CC BY
289
ИССЛЕДОВАНИЕ
Кудряшов В.С.
1 Северо-Западный институт управления РАНХиГС при Президенте РФ, г. Санкт-Петербург
Анализ процесса стандартизации государственного финансового контроля
АННОТАЦИЯ:
В статье рассмотрены аспекты финансового контроля как инструмента управления экономикой, включая его понятие, задачи и виды. Рассмотрены аспекты нормативного регулирования стандартизации финансового контроля в России. Исследована практика стандартизации государственного аудита в России.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: финансовый контроль, управление, законодательство, стандартизация, государство, экономика, учет и аудит, правовое регулирование, финансовый кризис
JEL: M40, M41, M42
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Кудряшов В.С. Анализ процесса стандартизации государственного финансового контроля // Экономика, предпринимательство и право. — 2016. — № 3 (32). — С. 291-302. — doi: 10.18334/epp.6.3.36566
Кудряшов Вадим Сергеевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и прикладной экономики, Северо-Западный институт управления РАНХиГС при Президенте РФ, г. Санкт-Петербург ([email protected])
ПОСТУПИЛО В РЕДАКЦИЮ: 05.08.2016 / ОПУБЛИКОВАНО: 30.09.2016
ОТКРЫТЫЙ ДОСТУП: http://dx.doi.org/10.18334/epp.63.36566
(с) Кудряшов В.С. / Публикация: ООО Издательство "Креативная экономика"
Статья распространяется по лицензии Creative Commons CC BY-NC-ND (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/) ЯЗЫК ПУБЛИКАЦИИ: русский
Введение
Завершающей стадией процесса государственного управления финансами выступает контроль. Государственный контроль формируется в различных направлениях, но реализация контроля происходит по поручению государства, а также выступает в интересах государства. Функции и сущность контроля вытекают из необходимости производить работы по мониторингу процессов координирования объектов с целью дать оценку обоснованности и эффективности мер, принятых управленцами решений, а также получение результатов по их выполнению, выявлению отклонений от таких решений, устранение негативных последствий и осуществление корректировочных действий. Для того чтобы понять сущность государственного финансового контроля и подчеркнуть его значение, необходимо определить, что же такое контроль [1].
Под контролем в узком смысле (т.е. как функции управления или как стадии процесса управления) принято понимать совокупность следующих действий: определение фактического состояния управляемых звеньев или действий систем управления организацией или объектом контроля; сравнение фактических данных с требуемыми базами, принятыми в организациях, или заданных извне, или основанных на рациональных основах; давать оценку отклонениям, которые превышают предельные допустимые уровни, а также степень их влияния на различные области функционирования организаций; постоянное определение причин указанных отклонений. В экономической литературе финансовый контроль трактуется по-разному: финансовый контроль - это определенные действия, принимающие вид «наблюдений, определений и выявлений фактического расположения объектов при помощи финансовых показателей деятельности и сравнением таковых с плановыми».
Условием достижения целей и задач государственного финансового контроля, формирования целостной и эффективной системы его функционирования является соблюдение принципов (правил) организации контрольных процессов [2]. Содержание этих принципов и требование их соблюдения не только укрепляют правовую сторону процесса, но и повышают эффективность управления экономическими процессами. К ним относятся:
1. принцип плановости. Определяется природой организации управления, в которой субъект контроля проводит такую работу на основании годового, квартального плана реализации контрольных мероприятий;
2. принцип системности. Предусматривает, что при реализации контрольных мероприятий необходимо рассматривать все составляющие объектов контроля и все системы его связей;
3. принцип законности. Закреплен в положениях Конституции Российской Федерации и определяет, что государство и все его органы должны действовать на законодательной базе, обеспечивать охрану интересов общества и каждого гражданина;
4. принцип объективности. Указывает на постановку правильного, полного и объективного объяснения полученных контрольных результатов на базе сравнения содержания приведенного факта в материалах проверки с законодательной базой или с основными положениями, инструкциями;
5. принцип эффективности контроля. Подразумевает своевременное и полное выявление отклонений от заданных параметров, их причины возникновения и виновных лиц;
6. принцип гласности. Происходит из определяющих моментов сущности контроля, который осуществляется согласно интересам государства;
7. принцип ответственности. Включает в себя составляющие ответственности контролируемых и ответственность контролеров, и ответственность третьих лиц, которые принимают решения, обладают исполнительными полномочиями государственных органов.
