CC BY
53
роль органов государственного финансового контроля в обеспечении реализации единой системы антикризисных мероприятий
М. В. ВАСИЛЬЕВА, кандидат экономических наук,
доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: [email protected] Волгоградский государственный университет
Сегодня в условиях мирового финансово-экономического кризиса перед органами государственного финансового контроля (ГФК) Российской Федерации стоят важнейшие задачи по содействию реализации принятой Правительством РФ единой программы антикризисных мер. Эта задача может быть решена только посредством эффективных действий всех органов ГФК, а также применением ими новых форм и методов работы, повышением уровня эффективности их деятельности.
Ключевые слова: финансово-экономический кризис, государственный финансовый контроль, антикризисные меры, эффективность, контрольно-ревизионная деятельность.
Сегодня проведение государственной политики во многом определяется осуществлением деятельности в условиях мирового финансового кризиса, строгой экономии бюджетных средств и их эффективного расходования, что накладывает на органы государственного финансового контроля (далее — ГФК) дополнительную ответственность за отлаженное функционирование финансово-кредитной системы, своевременное и полное исполнение государственного бюджета и внебюджетных фондов, правомерное и эффективное использование доступных кредитных ресурсов, состояние государственного внутреннего и внешнего долга и т. п. Кроме того, перед государственной властью, несмотря на кризис, стоит ряд сложных экономических задач, а именно: обеспечение глубокой модернизации экономики, повышение ее конкурентоспособности, эффективности и темпов развития.
Это невозможно без повышения эффективности и результативности органов ГФК.
Серьезное воздействие на российскую экономику финансово-экономический кризис начал оказывать с сентября 2008 г. Правительство РФ и Центральный банк РФ приступили к осуществлению антикризисных мер осенью 2008 г., а в ноябре 2008 г. был утвержден план антикризисных действий, направленный на оздоровление банковской системы и отдельных отраслей экономики.
Согласно Программе антикризисных мер Правительства РФ на 2009 г. [8] основными приоритетами антикризисных мероприятий являются:
1) выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;
2) сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;
3) активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста. Правительство Российской Федерации предпримет усилия, чтобы компенсировать сжатие рынков, ослабить зависимость от внешних факторов, максимально эффективно задействовать внутренние ресурсы;
4) стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;
5) создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности;
6) формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;
7) обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.
Общая величина расходов федерального бюджета на 2009 г. составляет 9 692,2 млрд руб. В табл. 1 представлены некоторые статьи расходов федерального бюджета РФ на 2009 г.
На региональном уровне реализуется единая система антикризисных мер, включающая мероприятия, софинансируемые как за счет средств федерального бюджета, так и самостоятельно реализуемые субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. На межбюджетные трансферты регионам из средств федерального бюджета в 2009 г. всего планируется направить 1,31 трлн руб., что почти на 20 % больше, чем в 2008 г. [8].
Основными целями системы антикризисных мер, принимаемых на уровне регионов, являются:
• обеспечение сбалансированности региональных и местных бюджетов с целью исполнения публичных обязательств, выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты первоочередных расходов;
• содействие занятости населения, сохранение и создание рабочих мест [8].
Реализация антикризисных мер в субъектах Российской Федерации будет вестись по шести основным направлениям, в частности:
1) поддержание сбалансированности бюджетной системы:
• оптимизация бюджетных расходов;
• реструктуризация бюджетной сети;
• недопущение роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам;
• отказ от пополнения доходной базы бюджета субъекта Российской Федерации за счет снижения доходной базы местных бюджетов;
2) государственная поддержка реального сектора экономики на региональном уровне:
• субсидирование процентной ставки по кредитам предприятиям реального сектора экономики (предусмотрено в 69 регионах);
• предоставление государственных гарантий предприятиям реального сектора экономики (предусмотрено в 57 регионах);
3) поддержка регионов со сложными условиями ведения экономической деятельности:
• меры по предотвращению оттока населения и обеспечению социальной защиты граждан;
4) совместная реализация программы содействия занятости:
• опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения;
• организация общественных работ; временного трудоустройства, стажировок;
• оказание адресной поддержки гражданам;
• содействие развитию малого предпринимательства безработных граждан;
Таблица 1
Некоторые статьи расходов федерального бюджета РФ на 2009 г.
Статья расходов Величина направленных средств, млрд руб.
