, межрегиональные связи и национальная политика 1 1 1,3%
7. Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство 2 1 1 4 5,1%
8. МЧС России по г. Москве - - 1 - - 1 1,3%
9. Социальная защита населения - 1 - - - 1 1,3%
10. Культура 2 1 - - - 3 3,8%
ИТОГО: 11 22 28 14 3 78 10%
Решение о переводе учреждения среднего профессионального образования в новую организационно-правовую форму требует аргументации механизма реструктуризации территориальной сети учреждений среднего профессионального образования. Проведенный анализ результатов экспериментальной деятельности в колледжах (2009-10 гг.).
в т. ч., победителей национального проекта «Образование», позволил определить условия конкурентоспособности, которые являются стратегически важными для перехода в новые организационно-правовые формы, как:
а) наличие инновационной инфраструктуры, спроектированной на основе механизма государственно-частного партнерства;
б) проектирование АУ СПО, как комплекса различной целевой направленности, куда включаются с потерей юридического лица другие, менее эффективные образовательные учреждения, в т. ч., негосударственные;
в) партнерство с научными организациями есть фундаментальное ценностное основание для трансферта результатов исследований в практику, и механизм обратной связи для определения стоимостных параметров интеллектуальной собственности.
При принятии управленческого решения о переводе бюджетного учреждения среднего профессионального образования города Москвы в новую
организационно-правовую форму необходимо провести мониторинг статистических данных деятельности образовательного учреждения и его ресурсной готовности к функционированию в новых условиях.
В связи с этим в НИИРПО разработаны показатели готовности учреждений среднего профессионального образования к переходу в новые организационно-правовые формы и установлено их соответствие с показателями государственной аккредитации учреждений среднего профессионального образования (Приказ Минобразования РФ от 01.10.2010 №3249 в ред. от 27.12.2002 №4669).
Показатели готовности учреждений среднего профессионального образования к переходу в новые организационно-правовые формы Показатели государственной аккредитации учреждений среднего профессионального образования
Показатели, характеризующие статус образовательного учреждения
Отраслевая принадлежность образовательного учреждения Содержание подготовки, учебная и учебно-методическая работа
Отношение образовательных программ, востребованных у работодателей, к образовательным программам, популярным среди поступающих в колледж Качество подготовки (организация образовательного процесса, система управления и контроля качества в образовательном учреждении, востребованность выпускников)
Число укрупненных групп специальностей (направлений подготовки) по реализуемым основным профессиональным образовательным программам Реализуемые профессиональные образовательные программы
Количество реализуемых программ профессиональной подготовки, в том числе дополнительных профессиональных образовательных программ
Таблица 2.
Соответствие показателей готовности учреждений среднего профессионального образования к переходу в новые организационно-правовые формы показателям
государственной аккредитации
Наличие имущественного комплекса и материально-технического обеспечения профессиональных образовательных программ Информационно-методическое обеспечение образовательного процесса; Материально-техническое обеспечение образовательного процесса (наличие учебно-лабораторной базы, специализированных кабинетов, производственного оборудования и технических средств, наличие и оснащенность баз практики); Информатизация образовательного учреждения
Доля инженерно-педагогических работников возрастных категорий от 30 до 49 лет с квалификационными категориями, учеными степенями и званиями Качественный состав педагогических кадров
Показатели, характеризующие востребованность услуг и выпускаемых специалистов
Доля внебюджетного финансирования по оказываемым образовательным услугам Показатели финансовой устойчивости
Наличие конкурса на профессии и специальности образовательного учреждения в течение трех лет
Наличие предприятий-социальных партнеров (заказчиков кадров) Материально-техническое обеспечение образовательного процесса (наличие и оснащенность баз практики, связь с предприятиями и организациями)
В результате проведенного анализа материалов, представленных в таблице 2, установлено, что совокупности показателей готовности учреждений среднего профессионального образования к переходу в новые организационно-правовые формы шире по сравнению с государственными аккредитационными показателями. Это объясняется необходимостью осваивать новые образовательные программы, новые формы и технологии обучения, выходить на новые социальные группы обучаемых в связи с переходом в новые организационно-правовые формы.