Реализация принципов предполагает разработку и использование целого комплекса финансовых элементов, объединенных в финансовый механизм в целом. В качестве важных элементов выступают методы контроля, которые различаются в зависимости от конкретных способов (приемов), применяемых при осуществлении контрольных функций.
Методами финансового контроля являются, например, такие процедуры, как счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, системный анализ, сопоставление различных данных и т.д.
В литературе выделяются общенаучные методы контроля, органолептические методы, расчетно-аналитические приемы финансового контроля, документальные приемы финансового
контроля [3]. В зависимости от объекта контроля, целей контроля выбираются основные методы приказов, распоряжений, служебных писем по полученным результатам ревизий, тематических проверок и обследований.
Финансовый контроль подразделяется на три вида: государственный контроль, муниципальный контроль и внутрихозяйственный контроль. Различия этих трех видов обусловлены объемом властных полномочий, заказчиками или инициаторами проведения контрольных мероприятий, правовой регламентацией деятельности субъектов контроля, характером применяемых мер воздействия и т.д.
1. Государственный финансовый контроль по уровню взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти подразделяется на внешний финансовый контроль и внутренний финансовый контроль. Органы внешнего контроля осуществляют свою деятельность в формах предварительного, текущего и последующего контроля. Под формами контроля понимаются контрольные мероприятия, которые проводятся в зависимости от времени совершения контрольных действий и в отношении к стадиям финансового или бюджетного процесса. Критериями разграничения этих форм является процесс по формированию и использованию централизованных и децентрализованных государственных денежных фондов, сопоставленные с контрольными действиями. Контрольные действия, проведенные до начала указанного процесса, например, проверки проектов бюджета, определяется как предварительный финансовый контроль, а действия совершаемые по завершении определенного процесса, - последующим финансовым контролем.
Функции по государственному контролю осуществляет также орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Внутренний финансовый контроль осуществляется главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования доходов бюджета. Кроме того, органы исполнительной власти вправе создавать подразделения внутреннего финансового контроля по осуществлению функций разработки и контроля за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бухгалтерского учета, а также подготовке и организации осуществления
мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств.
2. Муниципальный финансовый контроль организуется и функционирует на основании правовых актов органов местного самоуправления, как контроль за муниципальными финансами.
3"Г> и и «_»
. Внутрихозяйственный контроль является самостоятельной функцией в управлении внутри предприятий, организаций, и отличает его глубина и точность, так как он осуществляется там, где существует «центр решения всех трудностей управления». Основное его назначение заключается в непрерывном наблюдении за эффективными составляющими финансово-экономической, снабженческо-сбытовой и производственной деятельности, выявлении внутрихозяйственных резервов, обеспечении сохранности денежных и материальных ресурсов, устранении причинных условий, которые порождают хищения и бесхозяйственность.
Классификация финансового контроля по источнику используемой информации подразделяется на документальный и фактический контроль. Источниками для получения данных, используемых при документальном контроле, служат: первичные документы, в том числе технический носитель информации, регистры бухгалтерского учета; данные из оперативно-технического учета; бухгалтерская, статистическаяи оперативно-техническая отчетность; плановая, нормативная и прочая документация. Фактический контроль предусматривает изучение фактического состояния проверяемого объекта по данным его осмотра в натуральных величинах, например, обмера, взвешивания, пересчета. Использование приемов фактического контроля разрешает устанавливать достоверность производственно-хозяйственных операций, которые нашли отражение в первичных документах, бухгалтерском учете и отчетности. Но фактический контроль, особенно последующий, не может быть представлен как всеобъемлющий в силу непрерывного характера хозяйственных процессов. Следовательно, документальный и фактический контроль не могут существовать изолированно, они последовательно дополняют друг друга.
Цель государственного финансового контроля состоит в обеспечении законностии эффективности при использовании государственных бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов и государственной собственности. Основными задачами государственного
финансового контроля выступают: организация и осуществление контроля над своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективностии целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности; контроль правильности ведения бухгалтерского учета и отчетности; выявление финансовых злоупотреблений в сферах бюджетных и межбюджетных отношений.
