CC BY
26
Антимонопольный контроль за ограничительной деловой практикой: правовые особенности, динамические изменения и результаты
А.А. Войцехович
В статье анализируется деятельность Федеральной антимонопольной службы России по осуществлению ограничительной деловой практики и обеспечению свободы конкуренции на рынке. Выявлено, что показатели деятельности антимонопольного органа косвенно отражают общие экономические процессы и тренды на рынке, раскрывают мотивы поведения рыночных институтов под воздействием новых норм антимонопольного законодательства.
This article is devoted to analysis the activity of the Federal antimonopoly agency of Russia. It was defined, that results of antimonopoly activity reflect the general economic processes at market, they discover the motives of behaviour regarding the market institutes under the influence of the Antitrust laws.
Ключевые слова: антимонопольный контроль, ограничительная деловая практика, конкуренция, субъекты рынка.
Key words: antitrust control, respective business struggle, market entities.
Федеральной антимонопольной служ- бе Российской Федерации (ФАС России), органу, осуществляющему основные ин-
ституциональные программы по обеспечению свободы конкуренции и ограничению монополистической деятельности агентов рынка в рамках реализации контрольно-надзорных функций, необходимо решение двух стратегических целей:
1. Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий субъектов рынка.
2. Обеспечение равного доступа к товарам и услугам, в т. ч. производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности.
Защита конкуренции как основно- го механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономических целей общества, в том числе: реализацию интересов потребите- лей, обеспечение снижения затрат, сбалансированное распределение ресурсов, закрепление успеха на внешних рынках,
поддержание инновационного развития.
Основным Федеральным законом, направленным на поддержание достигнуто- го уровня и дальнейшее развитие кон- куренции, является в настоящее время Федеральный закон от 27.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а ранее (до 2006 г.). Закон РСФСР от 22.03.91 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении мо- нополистической деятельности на товар- ных рынках» и Федеральный закон «О за- щите конкуренции на рынке финансовых услуг» (далее, в целях анализа статистики, оба закона объединяем под одним назва- нием - закон о конкуренции).
В 2007 г. ФАС России и его территориальные органы рассмотрели 9,5 тыс. фактов по признакам нарушения Закона «О защите конкуренции», возбудили 4,7 тыс. дел, выдали 2,2 тыс. предписаний; изучили около 8 тыс. фактов по признакам нарушения законодательства о рекламе, рассмотрели более 11 тыс. уведомлений и ходатайств, направленных на изменение структуры рынка в сторону концентрации.
Анализ результатов работы антимоно-
Войцехович Анна Андреевна- соискатель Сибирской академии государственной службы (г. Новосибирск). Е-тай: [email protected]
польных органов в 1999 - 2008 гг. свидетельствует о повышении организующей роли антимонопольного законодательства (АМЗ), которое постепенно становится общепризнанным инструментом наведения порядка и оздоровления ситуации на рын- ке, о чем свидетельствует рост в 2 раза количества рассмотренных антимонопольны- ми органами заявлений от агентов рынка. Тенденция роста имеет поступательный характер, что свидетельствует о нарастающей конкурентной борьбе на отрасле- вых рынках, возникающих непримири- мых противоречиях среди хозяйствующих субъектов и росте правовой грамотности агентов рынка.
Вместе с тем, с 1999 по 2008 гг. наблюдается практически трехкратное снижение среди заявлений дел, устраненных заявителями в стадии предварительного рассмотрения вопроса, без последующего возбуждения дела. Связано это, в первую очередь, с нежеланием субъектов заклю- чать мировые соглашения друг с другом в связи с непримиримостью их позиций и использованием процедурных технологий рассмотрения дел антимонопольным органом как одного из тактических методов ведения конкурентной борьбы.
Несоизмеримо много, на наш взгляд, рассматривается заявлений, по которым в будущем отказывается в возбуждении дела. Доля этих дел растет из года в год и увеличилась за анализируемый период с 32,5% до 65%, в абсолютном исчислении их количество выросло за 10 лет более чем в 3 раза. С одной стороны, это говорит о все возрастающем доверии к антимоно- польным органам предпринимателей, в первую очередь малого и среднего бизнеса, с другой - о включении процедур антимо- нопольного регулирования в тактику кон- курентной борьбы субъектов рынка.
При всей неоднозначности данной тенденции важно отметить, что активиза- ция обращений в антимонопольный орган субъектов рынка характеризует данную ситуацию как положительную - представители бизнеса увидели возможности защиты своих конкурентных прав в антимонопольном органе. Активная политика адвокатирования конкуренции со стороны антимонопольного органа и принимаемые им решения значительно повысили дове- рие и интерес к нему со стороны бизнес-сообщества за последние 10 лет.
