CC BY
42
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ОБРАЗОВАНИЯ И РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ФОНДА ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СУБЪЕКТОВ РФ И ПУТИ ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
РАО. Рыбакова
Научно-исследовательский финансовый институт
Минфина России
Основной проблемой и определяющим моментом во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации в настоящее время является совершенствование межбюджетных отношений и разграничение бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы. Принятие Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее — Фонд) на 2002 год явилось крупным шагом вперед в части более справедливого и прозрачного распределения бюджетных средств между субъектами РФ.
Межбюджетные отношения предопределяются, прежде всего, первичным распределением доходных и расходных полномочий между всеми уровнями бюджетной системы. Именно от первичного поступления налогов зависит величина встречных финансовых потоков и в конечном счете эффективность работы бюджетной системы.
Распределение средств федерального бюджета, в том числе их прямое выделение бюджетам субъектов Федерации, не сводится только к распределению средств Фонда. Оно осуществляется и по другим направлениям (комплексные и инвестиционные программы, целевые федеральные программы, финансирование текущих расходов министерств и ведомств, поддержка базовых отраслей и т.д.). Следовательно, и работа в этой области должна учитывать все направления расходования средств федерального уровня, предусматривать оптимизацию соотношений между ними.
Достоинство Методики распределения средств Фонда (далее — Методика) на 2002 год прежде всего в том, что в ней соблюден единый принцип подхода в расчетах ко всем территориям, обеспечена сравнимость многочисленных исходных данных. В то же время недостаток Методики состоит в том, что при наличии начальных расчетов в ней
отсутствует самое главное для региона — как получилась та или иная доля помощи территории, или абсолютная сумма дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, что не позволяет определить объективность расчетов. Формулы, используемые для расчетов различных показателей, не отвечают требованиям простоты и доступности.
Из года в год камнем преткновения является как сама система дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, так и принципы построения расчетов выделения ресурсов из федерального Фонда.
На первый план в настоящее время выходит установление оптимальных пропорций в объеме консолидированного бюджета между федеральным и территориальными бюджетами.
Это приводит к тому, что, несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм распределения федеральной поддержки, острота противоречий между центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления по бюджетным вопросам, не снижается. И причин тому несколько.
Одна из основных — это большой разрыв между потребностями регионов в финансовой помощи и возможностями федерального бюджета для ее оказания.
Главной проблемой является то, что не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия за каждым уровнем бюджетной системы, не уделено должного внимания вопросу совершенствования других, кроме дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. После внедрения новой методики распределения дотаций на выравнива-
ние уровня бюджетной обеспеченности она значительно усовершенствована, то есть предусматривает распределение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на основе индексов бюджетных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. Кроме того, вне Фонда продолжают существовать различные другие типы федеральной помощи, включая «взаимные расчеты», бюджетные ссуды и списание или зачеты долгов перед федеральным бюджетом.
Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов.
Основным исходным моментом в построении системы межбюджетных отношений должно быть оптимальное разграничение доходных и расходных полномочий, предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также создание комплексной нормативной основы для объективной финансовой оценки расходных полномочий и доходной базы территорий.
Не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти и управления субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и роста собственных бюджетных доходов.
Наряду с нерешенностью на объективной основе вопросов межбюджетных отношений большое влияние на обострение противоречий между центром и субъектами Федерации, а последних — с органами местного самоуправления оказывает практика принятия федеральных законов, влекущих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов субъектов Федерации без определения источников финансирования.
Так, в Кемеровской области в 2001 году в связи с образованием в федеральном бюджете Фонда компенсаций для реализации Федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» расходы на реализацию этих законов осуществлялись за счет субвенций и субсидий, перечисляемых из федерального бюджета. Расходы на реализацию Федерального„закона «О ветеранах» в 2001 году осуществлялись за счет средств областного бюджета.
Эти решения 2000 и 2001 годов не сопровождались перераспределением доходов, изменениями нормативов отчислений от регулирующих налогов между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований.
В связи с принятием федеральных законов и указов, увеличивающих расходы субъектов Федерации без учета дополнительных доходных источ-
ников, субъекты не имели возможности финансировать федеральные мандаты в полном объеме. В результате образовались огромные суммы кредиторской задолженности перед получателями льгот, предприятиями и организациями, предоставляющими льготы; не финансировались также в полном объеме другие расходы, предусмотренные законами области о бюджете.