На выполнение социальных обязательств 4 365,4
В том числе: на социальную политику и пенсионное обеспечение 2 458,8
на здравоохранение, физическую культуру и спорт 335,1
на стабилизацию рынка труда 43,7
По разделу «Культура, кинематография, средства массовой информации» 108,6
Расходы, связанные с жилищным строительством и обеспечением жильем 501
По разделу «Национальная экономика» 1 743,5
При этом: на государственные гарантии по кредитам предприятий 300
на поддержку в рамках федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы 1 132,5
на развитие сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса 212
на автомобилестроение 39
на оборонно-промышленный комплекс 969
на поддержку малого и среднего предпринимательства 40,5
на рефинансирование банковской системы (возможно выделение) 495
Источник: таблица составлена автором по материалам «Программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год». URL: http:// www. government. ru.
_ 5
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
5) государственная поддержка предприятиям малого и среднего бизнеса:
• предпринимаются меры по обеспечению условий для выкупа субъектами малого предпринимательства арендуемых ими помещений;
• налоговые возможности по поддержке малого и среднего предпринимательства (снижение дифференцированных ставок);
6) обеспечение прав граждан на бесплатную медицинскую помощь:
• исполнение в полном объеме обязательств субъектов Российской Федерации в части страхования неработающего населения;
• поддержка системы обязательного медицинского страхования за счет увеличения дотаций бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках нормированного страхового запаса [8]. Выбранная Правительством РФ дуалистическая экономическая модель, направленная на обеспечение устойчивого равновесия между сохранением потенциала развития российской экономики и разработанными антикризисными программами повышает ответственность ГФК, а именно, усиливает две его функций: как инструмента управления государственными ресурсами и формирования и повышения доверия граждан РФ к текущей экономической политике.
В рамках осуществления первой функции ГФК выступает как институт эффективного государственного аудита, помогая государству в проведении эффективных антикризисных мер и в выборе перспективных направлений социального и экономического развития. Вторая функция ГФК подразумевает открытость, прозрачность в действиях, взаимодействие с различными государственными и общественными структурами, экспертным сообществом.
Как справедливо отметил председатель Счетной палаты Республики Татарстан Алексей Демидов на заседании межведомственного координа-
ционного совета по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан, сегодня органам ГФК необходимо:
1) действовать адекватно складывающейся ситуации, занять свое место в реализации антикризисных мер, четко прослеживать тенденции бюджетного процесса и вносить конкретные предложения по оптимизации расходов и выявлению резервов доходной части бюджета;
2) в контрольной работе смещать акценты на упредительные меры, до минимума сократить количество запросов в министерства, ведомства, не допускать мелкотемья, использовать современные информационные технологии, внедрять электронный документооборот;
3) результативней работать с правоохранительными органами, экономить во всем и обеспечивать исполнение морального кодекса в своем коллективе [4].
В табл. 2 приведены итоги контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в 2006—2008 гг.
Динамика структуры выявленных Федеральной службой финансово-бюджетного надзора РФ нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере за 2007 и 2008 гг. представлена в табл. 3.
По данным Счетной палаты РФ объем нецелевого использования бюджетных средств увеличился по сравнению с 2007 г. на 1 млрд руб. Общий объем нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в 2008 г. увеличился на 296 019,66 млн руб. и составил 514 414,05 млн руб. (по данным Росфиннадзора).
Можно предположить, что увеличение расходов бюджетных средств приведет к неотвратимому параллельному увеличению нарушений в финансово-бюджетной сфере на различных уровнях. Следуя антикризисной политике государства, органы ГФК в свою очередь разработали антикризисные планы проверок и стратегий, направленных на поддержа-
Таблица 2
Итоги контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в 2006—2008 гг.
Показатель 2006 2007 2008
Проведено контрольных и экспертно-аналитических мероприятий 587 504 501
Выявлено нарушение законодательства в финансово-бюджетной сфере, млрд руб. 82,3 132,3 94,6
Выявлено нецелевое использование средств, млрд руб. 2,7 0,97 1,97
Устранено финансовых нарушений, млрд руб. 1,2 58,3 1,0
В том числе блокировано, возмещено средств, использованных не по целевому назначению, млрд руб. 0,5 0,59 0,69
Источник: составлено автором по данным официального сайта Счетной палаты РФ. URL: http://www. ach. gov. ru (дата обращения: 12.07.2009).
Таблица 3
Динамика структуры нарушений законодательства Российской Федерации, выявленных Росфиннадзором в финансово-бюджетной сфере за 2007 и 2008 гг.