Двукратное увеличение количества про-
веденных проверок с 3003 в 1999 г. до 6714 в 2007 г. оказало влияние на общий рост возбужденных дел, хотя и незначи- тельно. В целом, количество возбужденных дел снизилось за 10 лет на 15%, активное снижение наблюдалось в период 2005 - 2003 гг., за последние три года наметился их незначительный рост. Связано это, в первую очередь, с усложнением характера и содержания рассматриваемых дел, сокращением типовых и оперативно доказываемых ситуаций, повышением тщатель- ности формирования доказательной базы. Данная тенденция - в части повышения количества более сложных и процедурно запутанных дел -является отражением рыночной ситуации, во многих случаях демонстрирующей усиление конкурент- ной борьбы и применение более сложных финансово-экономических и правовых ин- струментов для достижения конкурентных преимуществ на рынке.
Вторая причина данных сокраще- ний - это совокупный рост нагрузки на одного сотрудника. Третья причина - ужесточение требований к формаль- ным процедурным аспектам рассмотре- ния дела, конкретизация и детализация административно-правовых регламентов.
Более качественное формирование доказательной базы и тяжесть антиконкурентных проявлений со стороны субъек- тов рынка оказали влияние на рост доли выданных предписаний в общем количе- стве возбужденных дел с 35,0 до 47,2%. Анализируя общее количество выданных предписаний, необходимо отметить наметившуюся в 2003 - 2005 гг. некоторую тенденцию к их уменьшению. Связано это, прежде всего, с изменением структуры дел по степени сложности и переходом антимонопольного органа на расследование более проблемных как в экономическом, так и правовом плане дел. Вместе с тем, с 2006 г. наметилась положительная дина- мика роста количества выданных предпи- саний - в 2008 г. ожидается не менее 2500 выданных предписаний и направленных рекомендаций, что обеспечит почти 50% рост по сравнению с 2005 г.
Особого анализа требует оценка исполнительской дисциплины по выданным предписаниям нарушителям антимонопольного законодательства и частота обжалования выданных предписаний в суде со стороны хозяйствующих субъектов. За анализируемый период наметилась явно
негативная тенденция на постоянное снижение доли исполненных предписаний в общем количестве выданных в отчетном периоде с 80,3% в 1999 г. до 52,0% в 2008 г. Выросло в 2,5 раза количество предпи- саний, находящихся в стадии исполнения и почти на 60% - неисполненных, что кос- венно подтверждает сложность рассма- триваемых вопросов. Вместе с этим, про- является и второй фактор, объясняющий ухудшение исполнительской дисциплины агентов рынка. Наблюдается трехкратный рост количества обжалованных в суде ре- шений антимонопольного органа (с 168 ис- ков в 1999 г. до 498 в 2007 г.).
Основная причина столь высокой активности в обжаловании антимонополь- ных решений - это, в первую очередь, рост правового сознания представителей биз- неса, во-вторых, серьезные правовые по- следствия от данного спектра нарушений, третье, повышенный риск потери рыноч- ной власти и значительных преимуществ на рынке, влияющих на финансовое со- стояние и экономическую силу компании и, четвертое, разновидность тактики кон- курентной борьбы.
В 2008 г. каждое пятое предписание обжаловалось в судах и по каждому третьему из обжалованных суд выносил оправда- тельное решение. Доля отмененных реше- ний антимонопольного органа увеличилась за десять лет в 4,6 раза. Столь отрицатель- ная для решений антимонопольного органа тенденция обусловлена следующими причинами: не всегда собрана убедительная и полная доказательная база по делу, присутствуют неоправданно высокие допуще- ния и субъективные оценки, допускаются процессуальные ошибки при ведении дел, недостаточна правовая грамотность сотрудников антимонопольных органов.
Серьезная проблема за последние годы -это постоянная модернизация антимонопольного закона. Не все правовые нормы имеют четкое и однозначное толкование, излишне усложнена процедура многих доказываний, отсутствует глубокая право- вая диагностика новых норм на оценку их адаптивности и правоприменяемости. Внесение поправок и изменений в Закон «О защите конкуренции» в рамках второго антимонопольного пакета позволит снять некоторые коллизии, неоднозначность правоприменения и доказывания.
Существенное влияние на большое количество отменяемых в суде решений
антимонопольного органа оказывает и фактор недостаточной квалификации су- дейского корпуса по вопросам конкурент- ного права.