К другим причинам относятся недостатки методологического характера и отступления в ряде случаев (в ходе реализации метода) от принципиальных положений, взятых в его основу.
До 1991 года сбалансированность территориальных бюджетов всех уровней достигалась утверждением основанных на многочисленных ведомственных нормах расходов с восполнением «расчетного дефицита» индивидуальными нормативами закрепления доходных источников и централизованными дотациями. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного соподчинения региональных и местных органов управления, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы.
В 1991 — 1993 годах в условиях стихийной децентрализации бюджетной системы распределение финансовой помощи проводилось в рамках индивидуальных договоренностей с применением дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего, НДС) и прямого согласования объемов дотаций из федерального бюджета.
В результате проведенной в конце 1993 года первой реформы межбюджетных отношений были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации.
Во втором квартале 1994 года был создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. С 1994 года преобладающая часть дотаций из федерального бюджета, определявшаяся путем переговоров между федеральным центром и субъектами Федерации, была заменена дотациями на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, исчисляемыми на формализованной основе (по формулам), что в большей степени отвечает требованиям бюджетного федерализма.
Однако данная реформа осталась незавершенной. Начиная с 1996 года вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам. Этому способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Фонда, прежде всего, использование отчетных данных о фактических расходах и доходах субъектов Федерации, подвергавшихся
индивидуальным согласованиям, а также неравномерное перечисление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, оправдываемое в том числе необходимостью исправления заложенных при их распределении перекосов.
В течение 1995— 1997 годов Министерством финансов РФ расчеты по определению и перечислению субъектам Федерации дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации проводились необъективно.
Данный вывод подтверждает постановление коллегии Счетной палаты РФ «О сводном отчете по результатам контрольных мероприятий, проведенных в Волгоградской области», которая состоялась 20.03.98. В представлении, направленном в Министерство финансов, отмечается, что в течение 1995 — 1997 годов Министерство финансов не обеспечивало равномерное и полное перечисление причитающихся области дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации из федерального Фонда.
В 1998 году Правительством РФ была подготовлена и затем, после доработки и согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы с участием представителей Государственной Думы и Совета Федерации, одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 — 2001 годах (постановление Правительства РФ от 30.07.98 № 862). Основная цель данной Концепции — поэтапный переход к принципиально новой методике распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации из федерального Фонда, основанной на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей (индекс бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий.
С 1999 года в России перешли от доходно-рас-ходной модели выравнивания бюджетной обеспеченности отстающих регионов, к выравниванию ее исходя из оценки налоговых потенциалов субъектов Федерации в расчете на одного жителя с учетом факторов, в наибольшей степени влияющих на уровень их бюджетных расходов.
Но в отличие от прошлых лет выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов происходило не по среднедушевому доходу бюджетов всех регионов или группы регионов, а по максимально возможной сумме в пределах проектируемого Фонда. В таком случае вопрос о степени покрытия доходами (с учетом дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации) текущих расходов не рассматривался.
Другое новшество — применение индекса бюджетных расходов (ИБР), по существу, коэф-
фициента расходов. При выравнивании душевых бюджетных доходов производился пересчет (деление) их на ИБР (текущие расходы на одного жителя данной группы регионов (в основном экономического района) к минимальному уровню этого показателя среди других групп регионов). В результате выравниванию подлежали душевые бюджетные доходы, рассматривавшиеся как сопоставимые. Такой индекс, принятый взамен коэффициента расходов (применявшегося в 1994 — 1998 годах), лучше отвечает задаче приведения их в сопоставимые условия.
Оценка расходов регионов на 1999 год, производимая на основе инвентаризации бухгалтерского отчета по исполнению консолидированного бюджета за 1997 год, не позволяла объективно сформировать расходную базу. Так как в 1997 году Фонд был распределен необъективно, то и исполнение сложилось аналогично, то есть регионы, которые сполна получили дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации в 1997 году, имели возможность изначально увеличить свою базу.