Вид нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере 2007 г., млн руб. 2008 г., млн руб. Динамика, %
Всего В использовании средств федерального бюджета Всего В использовании средств федерального бюджета Всего В использовании средств федерального бюджета
Неправомерное использование денежных средств и материальных ресурсов 27 176,19 17 998,25 36 014,69 22 146,72 32,5 23
В том числе: нецелевое использование бюджетных средств 2 469,01 1 284,65 2 170,22 1 720,40 —12,1 33,9
неэффективное использование денежных средств и материальных ресурсов 8 616,78 7 332,35 19 110,31 15 663,60 121,78 113,62
недопоступление налоговых и неналоговых платежей в бюджеты различных уровней 3 546,79 353,73 7 072,33 1 960,73 99,4 454,3
недопоступление платежей в государственные внебюджетные фонды 734,13 967,91 233,78
расхождение фактического наличия денежных средств и материальных ресурсов с данными бухгалтерского учета 4 552,81 4 344,91 13 833,7 13 712,01 203,85 215,59
другие нарушения 173 767,69 143 151,19 437 415,11 339 539,34 151,72 137,19
Всего 218 394,39 173 180,43 514 414,05 393 022,4 135,54 126,94
Источник: результаты работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2008 г. URL: http://www. rosfinnadzor. ru (дата обращения: 18.07.2009).
ние и реализацию антикризисных мер Правительства РФ.
Особое внимание следует уделить антикризисным планам Счетной палаты РФ и Росфиннадзора РФ. Так, особенно показательна «антикризисная стратегия» Счетной палаты РФ, в основах которой разработанные международным сообществом основные направления деятельности органов ГФК в условиях мирового финансово-экономического кризиса. Являясь членом Международной организации высших органов финансового контроля (International Organisation of Supreme Audit Institutions, далее — ИНТОСАИ) Счетная палата РФ разделяет необходимость содействия антикризисным усилиям правительств со стороны высших органов финансового контроля (далее — ВОФК). В конце 2008 г. была создана Специальная группа ИНТОСАИ во главе с США для изучения причин и последствий кризиса. Основными целями работы Специальной группы ИНТОСАИ являются разработка рекомендаций для ВОФК стран-членов ИНТОСАИ, направленных на минимизацию последствий мирового финансово-экономического кризиса, а также разработка соответствующей ресурсной базы для последующего мониторинга (выработка основных показателей развития) и аудита ВОФК социально-экономической ситуации
в странах, в которых они осуществляют контрольно-ревизионную деятельность [16].
В своем выступлении на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в РФ председатель Счетной палаты РФ С. В. Степашин выделил основные направления деятельности органов ГФК в условиях мирового финансово-экономического кризиса и проводимых антикризисных мер Правительства РФ: мониторинг использования средств, выделяемых государством на преодоление последствий кризиса и социально-экономической ситуации, аудит эффективности использования государственных ресурсов и борьба с коррупцией [3]. Автором представлены три основные направления антикризисной деятельности органов ГФК и меры, осуществляемые в рамках данных направлений (см. рисунок).
Мониторинг социально-экономической ситуации и аудит эффективности. Реализуя программу антикризисных мер, органы ГФК вынуждены постоянно аппелировать к различным показателям: уровень экономического роста, уровень валового национального продукта и валового внутреннего продукта, уровень темпа инфляции, налоговые поступления (доходы бюджета), экономическая ситуация в промышленности (по секторам), импорт/экспорт, уровень цен и инфляции, валютные
- 7
Мониторинг социально-экономической ситуации
•ежемесячная подготовка информационно-аналитических материалов, отражающих динамику ключевых финансово-экономических и социальных показателей; •разработка системы индикаторов, позволяющих проводить мониторинг
Аудит эффективности
•утверждение стандартов и объективных показателей качества систем внутреннего финансового контроля для организаций бюджетополучателей; •комплексный анализ эффективности расходования государственных ресурсов
Борьба с коррупцией
•антикоррупционная экспертиза законодательства;
•внедрение систем внутренней безопасности и оценка их дльнейшей эффективности
Источник: составлено автором.
Основные направления антикризисной деятельности органов ГФК
курсы, процентные ставки по кредитам, уровень занятости и безработицы, уровень индикаторов фондового рынка, покупательная способность населения и т. п. [8].
Поэтому практически одновременно с созданием Специальной группы ИНТОСАИ по поручению председателя Счетной палаты РФ С. В. Степашина с целью анализа последствий кризисных явлений и выработки предложений по их минимизации с ноября 2008 г. осуществляется мониторинг социально-экономической ситуации в регионах России. В рамках данной деятельности осуществляется ежемесячная подготовка информационно-аналитических материалов основных финансово-экономических и социальных показателей субъектов РФ. Кроме того, для всесторонней оценки бюджетно-финансовых и социально-экономических последствий кризиса и анализа эффективности антикризисных мер Правительства РФ сегодня при активном участии международного экспертного сообщества разрабатывается соответствующая система индикаторов.
