CC BY
162
Andreev Vyacheslav Andreevich, Martynova Ekaterina Alekseevna AUDIT OF EFFICIENCY OF MUNICIPAL ...
economic sceinces
УДК 336.148
АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРОГРАММ
© 2018
Андреев Вячеслав Андреевич, доцент кафедры управления Мартынова Екатерина Алексеевна, магистрант
Владивостокский государственный университет экономики и сервиса (690014, Россия, Владивосток, улица Гоголя, 41, e-mail: [email protected])
Аннотация. В статье освещены актуальные проблемы оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств на реализацию муниципальных программ. На основе теоретических исследований автор раскрывает содержание концепции и описывает основные аспекты аудита эффективности расходов бюджета. В статье проанализирована процедура аудита эффективности, а также рассмотрена обоснованность муниципальных программ. Контроль и аудит становятся важнейшими инструментами национальной социальной и экономической политики. Вопрос объективной и всеобъемлющей оценки эффективности программы очень важен, поскольку решение о корректировки финансирования муниципальной программы принимается на основе результатов оценки. Эта ситуация требует новых подходов к пониманию форм, сущности и методам финансового контроля и аудита государственного сектора. Методы исследования темы содержат анализ литературы, связанной с изучением аудита эффективности муниципальных программ, структурный анализ и сравнение. В настоящей статье описываются методы проверки эффективности бюджетных средств, излагаются цели, задачи и методы проведения аудита, а также описываются возникающие проблемы и их возможные решения. На уровне местного самоуправления программа муниципалитета является частью региональной системы управления, которая направлена на достижение региональных и местных интересов в первую очередь. Это может повысить эффективность планирования.
Ключевые слова: Аудит эффективности, муниципальные программы, муниципальный финансовый контроль, критерии аудита эффективности муниципальных программ, бюджетные средства, региональная система оценки муниципальных программ, контрольно-счетные органы муниципальных образований.
AUDIT OF EFFICIENCY OF MUNICIPAL PROGRAMS
© 2018
Andreev Vyacheslav Andreevich, associate professor of the department of management Martynova Ekaterina Alekseevna, graduate student Vladivostok State University of Economic and Service (690014, Russia, Vladivostok, street Gogolya, 41, e-mail: [email protected])
Abstract. The article highlights actual problems of assessing the effectiveness and effectiveness of using budget funds for the implementation of municipal programs. On the basis of theoretical studies, the author reveals the content of the concept and describes the main aspects of the audit of the effectiveness of budget expenditures. The article analyzes the efficiency audit procedure, and also examines the validity of municipal programs. Control and audit are becoming the most important instruments of national social and economic policy. The issue of an objective and comprehensive assessment of the effectiveness of the program is very important, since the decision to adjust the financing of the municipal program is made on the basis of the results of the evaluation. This situation requires new approaches to understanding the forms, essence and methods of financial control and public sector audit. Methods of research topics include analysis of literature related to the audit of the effectiveness of municipal programs, structural analysis and comparison. This article describes methods for checking the effectiveness of budget funds, outlines the goals, objectives and methods of conducting the audit, and describes emerging problems and their possible solutions. At the local government level, the municipality program is part of a regional management system that aims to achieve regional and local interests in the first place. This can improve planning efficiency.
Keywords: efficiency audit, municipal programs, municipal financial control, criteria for auditing the effectiveness of municipal programs, budgetary funds, a regional system for evaluating municipal programs, control and accounting authorities of municipalities.
Проблема исследования. На данном этапе экономического развития необходимо активизировать инструменты воздействия государства на социально-экономические процессы. Эффективность государства во многом зависит от того, как оно управляет финансовыми и материальными ресурсами, возложенными на него обществом. Теперь необходимо в полной мере задействовать потенциал государственного финансового контроля, который соответствует стратегической задаче повышения эффективности государственного управления, что без надлежащего контроля невозможно. Необходимо создать надлежащий механизм финансового контроля для процедур управления, оценить степень реализации запланированных социально-экономических результатов и контролировать эффективность административных средств с использованием бюджетных средств [1]. Эти инструменты управления включают в себя аудит эффективности, который широко используются за рубежом за последние три десятилетия.