Исходя из стратегических целей, поставленных перед Федеральной антимонопольной службой, основной вектор правоприменения должен быть направлен на профилактику и пресечение монополистических действий хозсубъектов и антиконкурентных действий органов власти. Далее проанализируем показатели деятельности антимонопольного органа за десятилетний период в разрезе отдельных положений регламента рассмотрения дел и по статьям, запрещающим антиконкурентные проявления в виде злоупотребления доминирующим положением (ст. 10), соглашения и согласованные действия (ст. 11), принятие актов и осуществление действий со сто- роны органов власти (ст. 15, 16), направ- ленных на ограничение конкуренции на товарных рынках. Наличие трех основных этапов в процедуре рассмотрения дел го- ворит о стремлении расширить комплекс
профилактических и корректирующих мероприятий со стороны АМО над карательными мерами.
Рассматривая структуру дел по этапам регламента и порядка их рассмотрения, можно выявить некоторые закономерно- сти. Так, например, количество возбуж- денных дел за десятилетний период увели- чилось на треть, положительная динамика наблюдается и по доле этих дел в общей совокупности подтвержденных (с 58,0 до 83,0%), одновременно уменьшается доля
подтвержденных нарушений к числу рассматриваемых фактов с 52,3% до 40,6% и доля дел устраненных без возбуждения (с 41,69 до 16,93%) . Абсолютный рост в 2 раза количества предписаний об устране- нии нарушений не может скрывать явно отрицательной тенденции снижения процента предписаний к общему количеству возбужденных дел. Наблюдается и общее снижение доли исполненных предписаний в общем их количестве.
На наш взгляд, эта информация иллю-стрируетнетолько качественные изменения в процедуре и характере рассмотрения нарушений сотрудниками антимонопольных органов, но и общие рыночные тенденции. Уменьшение процента подтвержденных нарушений - это косвенное подтвержде- ние ужесточения конкурентной борьбы и желания субъектов обращаться в антимо-
нопольныи орган для отстаивания и защи- ты своих конкурентных прав.
Оборотная сторона этой медали - зачастую обращения не соответствуют компетенции и области правоприменения АМО, а также являются методом конкурентной борьбы. Поэтому нередко на стадии рассмотрения заявлений существенная их часть (в последние годы около 60 - 65%) не являются подведомственными для рассмотрения АМО. Сокращение доли дел, устраненных без возбуждения, в общем количестве заявлений - это результат нарастающих объективных противоречий между конкурентами рынка, не желающи- ми принимать компромиссные решения, а также увеличивающееся количество злост- ных злоупотреблений, имеющих характер рецидивов.
Так, например, в 2007 г. треть всех нарушений со стороны хозяйствующих субъектов носила характер второго и третьего повторения, из них более половины приходилось на действия субъектов естествен- ных монополий. Данный факт требует внесения серьезных корректив в действу- ющее законодательство и прежде всего в законодательство о естественных монополиях. Предполагается и существенное ужесточение в рамках административ- ных мер воздействия (дисквалификация должностного лица и увеличение размера штрафных санкций), а также введение уголовной ответственности за три нарушения в течение трех лет.
Подводя итоги данному исследованию, необходимо отметить, что статистические показатели деятельности антимонопольно- го органа косвенно отражают общие экономические процессы и тренды на рынке, раскрывают мотивы поведения различных рыночных институтов под воздействием новых норм в области реализации антимонопольного законодательства. Применение новаций и обновленных норм конкурент- ного права позволяет пресекать правона- рушения и восстанавливать локальную справедливость, а также активно пропа-
гандировать установление определенной рыночной морали и предупреждать о нецелесообразности осуществления противозаконных действий.
Общая тенденция на некоторое сниже- ние количества возбуждаемых дел - одна из реакций на рост более сложных и процедурно запутанных дел, что является отражением рыночной ситуации, во мно- гих случаях демонстрирующей усиление конкурентной борьбы и применение бо- лее сложных финансово-экономических и правовых инструментов для достижения конкурентных преимуществ на рынке.
Трехкратное увеличение обращений в АМО хозяйствующих субъектов, говорит об ужесточении конкурентных процессов на рынке, растущих злоупотреблениях со стороны естественных монополий, о росте правового интереса бизнес-сообщества к решениям АМО, реальных результатах и принятых решениях, оказывающих влия- ние на поддержку и развитие конкуренции на региональных и федеральных рынках. Наблюдаются непримиримые противо- речия среди хозяйствующих субъектов и рецидивы нарушений. С одной стороны, это говорит о все возрастающем доверии к антимонопольным органам предпринимателей, в первую очередь малого и средне- го бизнеса, с другой - включение процедур антимонопольного регулирования в такти- ку конкурентной борьбы субъектов рынка использует административный ресурс.
