CC BY-NC-ND
55
В.В.Селюкова
АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ КАК РАЗНОВИДНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Государственные учреждения выполняют важнейшие задачи публичного характера в современном обществе. Это выполнение различных функций в осуществлении государственной власти и управления, предоставление государственных услуг (образовательных, культурных, социальных, медицинских, регистрационных и др.). Все эти направления так или иначе связаны с обеспечением публичных (общезначимых) целей.
Гражданский кодекс РФ устанавливает порядок финансовой «заботы» со стороны учредителя в отношении учреждения, который заключается в обязанности полностью или частично финансировать деятельность созданного учреждения. Однако в законодательстве вопрос о порядке финансирования бюджетных учреждений в четком и ясном виде нигде не прописан. Но именно этот вопрос породил много проблем с бюджетными учреждениями и предопределил специфику их участия в гражданско-правовых отношениях.
Для частичного снятия названного противоречия был создан еще один вид государственных учреждений - автономные учреждения1. Положение ГК РФ о режиме автономных учреждений вступило в действие с 8 января 2007 г. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Очень важно, что закон указывает на публичный характер деятельности автономных учреждений, созданных для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Принципиальным отличием режима деятельности автономного учреждения от бюджетного является то, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. В любом случае перечень расходов автономного учреждения, запрограммированы учредителем и определены в уставе этого юридического лица.
Гарантией самостоятельности в реализации расходов автономного учреждения в п. 9 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» назван порядок, по которому для собственника имущества автономного учреждения установлен запрет на получение доходов от деятельности автономного учреждения и закрепленного за ним имущества. Таким образом, «свобода» распоряжаться доходами для автономного учреждения ограничена целями функционирования самого учреждения.
Способом контроля за деятельностью автономного учреждения, в том числе в части получения доходов, названа обязанность автономного учреждения ежегодно опубликовывать в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества.
По сути два вида государственных учреждений: бюджетные и автономные - отличаются друг от друга содержанием правового режима имущества, закрепленного за ними, порядком финансирования собственником имущества, а также режимом ответственности по своим обязательствам. Названная выше обязанность государства по финансированию государственных учреждений не распространяется на автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальными образованиями. В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Что касается порядка создания автономных учреждений, то согласно ст. 5. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»2 они могут быть созданы двумя путями: как новое юридическое лицо либо путем изме-
нения типа государственного или муниципального учреждения. А поскольку таким может быть только бюджетное учреждение, то лишь оно и может быть изменено в автономное учреждение3. Из двух видов бюджетных учреждений: органов власти, имеющих статус бюджетных учреждений, и остальных бюджетных учреждений, оказывающих публичные услуги, конечно же, изменению своего типа подлежат вторые. Интересно, что закон не считает процесс изменения типа бюджетного учреждения в автономное преобразованием государственного учреждения, хотя в устав юридического лица вносятся соответствующие изменения и сам процесс изменения носит признаки преобразования юридического лица.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономное учреждение может иметь основную деятельность и иные виды де-ятельности4. При этом к основной деятельности закон относит ту, которая непосредственно связана с реализацией целей, ради которых создано это учреждение. По выполнению основной деятельности учредителем устанавливаются задания. Право устанавливать условия и порядок формирования заданий для автономных учреждений, а также порядок финансового обеспечения выполнения заданий имеет на федеральном уровне государства Правительство РФ. На региональном и местном уровне - соответствующие высшие исполнительные органы.
Кроме основной деятельности, определенной заданиями учредителя, автономное учреждение в праве по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Закон предоставляет также автономному учреждению право осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.
Поэтому применительно к автономному учреждению можно говорить о наличии трех видов деятельности. Во-первых, основная деятельность, направленная на выполнение заданий учредителя. Она подлежит финансированию за счет соответствующего бюджета. Во-вторых, основная деятельность, совпадающая по содержанию с первой, но осуществляемая на самостоятельной основе и за отдельную плату с потребителями услуг, предостав-
ляемых автономным учреждением. В-третьих, дополнительная деятельность, которая реализуется самостоятельно, но по содержанию должна быть связана с целями создания автономного учреждения. Все три вида деятельности должны быть указаны в уставе автономного учреждения.