Важной методологической платформой является для работы Счетной палаты РФ систематизация методологии оценок экономического и социального развития, разработанных международными организациями. Это не просто богатый научный потенциал, но и во многих случаях количественные параметры международных обязательств государств, которые, должны быть в сфере внимания ВОФК (Показатели для мониторинга прогресса в достижении целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия, Методологическое руководство по оценке социальной сплоченности, Руководство по отчетности в области устойчивого развития и Руководство по практике в области социальной ответственности бизнеса) [5].
Наряду с проведением мониторинга социально-экономической ситуации в регионах аудит
8 -
эффективности расходования субъектами финансово-бюджетной деятельности средств федерального бюджета и управления государственными ресурсами является важным шагом в процессе развития системы органов ГФК. Правильно было бы также отметить, что сегодня более актуален вопрос эффективности расходования бюджета, а не расходования бюджета как такового.
В условиях финансового кризиса возникает острая необходимость в снижении уровня административного давления на бизнес, сокращении количества органов ГФК, осуществляющих ревизионную деятельность реального сектора. Однако не следует также забывать о неприемлемости снижения уровня эффективности использования государственных ресурсов и защищенности государственного бюджета. Поэтому именно сегодня особый интерес представляет внедрение аудита эффективности деятельности бюджетополучателей, основанного на международном опыте и активно используемого в своей деятельности Счетной палатой РФ.
В рамках аудита эффективности следует разработать и утвердить стандарты качества систем внутреннего финансового контроля для участников бюджетного процесса. Такой подход позволяет не только рационально использовать ресурсы контрольных органов но и избежать мелочной финансовой опеки текущей деятельности органов исполнительной власти, но при этом жестко держать под контролем вопрос о соответствии результатов их деятельности социально значимым целям [3].
Одним из принципов аудита эффективности должен стать принцип гласности и публичности результатов аудита. Необходимо также повышать прозрачность деятельности органов ГФК. На сегодняшний день лишь деятельность Счетной палаты РФ отвечает вышеуказанным требованиям: удобная и понятная структура основного Интернет-ресурса, доступность и открытость планов и отчетов контрольно-ревизионной деятельности, высокая степень коммуникативности с экспертным сообществом и различными общественными организациями. По своей сути аудит эффективности является не только проверкой эффективности и целевого использования
бюджетных средств, но и экспертной оценкой обеспечения учета интересов общества.
Возможные направления деятельности контрольно-счетных органов РФ, проводимые в рамках аудита эффективности, могут быть следующими:
1) усиление контроля за расходованием региональной и муниципальной исполнительной властью средств федерального бюджета;
2) комплексный анализ эффективности расходования региональной и муниципальной исполнительной властью средств федерального бюджета;
3) исследование проблем использования государственных средств, предоставленных бюджету субъекта Российской Федерации;
4) разработка индикаторов эффективности аудита расходования региональной и муниципальной исполнительной властью средств федерального бюджета;
5) усиление уровня коммуникативности между различными органами ГФК;
6) участие в международных организациях (ЕВ-РОСАЙ, ИНТОСАЙ).
Для обеспечения возможности дальнейшего внедрения в России аудита эффективности необходимо в первую очередь разработать соответствующую нормативно-правовую базу, а также методологии и стандарты, регламентирующие данный вид контрольной деятельности. Сегодня аудит эффективности, проводимый Счетной палатой РФ имеет в большинстве случаев лишь информационное значение, несмотря на то, что именно Счетной палате РФ отводится особая роль в дальнейшем развитии аудита эффективности.
В рамках реализации антикризисного плана Правительства РФ и аудита эффективности использования бюджетных средств Счетная палата РФ разработала Антикризисный план проверок по контролю за целевым назначением и эффективностью федерального имущества и выделяемых из федерального бюджета финансовых средств, в том числе на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики на 2009 г.