Система государственного контроля включает следующие элементы: субъекты контроля, объекты контроля, предметы контроля, принцип контроля, метод контроля, принятие решений по полученным результатам контроля. Перечисленные элементы системы контроля создают в совокупности механизм финансового контроля и регламентируются нормативными юридическими актами, которые в совокупности создают финансовое и бюджетное право [4].
Субъектом государственного финансового контроля является организация, осуществляющая финансовый контроль. Организации подразделяются на базе вида контроля - внешний, внутренний, и уровня управления - федеральный, региональный, местный.
Объекты государственного финансового контроля - это организации, которые используют финансы бюджета, государственную собственность, природные ресурсы или имеют какие-либо льготы по налогообложению, экспорту, импорту и т.д. Предметом финансового контроля выступают финансы - объект экономики, отражающий производственные отношения в обществе, которые складываются в процессе производства, распределения и потребления продуктов, а также денежные ресурсы консолидированного бюджета, как на этапе их формирования, так и на этапе распределения и использования.
В современных условиях усиление интеграционных экономико-правовых процессов в мире обусловило создание целого ряда профессиональных неправительственных организаций, объединяющих высшие органы внешнего контроля, которые призваны, в первую очередь, обмениваться опытом государственного финансового контроля, осуществлять координацию межгосударственных усилий в борьбе с экономическими нарушениямии коррупцией в органах власти, отмыванием «грязных» денег и незаконной легализацией денег, содействовать решению не только социальных, но и экономических
проблем, и т.п. Практически во всех организациях Россия принимает активное участие.
Источники сферы правового регулирования общественных отношений, возникающих в ходе государственного финансового контроля (ГФК), в настоящее время характеризуются отсутствием единых норм и системы правового обеспечения. Вопросы ГФК в России в той или иной мере задевают отдельные нормативно-правовые акты, не связанные друг с другом. Одни из них отражены, например, в соответствующих нормах таможенного, налогового, бюджетного, валютного и страхового законодательства, иные в соответствующих положениях нормативно-правовых актов разного уровня. Такая разрозненность и зачастую их противоречивость и несоответствие требованиям времени (меняющимся условиям) не способствуют, а лишь отдаляют процессы формирования правовой концепции стандартизации ГФК. Необходимо подчеркнуть, что институт государственного финансового контроля в России обладает более чем 350-летней историей.
Распространенным является мнение, что центральные проблемы сферы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля решаются Бюджетным кодексом РФ. Необходимо отметить, что основной изъян контрольной составляющей Бюджетного кодекса РФ в том, что документ фактически уравнивает бюджетный контроль и финансовый контроль. При этом сфера стандартизации финансового контроля РФ в указанном законе не затрагивается.
Действующее законодательство о государственном финансовом контроле представлено нормативными актами различного уровня, которые можно объединить в несколько групп:
1. Акты, содержащие основы государственного финансового контроля:
- Бюджетный кодекс РФ;
- Налоговый кодекс РФ;
- ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;
- ФЗ «О банках и банковской деятельности»;
- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
2. Акты, устанавливающие правовой статус и полномочия органов государственного финансового контроля:
- ФЗ «О Счетной палате РФ»;
- ФЗ «О Центральном банке РФ»;
- Закон «О налоговых органах РФ»;
- утвержденные постановлениями Правительства РФ положения «О Министерстве финансов», «О Федеральной налоговой службе», «О Федеральном казначействе», «О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», «О федеральной службе по финансовому мониторингу», «О Федеральной таможенной службе», «О Федеральной службе по финансовым рынкам», «О Федеральной службе страхового надзора».
3. Акты субъектов РФ и органов местного самоуправления о финансовом контроле.
Помимо вышеотмеченных групп нормативных актов к числу источников правового регулирования государственногои муниципального финансового контроля относятся многочисленные акты различных ведомств и акты, регламентирующие независимый финансовый контроль аудит.
Система стандартов финансового контроля в РФ развивается наиболее активно в последнее время. Структура стандартов соответственно федеративному устройству государства имеет трехзвенную структуру и представлена стандартами федерального органа финансового контроля, региональных органов государственного финансового контроля и местных органов муниципального финансового контроля.