Государственная финансовая политика слабо нацелена на задачи экономического развития регионов. В результате в стране наблюдается вертикальная несбалансированность бюджетной системы, выражающаяся в значительном превышении объема бюджетных полномочий по расходам субъектов Федерации (региональных и местных бюджетов) по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, резко усиливается дальнейшая горизонтальная дифференциация душевых бюджетных доходов и расходов по регионам и на уровне муниципальных образований.
Фактически сложившиеся диспропорции в распределении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы РФ (без целевых бюджетных фондов и средств, перераспределяемых между звеньями бюджетной системы) за период с 1992 по 2002 год в процентах представлены в таблице.
Из приведенных данных видно, что если в 1992 и 1993 годах преобладающая часть расходов приходилась на федеральный бюджет, то с 1994 года в большей степени нагрузка по расходам переходит на консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Причем доля их возросла в 1996 году с 50,7 до 51,7%, а в 1997 году - до 57,5%. За 1999 год - 52,0%, 2000 год - 52,9%, 2001 год - 54,8%.
В то же время внутри субъектов Федерации доля расходов преобладает в местных бюджетах. В 1992 году она значительно превышала уровень расходов региональных бюджетов. С 1994 года эти пропорции начали выравниваться, и такое превышение в 1994 году составило 6,5 пункта, а в 1997 году достигло 8,9 пункта.
Это результат того, что в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных затрат
Таблица
Виды бюджетов
федеральный консолидированные в том числе:
субъектов Федерации региональные местные
1992 год
Расходы 61,4 38,6 10,1 28,5
Доходы 55,9 44,1 16,5 27,6
Разница (в пунктах) -5,5 +5,5 +6.4 -0,9
1993 год
Расходы 50,3 49,7 20,3 29,4
Доходы 50,5 49,5 25,7 23,8
Разница (в пунктах) +0,2 -0,2 +5,4 -5,6
1994 год
Расходы 49,3 50,7 22,1 28,6
Доходы 49,0 51,0 25,7 25,3
Разница (в пунктах) -0,3 +0,3 +3,6 -3,3
1995 год
Расходы 48,2 51,8 22,4 29.4
Доходы 51.5 48,5 25,0 23.5
Разница (в пунктах) +3,3 -3,3 +2,6 -5,9
1996 год
Расходы 48,3 51,7 20,7 31,0
Доходы 52,1 47,9 23,8 24,1
Разница (в пунктах) +3,8 -3,8 +3,1 -6,9
1997 год
Расходы 42,5 57,5 24,3 33,2
Доходы 45,7 54,3 28,1 26,2
Разница (в пунктах) +3,2 -3,2 +3,8 -7,0
1998 год
Расходы 49,8 50,2 22,5 27,7
Доходы 47,4 52,6 27,9 24,7
Разница (в пунктах) -2,4 +2,4 +5,4 -3,0
1999 год
Расходы 48,0 52,0 24,5 27,5
Доходы 50,7 49,3 27,7 21,6
Разница (в пунктах) +2,7 -2,7 +3,2 -5,9
2000 год
Расходы 47,1 52,9 28,5 24,4
Доходы 54,0 46,0 29,5 16,5
Разница (в пунктах) +6,9 -6,9 + 1,0 -7.9
2001 год
Расходы 45,2 54,8 30,0 24,8
Доходы 59,3 40,7 26,2 14,5
Разница (в пунктах) +14,1 -14,1 -3,8 -10,3
2002 год (предварительно)
Расходы 50,8 49,2 X* X
Доходы 62,6 37,4 X X
Разница (в пунктах) + 11,8 -11,8 X X
* Данных нет.
на социальную сферу (по отчету за 2000 год — 48,3%, а в региональных бюджетах — 30,6% и только 21,1 % — в федеральном). Также в местных бюджетах большая доля, чем в каждом из других уровней бюджетной системы, расходов на народное хозяйство — 42,4% (в региональных — 38,4%, в федеральном — 19,2%).