Активная политика адвокатирования конкуренции со стороны антимонополь- ного органа и принимаемые им решения значительно повысили доверие и интерес к нему со стороны бизнес-сообщества за последние 10 лет.
Литература и источники:
1. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ФАС России на 2008 -2010 гг. - Москва : ФАС России, 2007г.
2. Отчет о работе по выявлению нарушений антимонопольного законодательства за 2007 г.
К сведению авторов
К сведению авторов
Журнал «Власть и управление на Востоке России» печатает ранее не публиковавшиеся проблемные, обзорные, дискуссионные статьи и оригинальные исследования по вопросам власти и управления с акцентом на такие разделы научного знания, как экономика, социология, философия, культурология, право, история, а также рецензии, хронику научной жизни и т. п. В чис- ле приоритетных - материалы о Востоке России.
Статьи должны быть не узкоспециальными -доступными ученому любого научного направления, желающему получить представление о сущности и результатах исследований в других областях науки, возможностях их приложения на практике.
Редакция просит авторов при оформлении статей руководствоваться следующими правилами
Статьи предоставляются в редакцию на русском и английском языках на бумажном и электронном носителях. Бумажный вариант должен быть подписан автором.
Текст набирается в программе Word любой версии, представляется на дискете (CD или другом носителе) либо по электронной почте с приложением распечатки (на одной стороне листа), кегль 14, через 1 интервал. Рукопись должна быть пронумерована, подписана всеми авто- рами, указываются фамилия, имя и отчество автора(ов), ученая степень, должность, учрежде- ние, почтовый и электронный адреса, контакт- ный телефон. Статья должна иметь рекомен- дацию к печати научного руководителя, если научный руководитель является соавтором, то рецензентом может быть человек, равный ему по научному статусу, специалист в той области науки, которую затрагивает тема статьи.
Предельный объем статьи - до 10 страниц, включая список литературы, таблицы и рисун- ки с подрисуночными подписями. Сведения об авторе(ах), ключевые слова (основные поня- тия или термины (до 10 слов), расположенные в строку через запятую), аннотация на русском и английском языках объемом от одного до трёх предложений располагаются перед текстом статьи; даются английский перевод заголовка, учреждения (место работы), транслитерация инициалов и фамилии автора(ов) .Число формул должно быть минимальным. Формулы вносятся в текст. Таблицы должны быть озаглавлены, не допускается наличия в них пустых граф. Услов-
ные сокращения и символы следует пояснять в примечании.
Ссылки на литературу идут в конце материа- ла списком. Библиографический список даётся в соответствии с Межгосударственным стан- дартом ГОСТ 7.1-2003. Список использованной литературы (желательно не более 15 наименований) составляется не в алфавитном порядке, а в порядке упоминания в тексте, по алфавиту первых авторов и названий без учета соавторов и хронологии, и нумеруется. При ссылке в тексте указывается порядковый номер в квадратных скобках. В списке идут сначала источники на русском языке, затем - на иностранных. Приводятся полное наименование книги или статьи, место издания, издательство, год, количествен- ная характеристика источников (для книги - об- щее количество страниц, для статьи или главы -страницы, на которых она помещена).
С 2009 г. наш журнал выходит на двух язы- ках (русском и английском), в связи с этим ав- торам необходимо представить в редакцию, кроме русского, и английский вариант статьи.
Аннотации статей, ключевые слова, информация об авторах и пристатейные библиографические списки размещаются в свободном доступе в Интернете на русском и английском языках, полнотекстовые версии статей в свободном доступе или доступными только для подписчиков.
Статьи публикуются на условиях возмеще- ния автором затрат. Плата с аспирантов за публикацию рукописей не взимается.
Все рукописи рецензируются. Рукописи, не отвечающие установленным требованиям, возвращаются автору на доработку или отклоняются. В случае отказа в публикации статьи редакция направляет автору мотивированный ответ.
Все рукописи направляются по адресу: 680682, Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33, ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы», редакционно- издательский отдел (телефон редакции (4212) 305-306, e-mail: [email protected]).
Рукописи, не отвечающие установленным требованиям, не регистрируются. Примечания
1. Заказные и ценные письма и бандероли редакция не получает.
2. Рукописи по почте не возвращаются.
3. Авторский экземпляр журнала можно получить в редакции.