Согласно основным направлениям в сфере стандартизации финансового контроля РФ, провозглашаемая руководством федеральных органов власти в сфере осуществления финансового контроля формируемая система основывается и должна максимально соответствовать современным потребностям унификации и обеспечения единства методологии осуществления финансового контроля. Контрольно-счетные органы регионального и муниципального уровня самостоятельно утверждают стандарты проведения процедур финансового контроля и определяют количество стандартов, необходимых к разработке. Однако проведенный анализ практики стандартизации на региональном уровне и муниципальном показывает, что в разработке стандартов заявлены цели следования международным стандартам.
Система стандартов в регионах и муниципалитет страны достаточно разрозненны ввиду отсутствия единых требований к
проведению финансового контроля территориальными контрольно-счетными органами.
В сфере государственных финансов и отчетности стандартизация является исходным условием достижения реальной подотчетности управленческого аппарата. Только строгое применение стандартов может обеспечить адекватную интерпретацию и оценку информации о работе государственного сектора экономики. Без стандартизации объективная и последовательная оценка работы государственного аппарата гражданами не представляется возможной [5]. Таким образом, по существу, стандартизация представляет собой одно из неукоснительных условий нормальной работы любого демократического государства.
В последние годы процесс стандартизации учета и аудита в государственном секторе сильно продвинулся вперед. В то же время рынки продолжают оказывать мощное давление на государственный сектор вследствие продолжающейся интернационализации и глобализации экономики. Разразившийся финансовый кризис дал новый толчок внедрению стандартов как необходимому условию взаимопонимания и диалога между государствами на международном уровне. В создавшихся условиях государствам приходится доказывать рынку, что их финансовое состояние устойчиво [6]. Для этого составляются многочисленные документы, разрабатываются все новые и новые механизмы отображения и покрытия дефицита и государственного долга в отчетной документации, устанавливаются беспрецедентно строгие механизмы мониторинга и контроля управленческого аппарата, причем все эти меры требуют применения финансовыми институтами единого подхода для оценки возможностей финансирования.
Нынешний кризис привлек всеобщее внимание к прозрачности финансовых отчетов, как частных предприятий, так и государственных институтов на международном уровне. Что касается последних, в свете проблемы государственного долга кризис показал, что прозрачность следует рассматривать как существенное предварительное условие, без которого доверие к предоставляемой информации и, соответственно, к чрезвычайным мерам, принимаемым государствами, будет подорвано. Доверие же, в свою очередь, является краеугольным камнем демократической системы. К счастью, усиление прозрачности
государственных финансов в последние годы возымело положительное влияние на сложившуюся кризисную ситуацию.
В октябре прошлого года, выступая на Генеральной ассамблее ООН с докладом на тему «Инициативы по продвижению прозрачности и подотчетности путем усиления аудита государственных финансов», Генеральный секретарь INTOSAI, доктор Йозеф Мозер отметил, что финансовый кризис дал новый толчок внедрению стандартов как необходимому условию взаимопонимания и диалога между государствами на международном уровне [7].
С превращением государственного долга в важнейший элемент международной финансовой системы проблема контроля государственных финансов стала еще более насущной и предъявляет еще более строгие требования к эффективности контроля государственных средств, обеспечить которую невозможно без применения профессиональных стандартов, обеспечивающих адекватную работу Высшего органа финансового контроля (ВОФК).
Высшие органы финансового контроля не могут оставаться непричастными к запросам общества. В целях восстановления доверия инвесторов и граждан они должны способствовать продвижению мер по обеспечению прозрачности и добросовестного управления благодаря предоставлению гражданам достоверной и высококачественной информации о состоянии государственных финансов. Это необходимое условие стабильности финансовых рынков и преодоления кризисной ситуации, вызванной страхом и недоверием.
Произошедший прорыв в понимании важности наличия надежной информации открывает перед высшими органами финансового контроля новые горизонты деятельности в рамках присущих им полномочий. Прежде всего, необходимо задуматься, достаточно ли вовлечены ВОФК в деятельность различных международных институтов, занимающихся регулированием и гармонизацией государственной отчетности и аудита, или эта задача отдана на откуп экспертам из других областей, которые переносят на государственный сектор подходы и критерии, используемые в частном предпринимательстве. Такой перенос может быть не совсем оправдан, так как он не учитывает специфики организации, управления и контроля в государственном секторе.