Цель исследования заключается в исследовании основных принципов проведения аудита эффективности реализации программных мероприятий, а также насколько результативно региональные органы власти используют государственные ассигнования в процессе осуществления своих функций и выполнения поставленных перед ними задач.
Практическая значимость работы. Для улучшения бюджетного процесса в основном направлении муниципальных бюджетов местных органов власти и налоговой политики главная задача состоит в том, чтобы перейти к программно-целевому подходу, который нацелен на планирование бюджетной политики [2-9]. Это обеспечивает прямую связь между ресурсами бюджета по программам и фактическими результатами их использования. В связи с чем, при рассмотрении вопросов проведения мероприятий аудита эффективности муниципальных программ основные положения и выводы настоящей статьи могут быть использованы, как в практической, так и в научной деятельности.
Современная бюджетная реформа в Российской Федерации направлена на внедрение программного планирование. Программный бюджет является эффективным инструментом увеличения бюджетных расходов, открытости и прозрачности деятельности государственных и местных органов власти для обеспечения долгосрочных целей социально-экономического развития.
В отечественной научной литературе проблематика, посвященная исследованию различных сторон и проблем аудита эффективности раскрыта в работах Арте-менко Д.А., Шейко И.В., Арской Е.В. и Лукьянчикова С.Г. Проблематика аудита эффективности государственного управления активно разрабатывается в России и за
экономические науки
Андреев Вячеслав Андреевич, Мартынова Екатерина Алексеевна АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ...
рубежом. Шахрай С.М. анализирует влияние института государственного аудита на эффективность государственного управления, уделяя особое внимание значимости государственного аудита в гражданском обществе. Среди авторов, затрагивающих в своих работах вопросы эффективности государственного управления можно отметить Глигич-Золотареву М. В. Любченко А.О. в своих работах рассматривает подходы к оценке результативности (муниципальных) целевых программ на основе методологии аудита и контроля эффективности, где предметом наблюдений являются муниципальные целевые программы муниципальных образований. Содержание понятия «критерии оценки эффективности», методика их выбора в процессе предварительного изучения предмета и объектов аудита эффективности раскрыто в работах доктора экономических наук Сауни-на А.Н.
Аудит эффективности муниципальных программ -это комплекс мероприятий, направленных на проверку и подтверждение использования бюджетных средств, а также разработку конкретных рекомендаций по устранению нарушений. Исходя из этого аудит эффективности должен в первую очередь не только отражать финансово-экономическое состояние, но и организационно-управленческие аспекты, способствующие повышению эффективности муниципальных программ. Эта эффективность обычно не выполняется, и этот анализ эффективности необходим [10].
В конкретной области применения существенную помощь в организации эффективной системы управления расходами может оказать аудит эффективности.
Основная цель аудита эффективности общественного сектора - качественное совершенствование процесса управления государственными или муниципальными финансами обеспечивающими надежную, полную и объективную информационную систему муниципального управления посредством эффективности организационного участия в бюджетном процессе. Он направлен на надзор за упорядоченным и эффективным использованием бюджетных средств, управлением и распоряжением муниципальной собственностью, продвижением целей и защитой общественных и муниципальных органов государственного управления и бухгалтерии [11].
Основой для эффективного аудита бюджетных средств реализации эффективности муниципальной программы является формирование набора индикаторных систем для описания целей и задач муниципальной программы и ее этапы. Итог проведения мероприятий аудита эффективности должен быть направлен на предоставление конкретных выводов и рекомендаций, направленных на повышение эффективности освоения бюджетных средств. Удобство использования методологии аудита эффективности гарантирует надежность вычислений и рекомендаций аудитора для повышения эффективности муниципальной программы. В случае отсутствия методологии процесс аудита эффективности бюджетных средств муниципальной программы характеризуется, как поверхностный подход. Это может привести к переоценке объема средств и пробелов в финансировании, связанных с необоснованными финансовыми ресурсами [12].