В 1992 году наблюдалось резкое (на 11,8 пункта) превышение удельного веса доходов федерального бюджета. Затем преобладание его было в 1993
году — на 1 пункт, 1999 году — на 1,4 пункта, 1995 году — на 3 пункта, 1996 году — на 4,2 пункта, значительное превышение его сложилось в 2000 году — на 8 пунктов, в 2001 году — на 18,6 пунктов и 2002 году — на 25,2 пункта. А в 1994, 1997, 1998 годах (по причине дефолта) более высокий удельный вес доходов был в консолидированных бюджетах субъектов Федерации (соответственно на 2; 8,6 и 5,2 пункта). В 1997 году в какой-то степени на это повлияло повышение нор-
матива отчислений от подоходного налога с физических лиц в бюджеты регионов с 90 до 100%, что дало снижение поступлений в федеральный бюджет на 3,4 трлн руб. Уменьшены доходы от реализации государственных запасов на 12,4 трлн руб., от внешнеэкономической деятельности — на 6,4 трлн руб. и по акцизам — на 2,6 трлн руб. (в неденоминированных рублях).
Таким образом, фактически сложившиеся изменения в уровне централизации — децентрализации тех или иных видов доходов в бюджетной системе страны не являются основной причиной снижения доли доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете России.
Наряду с этим внутри субъектов Федерации кардинальном образом изменились пропорции между доходами регионального и местных бюджетов после 1992 года. Если в 1992 году удельный вес доходов местных бюджетов был выше, чем в региональном бюджете, на 11,1 пункта, то с 1993 года уровень доходов региональных бюджетов преобладал в течение восьми лет: в 1993 году — на 1,9 пункта, в 1994 году — на 0,4 пункта, в 1995 году — на 1,5 пункта, в 1997 году на 1,9 пункта, в 1998 году на 3,2 пункта, в 1999 году на 6,1 пункта, в 2000 году на 13,0 пунктов и 2001 году на 11,7 пункта. А в 1996 году превышение имелось у местных бюджетов на 0,3 пункта. В то же время против 1992 года в 2001 году удельный вес доходов региональных бюджетов возрос на 9,7 пункта, а по местным бюджетам снизился на 13,1 пункта.
Экономическая эффективность бюджетного регулирования остается недостаточной, потому что действующая система закрепления доходов и перераспределения финансовых ресурсов наказывает, по сути, регионы, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются на существенное вливание из федерального бюджета. Это доказывает, что в данном механизме нет территориальной справедливости, поскольку распределение финансовой помощи не имеет четкой стратегии и зависит в большинстве случаев от субъективных позиций.
Существенное развитие новый подход получил при определении финансовой помощи регионам на 2000 год. Объем Фонда был увеличен с 35,3 млрд руб. в 1999 году до 57,35 млрд руб. В 2000 году был осуществлен переход к расчету по единой формуле индексов бюджетных расходов для каждого субъекта Федерации; внедрены элементы оценки налогового потенциала регионов (на основе показателя валового регионального продукта); применен двухэтапный порядок распределения Фонда в целях сочетания интересов регионов, душевые приведенные (скорректированные на ИБР) валовые налоговые ресурсы которых ниже
среднего уровня по всем субъектам Федерации (80% от объема Фонда пропорционально их «бедности»), и регионов с наименьшей налоговой обеспеченностью (дополнительно до максимально возможного одинакового для них уровня в пределах 20% Фонда). Фонд и объемы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации были утверждены не в долях, а в абсолютных суммах; в составе дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности были выделены целевые средства (на «северный завоз», на выплату детских пособий, на дотации к энерготарифам).
В 2001 бюджетном году в указанный выше порядок были внесены некоторые дополнения. ИБР в большей степени строился на нормативных расходах: расчетные нормы, полученные по запросам от министерств и ведомств, были исчислены ими исходя из средних значений, а по жилищно-коммунальному хозяйству, как и в предыдущем году, использовались нормативы, утвержденные Правительством РФ. Этот показатель обусловливается многими параметрами, учитывающими структуру населения, число детей соответствующего возраста и категорий, стоимость единицы бюджетных услуг и др. (данные основываются на официальной информации).
В расчет был включен новый показатель — индекс налогового потенциала (ИНП), характеризующий относительные (в расчете на душу населения по сравнению со среднероссийским уровнем) возможности экономики регионов, с учетом их развития и структуры, генерировать налоговые доходы консолидированных бюджетов регионов. Он определяется по данным Госкомстата России как объем произведенной на территории региона добавленной стоимости на душу населения, отнесенной к аналогичному среднероссийскому показателю, с последующей корректировкой на отраслевую структуру экономики данного субъекта Федерации. ИНП показывает, во сколько раз больше или меньше расчетный уровень налоговых доходов (налогового потенциала) бюджета региона надушу населения, чем в среднем по России. Задача соотнесения доходов с расходами для установления степени бюджетной обеспеченности региона в сравнении со среднероссийским уровнем решалась через отношение ИНП к ИБР. Право на дотацию на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получили 70 субъектов Федерации из 89.