Помимо необходимости применения единых стандартов в оценке деятельности отдельных администраций, высшие органы финансового контроля сталкиваются с проблемой наднациональных образований, также
нуждающихся во внешнем контроле, будь то силами отдельных ВОФК или с использованием иных механизмов, но в любом случае на основе четкого соблюдения критериев, закрепленных международным стандартами аудита.
Такой подход недавно получил применение в Европейском Союзе в связи с необходимостью контроля так называемого Европейского механизма стабильности. С учетом заключений Лиссабонского Конгресса EUROSAI, в которых нашла отражение заинтересованность независимых регулирующих институтов ЕС в аудиторском контроле европейских финансовых механизмов, в частности Европейского механизма стабильности, в сентябре 2011 года в Бонне, по инициативе ВОФК Германии, состоялась встреча ВОФК Еврозоны, на которой обсуждался вопрос внедрения ^А1, содержащих руководство по аудиту международных организаций (ISSAI 5000 и 5010). Эти стандарты (часто именуемые «ISSAI 5000») устанавливают, что международные организации, финансируемые государствами, подлежат внешнему аудиту в целях обеспечения их управляемости, прозрачности и подотчетности. Цель инициативы заключалась в том, чтобы сформировать в составе ВОФК и Европейской счетной палаты специальное Бюро с широкими полномочиями по аудиту Европейского механизма стабильности. Несмотря на то, что государственный долг превратился в важнейший элемент мирового финансового рынка, роль ВОФК как государственного аудитора в применении к проблеме государственного долга еще не нашла должного понимания.
Заключение
Эволюция государственного сектора заставляет менять организацию работы и требования, предъявляемые к высшим органам финансового контроля в новых сферах их деятельности, включая требование применения общих принципов и критериев контроля. Это и есть задача, которую призваны решить Международные стандарты ^А1136 EUROSAI распространяемой информацией, в связи с чем для работы финансовых рынков используются рейтинги, определение которых основывается на работе аудиторов, специализирующихся на частном секторе экономики.
Обязательства, закрепленные Пактом стабильности и роста ЕС, еще теснее связывают между собой государственные финансы целого ряда стран, что наводит на мысль о необходимости проведения единой налоговой политики. Однако такая политика должна быть основана на общем подходе к государственному учету, которого, в отличие от частного сектора, до сих пор не существовало. Изменение этой ситуации предъявляет новые
требования к ВОФК, которые также должны использовать однородные критерии оценки эффективности и финансовых результатов, что будет способствовать более широкому признанию их работы на национальном и международном уровнях.
Таким образом, дальнейший процесс совершенствования системы стандартизации финансового контроля в РФ, с учетом изменения в международной практике стандартов финансового контроля, предполагает необходимость адаптации национальной системы к стандартам группы.
ИСТОЧНИКИ:
1. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики.
- М., 2011. - 240 с.
2. Бровкина Н.Д. Основы финансового контроля: Учебное пособие / Под ред. М.В.
Мельник. - М.: Магистр, 2011. - 384 с.
3. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация -
М.: Издательская компания ИВЦ «Маркетинг», 2004. - 417 с.
4. Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль / А.Б.
Иванюженко. - М.: Нестор-История, 2011. - 65 с.
5. Грачева Е.Ю. , Хорина Л.Я. Государственный финансовый контроль. - М.: Проспект,
2009. - 175 с.
6. Аветисян И.А. Проблемы повышения эффективности государственного и
муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Проблемы развития территории. - 2015. - №2 (76). - С. 120-134.
7. Девятов С.Г. Реформирование государственного финансового контроля и развитие
внутреннего контроля / С.Г. Девятов // Бюджет. - 2008. - № 7. - С. 68-71.
Vadim S. Kudryashov, Candidate of Science, Economics, Associate Professor, Chair of Economic Theory and Applied Economics, North-West Institute of Management for the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Saint-Petersburg
Analysis of standardization process of the state financial control
ABSTRACT
The article has reviewed aspects of financial control as the economic management tool including its definition, tasks and types. Aspects of the statutory regulation of the financial control's standardization in Russian have been reviewed. The practice of the state audit standardization in Russian has been studied.
KEYWORDS: financial control, management, legislation, standardization, state, economics, accounting and audit, legal regulation, financial crisis