Следует отметить, что имеется проблема финансового обеспечения процесса выполнения поставленных заданий со стороны учредителя, которая в полном объеме не предполагается. В частности, в ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях» говорится, что учредитель имеет обязанность по финансовому обеспечению деятельности автономных учреждений, связанной с выполнением заданий учредителя, но не во всем объеме. Эта обязанность предполагается только с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества. Возможно также возмещение расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Не осуществляется также финансовое обеспечение затрат автономного учреждения на содержание имущества или особо ценного движимого имущества, переданного автономному учреждению учредителем, если это имущество передано в аренду с согласия учредителя.
Интересно, что формой финансового обеспечения основной деятельности автономных учреждений указывается субвенция и субсидия. Но если вопрос о субвенциях как способе финансирования не вызывает возражений, то применение субсидий, представляется необоснованной мерой. Так, субвенция согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ есть бюджетные средства, предоставляемые другим бюджетам либо юридическому лицу на безвозвратной и безвозмездной основе. Субвенция в этом случае должна иметь определенные целевые расходы. Однако субсидия, согласно тому же правовому источнику, есть бюджетные средства, предоставляемые физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. То есть получатель в этом случае обязан часть средств использовать своих. При этом ни бюджетное, ни гражданско-правовое законодательство не указывают, какую часть должны предоставить
из бюджета, какую часть в совместном финансировании обязан применить получатель субсидии.
В связи со сказанным можно поставить вопрос в целом о неправомерности использования субсидии как формы финансирования основной деятельности автономных учреждений, поскольку не гарантирует получение эквивалента по полученным затратам на осуществление названной деятельности. Вообще, государство ставит автономные учреждения в неравное положение, наделяя их обязанностью по реализации ряда функций публичного характера, но не обеспечивая при этом погашение затрат, связанных с осуществлением таких функций. Полагаем, что должен быть установлен порядок, определяющий полное обеспечение всех затрат, связанных с исполнением автономными учреждениями деятельности, задания по которой устанавливаются учредителем.
На обеспечение дееспособности автономного учреждения положительное влияние оказывает порядок, согласно которому имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у существовавшего прежде бюджетного учреждения5.
Важнейшим условием участия государственных учреждений в гражданских правоотношениях является получение ими лицензии - специального документа, официально удостоверяющего право юридического лица на ведение определенного вида деятельности с соблюдением установленных законодательством правил. На это указывает Ю.А.Тихомиров, отмечая, что в форме лицензирования закрепляется «обеспечение публичного, общезначимого интереса и контроль за его реализацией» 6. В процессе изменения типа бюджетных учреждений в автономные сохраняют свою юридическую силу до истечения срока их действия полученные ранее лицензии на осуществление отдельных видов деятельности. При этом не требуются переоформление ни документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни иных разрешительных документов.
Целая глава Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждения» посвящена определению порядка управления автономным учреждениям. Прежде всего,
определен статус его органов управления. Таковыми органами управления автономного учреждения могут быть наблюдательный совет, руководитель автономного учреждения, а также конференция или общее собрание, ученый совет или художественный совет. Определенной гарантией самостоятельной деятельности автономного учреждения является установленный перечень полномочий учредителя в сфере управления автономным учреждением. Довольно обширный перечень полномочий учредителя, по сути, передал в его руки все решающие вопросы создания и функционирования автономных учреждений. Но при этом закон не определил обязанности учредителя по ресурсному обеспечению автономных учреждений в достаточном количестве.
Особый режим заключения крупных сделок установлен с целью обеспечения интересов автономного учреждения, которые являются по своей сути публичными интересами. Количественным критерием крупной сделки называется цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества, которые должны превышать на десять процентов балансовую стоимость активов автономного учреждения, определяемую по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату. Допускается установление уставом автономного учреждения меньшего размера крупной сделки.
Порядок совершения крупных сделок требует, чтобы они совершались после получения предварительного одобрения наблюдательным совета автономного учреждения7. При этом наблюдательный совет обязан рассмотреть предложение руководителя автономного учреждения о совершении крупной сделки в течение пятнадцати календарных дней с момента поступления такого предложения председателю наблюдательного совета, если уставом автономного учреждения не предусмотрен более короткий срок. В случае нарушения названного порядка крупная сделка может быть признана недействительной по иску автономного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая, вступающая в сделку сторона знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом автономного учреждения. А руководитель автономного учреждения в случае совершения крупной сделки с нарушением установленного порядка несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения такой сделки, независимо от того, была ли она признана недействительной.