Аудит эффективности муниципальной программы должен сочетаться с рядом показателей, отражающих состояние муниципальной собственности и финансовый статус государства, но при этом государство не всегда преследует экономические цели. В этом случае целью государственных организаций может быть достижение социальных последствий, при этом индикаторы аудита эффективности необходимо разделить на две группы:
Экономические показатели, которые представляют собой экономическую эффективность, материальные показатели, использование оборудования, человеческий труд, рост производства, доходы, вклад в бюджет, бюджетные потребности и их динамический уровень и т. д.;
Показатели социального воздействия будут рассчитаны для конкретных регионов. Например, уровень безработицы, уровень жизни населения региона, социальная структура населения, прожиточный минимум, доля населения трудоспособного возраста, доля иждивенцев, инвалидов и т. д.
Аудит эффективности должен подтвердить свое содержание, с этой целью индикаторы могут использоваться для оценки потребности в национальном финансовом контроле [10].
Понятие муниципальной программы варьируется от источника к источнику. В качестве муниципальной программы (проекта) понимается документ стратегического планирования, в том числе о планируемых мероприятиях, сложностях взаимосвязанных вопросов, исполнителей и ресурсов для обеспечения наиболее эффективного достижения целей и задач территориального социально-экономического развития. Мониторинг реализации и контроль реализации муниципальных проектов обычно осуществляется уполномоченным органом муниципального образования [13].
Приоритеты муниципальной политики определяются исходя из задач, поставленных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию российской Федерации.
Оценка реализации муниципальной программы органами муниципалитета городского планирования может повлиять на решение об изменении бюджетных ассигнований на его реализацию, корректировки плана и содержания деятельности или процедур прекращения. Поэтому нахождение методологии, которая может правильно оценивать эффективность муниципальной программы, является неотложной задачей.
Так, например, исходя из отчета о проведении экс-пертно-аналитических мероприятий эффективности муниципальных программ Владивостокского городского округа Контрольно-счетная палата провела анализ динамики финансирования муниципальных программ по основным направлениям и выявила ежегодное существенное сокращение расходов по отдельным муниципальным программам. Кроме того, для достижения запланированных целей и выполнения поставленных задач, были привлечены не только средства муниципалитета, но и межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней [14].
Алгоритм оценки эффективности муниципальной программы зависит от используемого метода и подхода. В принципе, при оценке эффективности муниципальных программ учитывается уровень финансовой поддержки деятельности и степень достижения целевого показателя. Затем результаты расчета усредняются:
При определении эффективности ключевой деятельности, ранее полученное значение делится на количество видов деятельности;
При расчете эффективности подпрограмм делят значение, полученное по числу основных видов деятельности;
При оценке эффективности программы, ранее полученное значение делится на количество подпрограмм [15].
Муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами, результаты деятельности предоставляют соответствующим законодательным органам, органам исполнительной власти, руководству проверяемых хозяйствующих субъектов, публичная наиболее часто используемая форма информации - отчет [16].
Контрольно-счетная палата муниципалитета призвана осуществлять контроль за законным и эффективным использованием бюджетных средств, управлением и распоряжением муниципальным имуществом, способствуя достижению поставленных задач и защите интересов населения [17].
На уровне муниципалитета программа является ча-
Andreev Vyacheslav Andreevich, Martynova Ekaterina Alekseevna AUDIT OF EFFICIENCY OF MUNICIPAL ...
economic sceinces
стью региональной системы управления, которая направлена на достижение региональных и местных интересов в первую очередь, что способствует повышению эффективности программы. [13].
Аудит эффективности управления включает в себя следующие шаги, которые связаны с общими правилами мер контроля.
На первом этапе определяется субъект и объект предварительного исследования, ставится конкретная цель аудита эффективности для проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и методов для подготовки аудита эффективности программы.