Особенности бюджетного нормативного финансирования госзадания АУ СПО
Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» не раскрывает и не регламентирует порядок формирования госзадания, методику его расчёта и объёмы финансового обеспечения. Субсидиарная ответственность государства сохраняется лишь в отношении казенных учреждений. Ни бюджетное, ни автономное образовательное учреждение не вправе отказаться от выполнения госзадания, однако при этом для бюджетных учреждений допускается уменьшение объёма субсидии в течение срока выполнения задания при соответствующей корректировке заказ-
чиком этого задания (пункт 5 статьи 6 Закона), в сторону уменьшения.
Расчет объемов финансирования государственного задания на оказание образовательной услуги должен проводиться в соответствии с Методическими рекомендациями Минфина РФ, утвержденными Приказом № 105н от 22.10.2009 и с учетом рекомендаций, содержащихся в Письме Минфина РФ от 05.02.2010 № 02-05-10/383.
При этом должны учитываться кластерные группы, сформированные в зависимости от затрат на реализацию образовательных программ (высокозатратные, среднезатратные и низкозатратные). В рамках указанных кластерных групп возможна дальнейшая дифференциация затрат в зависимости от характера блоков учебного плана (общие гуманитарные и социально-экономические, математические и общие естественно-научные, общепрофессиональные и специальные дисциплины).
Таким образом, предлагается наделить органы государственной власти субъектов Федерации гибким инструментом финансирования деятельности бюджетных учреждений, призванным повысить эффективность выполнения ими уставных задач. В случае сокращения задания объемов государственного задания новые бюджетные и автономные учреждения могут столкнуться с необходимостью изыскания дополнительных внебюджетных финансовых средств обеспечения своей деятельности путем оказания дополнительных образовательных услуг и осуществления иной, приносящей доход деятельности, предусмотренной его учредительными документами. Проведенные научные исследования позволили определить структуру многоканального финансирования, перечень видов дополнительных образовательных услуг, калькулирование затрат на их реализацию с расчетной формулой (см. таблицу 4).
Таблица 3.
Ассортиментный перечень дополнительных образовательных услуг автономного учреждения среднего профессионального образования
1 группа Методические услуги
2 группа Репетиторские услуги
3 группа Экстернатные услуги
4 группа Педагогические услуги
5 группа Валеологические (оздоровительные) услуги
6 группа Воспитательно-развивающие (благотворительные) услуги
7 группа Учебно-вспомогательные услуги
8 группа Психологические и профессионально-ориентационные услуги
9 группа Информационно-сервисные услуги
10 группа Библиотечные услуги
Порядок определения платы за образовательные услуги, а также их перечень будут устанавливаться органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. В настоящее время НИИРПО в соответствии с кластерным подходом разработаны экономические параметры государственного задания и методика расчета стоимости (себестоимости) образовательных услуг в рамках нормативно-подушевого финансирования, в основу которых положены нормативно-правовые акты РФ. Разработка осуществлялась на основе следующих нормативных документов:
1) Постановление правительство РФ от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами
исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями»,
2) письмо Минфина РФ от 05.02.2010 N 02-05-10/383 «О направлении Методических рекомендаций по применению классификации операций сектора государственного управления»,
3) распоряжение Правительства РФ от 13.09.2007 г. № 1227-р «О перечне видов платной деятельности, которую вправе осуществлять некоммерческая организация - собственник целевого капитала».
Проведенный анализ позволил определить следующую базовую схему многоканального финансирования новых бюджетных и автономных учреждений СПО (см. схему).