Что касается сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, то в статьях 16 и 17 Федерального закона «Об автономных учреждениях» даются соответствующие пояснения и уточняется режим совершения таких сделок. Во-первых, заинтересованность в совершении сделки может проявляться в отношении членов наблюдательного совета автономного учреждения, руководителя организации и его заместителей, если их родственники по сделкам, заключаемым с автономным учреждением, являются стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем такой сделки. Во-вторых, родственники в отдельности или в совокупности владеют 20 или более процентами в уставном капитале юридического лица - контрагента автономного учреждения. В-третьих, родственники занимают руководящие посты в органах управления юридического лица -партнера по сделке автономного учреждения. Сделка во всех названных случаях возможна только на общепринятых для таких сделок условиях. При этом заинтересованное лицо еще до завершения сделки обязано о факте заинтересованности уведомить руководителя и членов наблюдательного совета автономного учреждения. В противном случае заинтересованное лицо будет нести перед автономным учреждением ответственность в размере причиненных убытков по факту заключения сделки. В случае множества заинтересованных лиц все они несут солидарную ответственность перед автономным учреждением, а сама сделка в этой ситуации объявляется недействительной в суде по иску автономного учреждения.
При наличии информации о фактах заинтересованности закон допускает возможность совершения такой сделки, но с предварительного согласия наблюдательного совета автономного учреждения, если, конечно, большинство его членов сами не выступают в качестве заинтересованной стороны. В этом случае решение по случаю конфликта интересов принимает учредитель автономного учреждения.
Роль руководителя автономного учреждения сводится к решению вопросов осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения, за исключением вопросов, отнесенных федеральными законами или уставом автономного учреждения к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения8. Он вправе не только без доверенности действовать от имени автономного учреждения, но и заключать сделки от имени автономного учреждения, ут-
верждать штатное расписание, план деятельности учреждения, годовую отчетность и решать другие вопросы организации и функционирования автономного учреждения.
Прекращается гражданская правоспособность государственного учреждения с момента его ликвидации. На основании п. 2 ст. 61 ГК РФ учреждение может быть ликвидировано по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов.
Порядок ликвидации автономного учреждения принципиально не отличается от соответствующего порядка ликвидации юридических лиц, определенных ст. 61 ГК РФ. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» всего лишь уточняет, что требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, закрепленного за автономным учреждением. Субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономной организации, как это характерно для бюджетного учреждения, в данном случае не установлено. Вписывается в названный порядок также положение о том, что имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с законодательством не может быть обращено взыскание по обязательствам автономного учреждения, передается ликвидационной комиссией учредителю автономного учреждения. С учетом положений ст. 61 ГК РФ, а также ст. 18 - 21 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»9 можно сделать вывод, что ликвидация, как и создание автономного учреждения по инициативе самого автономного учреждения не допускаются, кроме случаев банкротства.
Таким образом, автономное учреждение имеет специальную правоспособность, которая проявляется в сфере оказания публичных услуг, ради чего и создаются эти учреждения. Но, в отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение не получает гарантированного финансового обеспечения для реализации закрепленных за ним функций. Процесс изменения типа государственного учреждения из бюджетного учреждения в автономное и наоборот: автономного в бюджетное - не является реорганизацией юридического лица, поскольку не влечет образование и прекращение действующих юридических лиц, не создает прерывания имущественных отношений применительно к государственному учреждению.
Примечания
1 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»// СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
2 СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
3 Поскольку в ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» отмечается, что «автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения», то можно предположить, что, помимо бюджетного и автономного учреждения, возможны иные типы государственных учреждений. Но с учетом того, что в ч. 5 ст. 18 названного закона говорится о том, что автономное учреждение может быть изменено в бюджетное учреждение, то следует общий вывод, что, кроме бюджетных и автономных учреждений, законодательство пока не определяет другие типы государственных учреждений.
4 СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
5 ч. 10 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
6 См. подробнее: Ю.А Тихомиров. Курс административного права и процесса. - М.: 1998. С.422.
7 Ст. 15 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»// СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
8 Ст. 13 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»// СЗ РФ 2006. № 45. Ст. 4626.
9 Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 10 января, 2 февраля, 3 ноября, 30 декабря 2006 г.)// СЗ РФ 1996 № 3. Ст. 145.