Согласно данному плану контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ будет вестись по десяти направлениям:
1) оперативный контроль за мерами, направленными на оздоровление ситуаций в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики: • контроль за ходом реализации приоритетных
национальных проектов, демографической
политики и государственной программы развития сельского хозяйства;
• оперативный контроль за формированием, ис -пользованием и управлением средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;
• оперативный контроль за реализацией государственных целевых программ;
• контроль и мониторинг эффективности использования мер государственной поддержки, направленных на стабилизацию финансовой системы и устойчивости российской экономики;
2) контроль за исполнением федерального бюджеты и бюджетов государственных внебюджетных фондов:
• проверка исполнения Закона РФ «О федеральном бюджете на 2008 и на плановый период 2009 и 2010 годов» и отчета об исполнении бюджета за 2008 г. (в том числе в части размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах и в части взноса в уставный капитал Внешэкономбанка);
3) обеспечение стабильности финансовой системы:
• проверка эффективности в 2008 г. нормативно-правовой базы финансового рынка и рынка ценных бумаг в целях стабильности финансовой системы;
• проверка предоставления Внешторгбанком и целевого использования объединенной компанией «Русал» кредита, выделяемого в рамках Закона РФ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ»;
• проверка использования государственных средств, направляемых на укрепление стабильности банковской системы,во Внешэкономбанке, ОАО «Газпромбанк», ОАО «Банк ВТБ», ОАО «Альфа-Банк», ОАО Ханты-Мансийский Банк, ОАО «Номос-Банк», ОАО «Акционерный коммерческий сберегательный банк РФ»;
• проверка эффективности мер Центрального банка РФ по преодолению финансового кризиса в 2008 г.;
• проверка и анализ эффективности использования имущественного взноса РФ государственной корпорацией «Агентство по страхованию вкладов»;
4) контроль и анализ государственного долга:
• проверка вопросов обеспечения Министерством финансов РФ управления государственным долгом;
• проверка выполнения в 2007—2009 гг. участниками бюджетного процесса положений постановления Правительства РФ от 21.03.2007 «О
- 9
порядке проведения конверсионных операций «долг в обмен на товары и (или) услуги», связанных с погашением внешнего долга РФ;
• анализ соответствия параметров государственного долга субъектов РФ требованиям Бюджетного кодекса РФ;
5) обеспечение регионального развития:
• анализ и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, направленной на минимизирование и преодоление последствий финансового кризиса;
• проверка реализации федеральных целевых программ государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления;
• анализ эффективности использования государственных средств территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти, выделяемых на реализацию функций управления;
6) обеспечение устойчивого роста экономики:
• комплексная проверка эффективности управления имущественными взносами РФ во Внешэкономбанке, ОАО «Российская венчурная компания», ООО «Управляющая компания «Биопроцесс Кэпитал Партнерс», ОАО «Альянс РОСНО Управление Активами» и т. п.;
• комплексная оценка эффективности реализации Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу;
• анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах РФ на условиях государственно-частного партнерства;
• стратегический аудит использования потенциалов социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона;
• проверка законности и эффективности распоряжения движимым имуществом государственной казны РФ;
• проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на обеспечение создания и развития особых экономических зон;
7) обеспечение обороноспособности и безопасности:
• проверка и анализ обоснованности показателей государственного оборонного заказа и состояния нормативно-методической базы по их формированию;
10 -
• комплексный анализ эффективности функционирования системы закупок военной и специальной техники;
8) повышение эффективности государственной поддержки сельского хозяйства:
• проверка реализации мер финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей в 2002—2008 гг.;
• мониторинг использования средств федерального бюджета на реализацию государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции;
• проверка использования средств государственной поддержки, предоставляемой предприятиям агропромышленного комплекса, вошедшим в список системообразующих предприятий;
9) обеспечение потенциала развития:
• проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных источников, направленных на реализацию комплекса проектов модернизации образования;
• проверка эффективности и целевого использования средств федерального бюджета, выделяемых на государственную поддержку развития экспорта в 2006—2009 гг.;
10) обеспечение повышения качества жизни:
• проверка деятельности негосударственных пенсионных фондов по обеспечению застрахованных лиц;
• проверка эффективности доверительного управления средствами пенсионных накоплений управляющими компаниями;
• эффективность программы антикризисных мер Правительства РФ.
Работа Росфиннадзора в 2009 г. в соответствии с Планом деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора будет осуществляться по семи основным направлениям, в частности:
1) контрольные и ревизионные мероприятия (более 69):
• проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности Министерства культуры Российской Федерации, Федеральной службы по труду и занятости, Федерального агентства по науке и инновациям, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы страхового надзора, Федерального казначейства, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной антимонопольной службы, Федерального дорожного агентства;
• проверки в финансовых органах субъектов Российской Федерации расходования межбюджетных трансфертов бюджетами субъектов Российской Федерации, а также проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и т. п.;
2) мероприятия по реализации административной реформы:
• подготовка предложений в Минфин России по внесению изменений и дополнений в Административный регламент по исполнению Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей;
• анализ практики применения Административного регламента Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по исполнению государственной функции органа валютного контроля;
• проведение мониторинга и обобщение практики применения административных регламентов исполнения государственных функций;
3) мероприятия по осуществлению методического обеспечения деятельности Росфиннадзора:
• подготовка предложений по разработке новых и внесению изменений и дополнений в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты;
• разработка методических указаний, инструкций и рекомендаций в области защиты государственной тайны;
• разработка порядка оценки результатов деятельности территориальных управлений Росфиннадзора;
4) мероприятия в сфере международного сотрудничества;
5) мероприятия по информационному обеспечению деятельности Росфиннадзора:
• размещение на сайте Росфиннадзора в сети Интернет информации о контрольной и надзорной деятельности Росфиннадзора;
• внедрение в рамках обработки информации Банка России программного продукта по автоматизации процесса формирования запросов в уполномоченные банки и писем клиентам уполномоченных банков;
• мониторинг и сбор информации в сфере де-
ятельности Росфиннадзора в электронных средствах массовой информации (Интернет); • поддержка и совершенствование работы внутриведомственного электронного документооборота Росфиннадзора;
6) мероприятия по повышению квалификации и профессиональной переподготовке федеральных государственных гражданских служащих;
7) мероприятия по организации и проведению совещаний и семинаров [9].