На втором этапе аудита эффективности, в соответствии с процедурными вопросами, в которых собираются и анализируются необходимые доказательства, осуществляются непосредственно анализ результатов использования государственных средств. Составляются акты и рабочие документы, фиксируются аналитические результаты, которые служат основой для заключений, выводов и рекомендаций.
На третьем этапе аудита эффективности подготавливается отчет, включая заключение, выводы и рекомендации, оформляются другие документы с помощью полученных результатов.
В аудите эффективности большое количество методов и процедур, обычно используемых для контроля, анализа и оценки, изучается большой объем информации. Необходимо исследовать большое количество документов для формирования доказательств, что требует большого количества времени, значительных инвестиций в человеческие и финансовые ресурсы.
Особенностью аудита эффективности является срок его реализация, который продолжается в течение 6-12 месяцев, в зависимости от целей, характера предмета и размера объекта, варьируется соотношение затрат времени между этапами [18].
Одной из проблем при оценке эффективности муниципальной программы является организация самого процесса оценки, в котором важную роль играет субъект оценки. Текущая практика реализации программ в первую очередь включает только один субъект оценки - государственный орган является его структурой контроля. Логика здесь очевидна - оценивает тот, кто предоставляет ресурсы для программных мероприятий. В то же время с точки зрения рассмотрения государственного управления как системы гражданского общества актуальна модель управления целевыми программами с активным участием граждан [19].
Несмотря на быстрое развитие региональной системы оценки муниципальных программ на данном этапе имеется несколько серьезных недостатков. Во-первых, содержание многих существующих методов является формальным. Обычно это дает общее описание метода без дополнительных объяснений в связи со многими проблемными вопросами, которые остаются нерешенными, такими как принцип взвешивания критериев для расчета общего индекса оценки программы. Во-вторых, не все методы могут служить оправданием проекта программы, который является одной из приоритетных задач оценки. Однако самым важным недостатком большинства методов является сосредоточение внимания на оценке качества проектировки, а не на оценке эффективности плана. Цели и ожидаемые результаты многих муниципальных программ были разработаны, но нет четких критериев и показателей для оценки их достижений [20].
Средства, выделенные для большинства муниципальных программ, на самом деле являются своего рода дополнительным бюджетным финансированием текущей функции, часто только в целях развития бюджета, поскольку корректировка паспортной процедуры вносит изменения только в объемы финансирования и мероприятия программ, цели, задачи и показатели для оценки эффективности остаются без изменений [21]. Что ставит
под сомнение достижение цели, вследствие сокращения запланированного объема денежных средств на реализацию программных мероприятий. Многие целевые программы требуют инвентаризации в части конечных целей их реализации, потребности в финансировании [22].
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод, что проблема эффективности оценки муниципальных программ тесно связана с разработкой метода оценки эффективности и результативности бюджетных услуг в комплексе. Муниципальные целевые программы часто нацелены на учреждения в бюджетной сфере, эффективность предоставления бюджетных услуг при осуществлении программных мероприятий в таких учреждениях должна возрастать. Методологические трудности приводят к проблеме выражения результатов деятельности в количественных показателях, подчеркивая прямые и в конечном счете социально значимые показатели и, самое главное, увязывая результаты с необходимыми бюджетными расходами. Эффективность в классическом смысле - это отношение результата к затратам. Сложность оценки эффективности в бюджетном секторе (эффективность бюджетных расходов и деятельность органов управления) заключается в том, что затраты и результаты обычно выражаются в разных показателях. Таким образом, эффективность бюджетных расходов в ходе реализации муниципальных программ может быть оценена только в том случае, если результаты сопоставимы с затратами, что является необходимым условием для корректного расчета.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Арская Е.В., Шейко И.В., Лукьянчиков С.Г. Аудит эффективности как форма государственного финансового контроля // Белгородский экономический вестник. 2015. № 2 (78). С. 118-122.
2. Яруллин Р.Р. Реализация программно-целевого формирования бюджетов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4 (32). С. 215-221.