Методика распределения средств фонда на 2001 год учитывала более справедливый подход к определению сумм финансовой помощи бюджетам регионов. Однако при расчете финансовой помощи субъектам Федерации в Методике использовалось большое количество относительных величин, средних величин, поправочных коэффициентов, что усиливало общую погрешность расчетов.
Министерство финансов РФ внесло существенные изменения в методику расчетов дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации из Фонда на 2002 год. Однако в результате этих изменений происходила дальнейшая централизация бюджетных средств в федеральном бюджете, изъятие финансовых ресурсов из регионов, в том числе из регионов-до-норов, к которым относятся Республика Коми, Ненецкий автономный округ, Вологодская область, г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, г. Москва, Ярославская область, Липецкая область. Республика Татарстан, Самарская область, Республика Башкортостан, Оренбургская область, Пермская область, Свердловская область, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Красноярский край, и перераспределение в пользу регионов-реципиентов. Это породило иждивенческую бюджетно-налоговую политику и отсутствие стимулов развития у субъектов Федерации, являющихся финансовыми донорами.
Общее традиционное замечание состоит в том, что условия расчета многих показателей неконкретны и неоднозначны. На этом основании расчет средств, подлежащих распределению из Фонда, становится многовариантным, а сама Методика распределения средств Фонда трудно поддается оценке.
Используемая в 2002 году Методика распределения средств Фонда имела ряд недостатков:
• отсутствовали стимулы для экономического роста регионов. В основе Методики лежит определение налогового потенциала исходя из внутреннего регионального продукта. Чем он выше, тем меньше финансовая помощь из федерального бюджета. Например, Новгородская область большое внимание уделяет привлечению инвестиций в экономику области. Тем самым внутренний региональный продукт в этой области растет быстрее, чем в среднем по России. Однако в области не успевают воспользоваться «плодами» своей работы, так как тут же происходит снижение объема финансовой помощи. Например, если в 1997 году сумма трансферта составляла 541 млн руб. (32% доходной части бюджета области), то в 2001 году — 311 млн руб. (9,8% доходной части бюджета области);
• противоречила отдельным положениям Бюджетного кодекса РФ. Так, ст. 65 «Формирование расходов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности, нормах минимальной бюджетной обеспеченности, нормативах финан-
совых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Расчет нормативных расходов по отраслям бюджетной сферы должен производиться на основании минимальных государственных социальных стандартов. В самом механизме формирования Фонда существует один субъективный показатель — отраслевой норматив бюджетных расходов, который не утверждается каким-либо нормативным актом и полностью не поддается контролю со стороны субъектов Федерации. Нормативные расходы в действующей методике рассчитывались ведомственными министерствами, алгоритм расчета расходов на потребителя в методике не приводился;
• при расчете индекса бюджетных расходов учитывались расходы не по всем разделам функциональной классификации.