Указанные выше направления и мероприятия далеко не исчерпывают собой полный список контрольно-ревизионных и аналитических мероприятий Счетной палаты РФ и Росфиннадзора на 2009 г.
В статье приведены лишь некоторые из запланированных мероприятий. Тем не менее, даже исходя из анализа антикризисного плана, можно отметить, что деятельность Счетной палаты РФ в 2009 г. полностью отражает необходимость следования антикризисным мероприятиям Правительства РФ и аккумулирует свои усилия в тех направлениях, которые обозначило руководство страны на 2009 г. в качестве основных. Деятельность Росфиннадзо-ра направлена на осуществление ведомственного контроля, а также дальнейшее усовершенствование и развитие внутренней структуры органов Росфин-надзора.
Антикоррупционная деятельность. Несмотря на предпринимаемые сегодня в России меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению антикризисных мероприятий и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам.
В своем интервью журналу «Эксперт» аудитор Счетной палаты В. Горегляд так прокомментировал роль органов ГФК сегодня: «Сейчас много говорят о задачах Счетной палаты в борьбе с коррупцией, но у нас своя специфика: наша задача — находить не коррупционеров, а коррупциогенность» [14].
Кризис продемонстрировал отставание властных и рыночных институтов от принимаемых Президентом России и Правительством РФ решений. Правительством разрабатываются антикризисные меры, выделяются колоссальные ресурсы, но они доходят до тех, кому предназначены, неоперативно, и причиной тому является, в том числе, коррупция, как в рядах властных структур (в том числе и в самих органах ГФК), так и на местах (получатели бюджетных средств). В этой связи первоочередной задачей органов ГФК в условиях кризиса является борьба
- 11
с коррупцией, направленная прежде всего на помощь Правительству РФ и региональным властям в доведении антикризисных денег до конечных получателей, а также на воспрепятствование нецелевому использованию средств государственной поддержки.
Счетная палата РФ планирует направить силы по борьбе с коррупцией по следующим направлениям:
1) антикоррупционная экспертиза законодательства посредством выработки методик проведения антикоррупционной экспертизы;
2) внедрение систем внутренней безопасности органов государственной власти, а также последующие проверки эффективности данных систем.
Борьба с коррупцией предусматривает повышенные требования к чистоте рядов внутри самих государственных органов. Работая в данном направлении, Счетная палата РФ в свое время создала специальную структуру по организации контроля за подготовкой и проведением проверок и сформировала дополнительные требования к кадровой политике и ввела в действие Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов [16].
Особое внимание заслуживает разработанная в рамках антикризисной программы Росфиннадзо-ром «Ведомственная антикоррупционная программа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на период 2008—2010 гг.» [2].
Работа по подготовке комплекса мер в рамках реализации Национального плана по противодействию коррупции ведется по трем направлениям: модернизация антикоррупционного законодательства, противодействие коррупции в экономической и социальной сферах, стимулирование правового просвещения и антикоррупционного поведения людей.
В антикоррупционных инициативах используется международный опыт, ратифицированы Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Планируя меры по противодействию коррупции в системе органов Росфиннадзора, необходимо исходить из следующих предпосылок: абсолютная ликвидация коррупции в краткосрочной перспективе малореальна; важнейшим направлением борьбы с коррупцией является сокращение ее предпосылок; противодействие коррупции достигает значимого успеха лишь при сотрудничестве с институтами гражданского общества; эффективность мер противодействия коррупции должна регулярно оцениваться, а программа мер дорабатываться с учетом меняющихся условий.
12 -
Первоочередные меры по противодействию коррупции в системе органов Росфиннадзора включают:
1) введение практики периодического перевода сотрудников Росфиннадзора на новое место работы внутри ведомства с сохранением уровня оплаты и должности;
2) создание системы обеспечения собственной безопасности Росфиннадзора и его территориальных управлений;
3) выявление, предупреждение и организация пресечения возможных фактов коррупции, незаконного участия в коммерческой деятельности, других должностных преступлений, нарушений административных и должностных регламентов сотрудниками и должностными лицами (табл. 4).