3. Егорихина М.С., Козлов С.Н. Методологические подходы к анализу и оценке бюджетных расходов образовательных учреждений с учетом внедрения программно-целевых принципов бюджетирования // Вестник НГИЭИ. 2016. № 1 (56). С. 40-48.
4. Ильясова А.В. Эффективность региональных программ поддержки малого и среднего бизнеса в Пензенском регионе // XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего плюс. 2015. Т. 3. № 6 (28). С. 330-334.
5. Коновалова М.С. Анализ муниципальной программы «Развите системы образования городского округа Тольятти на 2017-2020 гг» // Карельский научный журнал. 2017. Т. 6. № 4 (21). С. 200-203.
6. Гагиев Н.Н. К вопросу о необходимости разработки комплексной программы развития северных территорий // XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего плюс. 2015. Т. 1. № 6 (28). С. 291-293.
7. Алексеева Е.В., Колодезникова С.И. Программа развития социального туризма // Азимут научных исследований: педагогика и психология. 2016. Т. 5. № 4 (17). С. 25-28.
8. Сударушкина И.В., Стефанова Н.А. Влияние ак-селерационной программы на эффективность развития стартапов и научный потенциал молодежи // Карельский научный журнал. 2017. Т. 6. № 1 (18). С. 94-96.
9. Сарбаева И.Ю. Государственные программы как инструмент реализации жилищной политики // Азимут научных исследований: педагогика и психология. 2016. Т. 5. № 3 (16). С. 349-352.
10. Артеменко Д.А. Аудит эффективности государственных расходов как методическая основа оценки эффективности системы государственного финансового контроля // Научный вестник Южного института менеджмента. 2013. № 4. С. 4-9.
11. Глигич-Золотарева М.В. Аудит эффективности как фактор государственного управления // Россия и со-
экономические науки
временный мир. 2014. № 1 (82). С. 21-36.
12. Бурмистров А.В. Проблемы аудита эффективности муниципальных программ // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). 2013. № 4 (44). С. 174-179.
13. Саунин А.Н. Аудит эффективности: выбор критериев для оценки эффективности использования государственных (муниципальных) средств // Вестник АКСОР. 2011. № 1. С. 76-84.
14. Отчёт о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка достижения поставленных целей и решения задач муниципальных программ на основе целевых индикаторов и показателей в привязке к выделенным бюджетным ассигнованиям за период 2014 -2016 годов».
15. Опанасенко Ю.Ю. Совершенствование методик оценки эффективности реализации муниципальных программ // Научное сообщество студентов: МЕЖДИСЦИПЛИНАРНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ: сб. ст. по мат. XXIII междунар. студ. науч.-практ. конф. № 12 (23).
16. Симоненко В.К. Аудит эффективности: проблемы адаптации и внедрения // Вестник Киевского национального торгово-экономического университета. 2014. № 2 (94). С. 5-15.
17. Толчинская М.Н., Ахмедова Л.А. Развитие государственного аудита в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2015. № 14 (638). С. 42-54.
18. Зарипова Д.А. Аудит эффективности как средство контроля управления муниципальной собственностью // Экономические науки Экономика и управление народным хозяйством
19. Галкин И.А. Муниципальные целевые программы: эффективность их реализации в регионах. Актуальные проблемы социально-гуманитарного и научно-технического знания. 2017. № 1 (10). С. 7-10.
20. Хасанов, Р. Н. Проблемы оценки эффективности целевых программ на стадии их отбора и реализации [Текст] / Р. Н. Хасанов // Проблемы современной экономики: материалы междунар. науч. конф. (г. Челябинск, декабрь 2011 г.). — Челябинск: Два комсомольца, 2011. — С. 45-48.
21. Ситникова В.А. Государственный аудит как инструмент экономического роста России // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2016. № 1 (46). С. 119-123.
22. Любченко А.О. Аудит эффективности целевых программ // Гуманитарные научные исследования. 2015. № 8
Статья поступила в редакцию 24.07.2018
Статья принята к публикации 27.08.2018
Андреев Вячеслав Андреевич, Мартынова Екатерина Алексеевна АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ...