■ государственное бюджетное задание учредителя на подготовку одного специалиста по нормативу стоимости обучения, включая оплату труда и учебные затраты ■ государственной бюджетное финансирование собственником содержания имущественного комплекса АУ, недвижимого и особо ценного движимого имущества, земли, в т.ч., уплаты налогов на имущество
■ программно-целевое государственно-муниципальное софинансирование развития АУ на основе проектов и грантов ■ внебюджетное договорное финансирование заказов на обучение и воспитание компетентных рабочих, специалистов, предпринимателей
■ программно-целевое дополнительное финансирование от фонда целевого капитала (эндаумент-фонда) АУ ■ внебюджетные доходы от оказания образовательных и смежных услуг, в т.ч., от учебно-производственной профильной деятельности
■ экономия всех ресурсов, как источник дополнительного финансирования АУ
Схема 1.
Базовая схема многоканального финансирования автономных учреждений среднего профессионального образования
Автономные учреждения СПО должны быть ориентированы преимущественно на подготовку практикоори-ентированных специалистов для инновационных сфер экономики и общества, в том числе, на реализацию московского проекта прикладного бакалавриата по заказу отраслевых работодателей. Они включаются в состав Наблюдательного совета АУ СПО и реализуют управленческие функции в полном объеме. Концентрация ресурсов на базе АУ СПО, как субъектов роста инноваций, способных в дальнейшем продуцировать системные сдвиги (spill over effects) является стратегически правильным политическим решением.
Бюджетное финансирование государственного задания в АУ СПО осуществляется без соблюдения норм ФЗ-94, а контрольные функции казначейства распространяются только на объем бюджетного финансирования. Группа учреждений СПО, которая потеряет статус юридического лица, должна включаться в качестве филиалов в состав АУ СПО.
В соответствии с проведенной предварительной оценкой для сохранения структуры профессионального образования с учетом потребностей экономики города Москвы (показатель отраслевой принадлежности образовательного учреждения) НИИРПО рекомендует переводить в форму казенных учреждений только единичные монопрофильные учреждения среднего профессионального образования, ведущие подготовку по социально значимым профессиям и специальностям. В форму новых бюджетных учреждений рекомендуется перевести крупные учреждения, выполняющие подготовку
по профессиям и специальностям, востребованным экономикой города (ориентированные на развитие городской инфраструктуры), а также учреждения среднего профессионального образования, обучающие лиц, нуждающихся в социальной защите.
В автономные учреждения среднего профессионального образования рекомендуется переводить (на первом этапе - 2010 год) одно - пять учреждений, ориентированных на подготовку по профессиям и специальностям, востребованных различными категориями граждан на рынке образовательных услуг.
Литература:
1. А. В. Волохин. Инновационная модель довузовского профессионального образования в условиях государственно-частного партнерства. Автореф. Канд. Дисс., М.: изд. НИИРПО, 2010. - 29 с.
2. Никитин М. В. Ресурсный центр как функциональная модель непрерывного профессионального образования. - М.: издательский отдел НОУ ИСОМ, 2004.
3. Новиков Д. А., Глотова Н. П. Модели и механизмы управления образовательными сетями и комплексами. - М.: институт управления образованием РАО, 2004. -142 с.
4. Мальцев В. А. Методологические основы нравственного воспитания в довузовском профессиональном образовании. Курс лекций. Учебное пособие для системы дополнительного профессионального образования. /под науч. ред. д.п.н., проф. М. В. Никитина. - М.: научно-исследовательский институт развития профессионального образования г. Москвы, 2010. -355 с.
5. Павлов И. С. и др. Содержание профессионального образования в условиях информационной среды. - 2-ое изд., доп. и переработ. М.: ГОУ «колледж предпринимательства», 2008. - 213 с.
6. Формирование теоретико-методической системы профессионального обучения и адаптации мигрантов и беженцев в учреждениях довузовского профессионального образования. /практикоориен-
тированная монография под научной ред. проф., д.п.н. М. В. Никитина, М.: изд. Фиро, 2008. - 347 с.
7. Формирование экономического механизм а автономного учреждения довузовского профессионального образования: организационно-методические рекомендации/ под научн. ред. проф. М. В. Никитина. -М.: федеральный институт развития образования, 2008. - 260 с.