По мнению Росфиннадзора, в условиях кризиса антикоррупционные ведомственные программы являются наиболее действенным механизмом предупреждения коррупционных правонарушений, а исполнение данных программ является единственным эффективным методом внутреннего контроля. Реализация антикоррупционной программы Росфиннадзора позволит:
• выработать системные и комплексные меры по противодействию коррупции и повысить открытость и прозрачность Росфиннадзора;
• организовать деятельность постоянной «рабочей группы» по реализации мер антикоррупционной политики, наделенной функцией предупреждения коррупционных правонарушений;
• повышение у населения доверия к Росфин-надзору и его территориальным органам с помощью создания эффективного механизма рассмотрения обращений и жалоб граждан, предусмотренного в плане контрольных мероприятий программы.
Сейчас еще рано говорить о результативности и эффективности «антикризисной деятельности» органов внешнего и внутреннего финансового контроля России в 2009 г., но количество планирующихся контрольно-ревизионных и аналитических мероприятий уже сегодня вселяет определенный оптимизм.
Контрольные и надзорные мероприятия органов ГФК в 2008 г. осуществлялись с учетом требований, изложенных в антикризисных мерах Правительства РФ, Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ [11], Бюджетном послании Президента РФ [1], Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу [12], и со-
Таблица 4
Ведомственная антикоррупционная программа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на период 2008—2010 гг.
Наименование программы Ведомственная антикоррупционная программа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на период 2008-2010 гг.
Основание для разработки программы 1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» [15]. 2. Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27.04.2007 № 60 «О мерах по обеспечению проведения административной реформы в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора в 2007 году» [11]
Координация действий по реализации программы Управление организационно-инспекторской деятельности и специального обеспечения
Цели программы Предупреждение и снижение уровня коррупции, создание системы противодействия коррупции в деятельности Росфиннадзора и его территориальных управлений
Задачи программы 1. Оценка существующего уровня коррупции. 2. Мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер коррупционной политики. 3. Предупреждение коррупционных правонарушений. 4. Повышение уровня материального вознаграждения сотрудников Росфиннадзора. 5. Совершенствование механизма кадрового обеспечения
Сроки реализации программы 2008—2010 гг.
Ожидаемые результаты реализации программы 1. Формирование системных и комплексных мер по противодействию коррупции. 2. Повышение доверия населения к деятельности Росфиннадзора и его территориальных управлений
Объем и источники финансирования Средства федерального бюджета, выделяемые Росфиннадзору
Источник: составлено автором // План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2009 г. URL: http://www. rosfinnadzor. ru/catalog. aspx?Id=1482 (дата обращения: 20.07.2009).
ответствующих планов контрольно-ревизионных мероприятий.
Особое внимание органов ГФК было сосредоточено на контрольно-ревизионных и аналитических мероприятиях, осуществляемых в целях обеспечения стабильности финансовой системы России в условиях мирового кризиса, реализации Национального плана противодействия коррупции [7] и анализа эффективности деятельности государственных корпораций по достижению ими стратегических целей и задач, поставленных государством.
Согласно отчетным данным в 2008 г. количество контрольных и надзорных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, проведенных Росфиннадзо-ром в 2008 г., сократилось по сравнению с 2007 г. на 5 % и составило 20 224 ревизии и проверки. Общий объем средств федерального бюджета, использование которых проверено в 2008 г., составил 2 317 693 млн руб., что превышает объем проверенных средств в 2007 г. на 71 %. В 2008 г. Росфиннадзором выявлены нарушения финансово-бюджетного законодательства при расходовании более 514 414,05 млн руб., в том числе при расходовании средств федерального бюджета — более 393 022,4 млн руб. или 17 % от суммы проверенных средств федерального бюджета.
В результате реализации Росфиннадзором полномочий по применению мер принуждения за нарушения законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере в 2008 г. возмещено средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере, дополнительно поступило платежей в бюджет, а также взыскано штрафных санкций в размере 143 974 млн руб., что на 78 % больше аналогичного показателя 2007 г.
В 2008 г. Счетной палатой РФ проведено 501 контрольное и экспертно-аналитическое мероприятие, из них 320 контрольно-ревизионных мероприятий, которыми были охвачены 767 объектов на территории 68 субъектов РФ. Количество экспертно-аналитических мероприятий при этом возросло в 3,8 раза. По итогам проведенных мероприятий направлено 267 представлений и 351 информационное письмо. В органы прокуратуры, иные правоохранительные органы направлен 121 материал проверок. По материалам проверок в 2008 г. возбуждено 25 уголовных дел. Выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 94,6 млрд руб., устранено финансовых нарушений на сумму 1,0 млрд руб. В 2008 г. объем нецелевого использования средств,
- 13
по данным проверок Счетной палаты РФ, составил 1 965,5 млн руб., блокировано и возмещено средств на сумму 687,2 млн руб.
Однако необходимо отметить, что количество мероприятий одновременно должно перерастать в их качество и повлечь за собой повышение эффективности деятельности органов ГФК.
Кризис диктует свои жесткие правила, обусловливающие строжайшую экономию бюджетных средств и повышение эффективности их использования. Очевидно, что имеющиеся проблемы системы ГФК в России сегодня ввиду целого ряда негативных факторов, а именно, отсутствия Концепции ГФК, нормативно-правовой и методологической базы, низкого уровня коммуникативности органов ГФК, отсутствия единого информационного пространства, параллелизма в работе, а также отсутствия совместных сводных «антикризисных планов проверок» не позволят органам ГФК в полной мере реализовывать возложенные на них обязанности.
На основе проведенного анализа приходим к следующим выводам.
1. В процессе реализации антикризисных мер Правительства РФ органам внутреннего и внешнего финансового контроля РФ в первую очередь следует обеспечить системный контроль за целевым и эффективным использованием государственных средств, выделяемых на осуществление мер по преодолению последствий финансового кризиса, в том числе на поддержку реального сектора экономики и выполнение социальных обязательств перед населением.
2. В условиях финансово-экономического кризиса органам ГФК необходимо:
• более широко использовать методы аудита эффективности использования бюджетных средств и мониторинга социально-экономической ситуации, особенно на региональном и муниципальном уровне;
• активизировать деятельность по борьбе с коррупцией в рамках общегосударственных и внутриведомственных программ;
• ускорить работу по разработке и внедрению ключевых индикаторов социально-экономической деятельности (в том числе и в рамках деятельности международной Рабочей группы ИНТОСАИ);
• объединить усилия с целью разработки и утверждения концепции ГФК, параллельно повышая уровень взаимодействия органов ГФК и их прозрачности, а также создавая единое информационное пространство работы;
14 -
• разработать и утвердить совместный сводный
«антикризисный план» проверок и аналитических мероприятий на 2010 г.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23.06.2008. URL: http: www. kremlin. ru (дата обращения: 27.07.2009).
2. Ведомственная антикоррупционная программа Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на период 2008-2010 гг. URL: http:// www. rosfinnadzor. ru.
3. Выступление председателя Счетной палаты РФ С. В. Степашина на совещании по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации [Текст] (Москва, ^емль, 11 декабря 2008 г.). URL: http://www. ach. gov. ru (дата обращения: 30.07.2009).
4. Выступление председателя Счетной палаты Республики Татарстан A. Демидова на заседании Межведомственного координационного совета по вопросам государственного финансового контроля в Республике Татарстан [Текст]. URL: http://pda. tatarinform. ru/news (дата обращения: 24.07.2009).
5. Доклад председателя Рабочей группы ИНТОСAИ С. В. Степашина по ключевым национальным показателям на 2-м заседании Рабочей группы (21—23 апреля 2009 г., Пекин). URL: http:// www. ach. gov. ru (дата обращения: 22.07.2009).
6. Национальный план противодействия коррупции от 31.07.2008. URL: http:www. kremlin. ru (дата обращения: 03.08.2009).
7. Основные макроэкономические показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации //URL: http://www. economy. gov. ru (дата обращения: 30.07.3009).
8. Программа антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год. URL: http://www. government. ru (дата обращения: 20.07.2009).
9. План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2009 г. URL: http: // www. rosfinnadzor. ru (дата обращения: 23.07.2009).
10. Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27.04.2007 № 60 «О мерах по обеспечению проведения административной реформы в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора в 2007 г.». URL: http: www. consultant. ru/online (дата обращения: 20.07.2009).
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 URL: http:www. kremlin. ru (дата обращения: 28.07.2009).
12. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесроч-
ную перспективу (2006—2008 гг.). URL: http:www. akdi. ru/econom/program/41.htm (дата обращения: 27.07.2009).
13. Рубченко М. Получили помощь — ждите ревизора // Эксперт. № 19 (657), от 18 мая 2009 г. URL: http//www. www. expert. ru (дата обращения: 03.08.2009).
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах». URL: http: www. consultant. ru/online (дата обращения: 20.07.2009).
15. Стратегическая группа ИНТОСАИ в условиях мирового кризиса. Международный аудиторский журнал (International Journal of Auditing — April 2009 INTOSAI Establishes Task Force on the Global Crisis. Перевод автора. URL: http://www. intosaijournal. org (дата обращения: 27.07.2009).
16. Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов (принят по итогам 2-й Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации URL: http://www. ach-fci. ru/AKSOR/info/Stukture/art4 (дата обращения: 21.07.2009).