В составе нормативных расходов, как и в предыдущие годы, не учтены расходы, которые несут местные бюджеты по содержанию бюджетных структур сельского бюджета, а также на необходимую государственную поддержку сельских товаропроизводителей в период проведения посевных и уборочных работ, включая поддержку развития фермерства согласно принятым нормативным и законодательным актам РФ. Также не учитываются расходы на охрану окружающей природной среды, гражданскую оборону и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, государственную поддержку средств массовой информации, обслуживание внутреннего долга, капитальные вложения, содержание и компенсацию льгот работникам судебной системы. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года в соответствии со схемой разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы часть расходных полномочий по этим расходам возложена на региональные и местные бюджеты. Так, например, фактически удельный вес таких расходов в консолидированном бюджете Удмуртской Республики составляет около 15%;
• не учитывались расходы на реализацию реформы жилищно-коммунального хозяйства РФ в части выплаты субсидий малообеспеченным слоям населения, размер которых при росте доли платежей населения в покрытии затрат на ЖКХ также увеличивается;
• используемый в расчете показатель обшей численности населения не дает полной картины состояния жилищного фонда, его структуры, степени его износа и благоустройства;
• в расчете коэффициента заработной платы не учитывались надбавки, установленные Законом РСФСР от 21.12.90 «О социальном развитии села» (с изменениями от 28.04.93) в
размере 25% к окладам и тарифным ставкам специалистам социально-культурной сферы, культуры, здравоохранения, образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающих на селе;
• при формировании межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ не учитывались средства, необходимые для повышения заработной платы работникам бюджетной сферы регионов в связи с принимаемыми Правительством РФ решениями;
• невключение в исходную базу расчета кредиторской задолженности, накопившейся за ряд лет в связи с передачей жилья и объектов социальной сферы в ведение органов местного самоуправления, в связи с предоставлением льгот по коммунальным услугам работникам бюджетной сферы. Это ведет к дальнейшему росту задолженности бюджетной сферы перед экономическими субъектами, развитию кризиса неплатежей;
• отсутствие коэффициента или иного показателя, учитывающего изменения в налоговом законодательстве;
• при образовании Фонда не учитывались таможенные пошлины, которые составляют значительную часть доходов федерального бюджета;
• дотация на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на 2002 год рассчитывалась на основании средних данных 1998 года, то есть данных четырехлетней давности, что не позволяет в полном объеме оценить изменение финансово-экономических условий в регионе.
Методика распределения средств Фонда предусматривает применение в расчетах показателя добавленной стоимости. При расчете налогового потенциала регионов на 2003 год применяются показатели добавленной стоимости за 1998, 1999 и 2000 годы. Таким образом, доходы 2003 года прогнозируются исходя из показателей производственной деятельности за 1998, 1999 и 2000 годы.
Промышленный комплекс Удмуртской Республики традиционно ориентирован на выпуск продукции оборонного назначения. Реализация этой продукции зависит от наличия государственного оборонного заказа и контрактов о поставках продукции на экспорт. В 1999 и 2000 годах значительное влияние на показатель добавленной стоимости по Удмуртской Республике оказали экспортные поставки спецпродукции ФГУП «ЭМЗ «Купол». В добавленной стоимости, произведенной хозяйственным комплексом республики, в 1999 году доля этого предприятия составила 24%, а в 2000 году — 29,5%. С 2001 года ситуация изменилась. Объемы экспортных поставок продукции «ЭМЗ «Купол» значительно сократились. В 2001 году
объем экспорта составил 32% от уровня 2000 года, в 2002 году — 29%. В настоящее время ФГУП «Рособоронэкспорт» не располагает подписанными контрактными документами с иностранными заказчиками, которые «ЭМЗ «Купол» предстоит исполнять в 2003 году;
• распределение Фонда основано на обеспеченности субъектов Федерации валовыми налоговыми ресурсами, в то время как валовые налоговые ресурсы — это оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации в прогнозируемом году, которые не соответствуют фактически собираемым на территории регионов налоговым доходам. Сопоставление бюджетной обеспеченности регионов с доходами по показателю валового налогового ресурса искажает действительную картину фактического наличия налогооблагаемой базы. При расчете коэффициента отраслевой структуры промышленности используются показатели выпуска промышленной продукции на данной территории в сравнении со средними по РФ относительными уровнями налоговой нагрузки на основные отрасли промышленности. При этом, однако, фактическая налогооблагаемая база данной территории в расчетах не учитывается. Например, валовые налоговые ресурсы по консолидированному бюджету Воронежской области на 2002 год, рассчитанные по Методике, составляют 7 947,8 млн руб., в то время как фактическая доля начисляемых налоговых платежей в бюджет территории составляла в 2000 году 5 349,3 млн руб., в 2001 году — 5 922,5 млн руб., в 2002 году — 6 083,3 млн руб. (без учета коэффициента собираемости), или 76,5% валового налогового ресурса;
• налоговая нагрузка по отдельным отраслям экономики принимается одинаковой по всей стране, что методологически неверно. Неприемлемо применение средних по РФ относительных уровней налоговой нагрузки на основные отрасли экономики, поскольку в данном случае не в полной мере учитывается структура экономики субъекта Федерации и соответственно уплачиваемых налогоплательщиками обязательных платежей. Налоговая нагрузка на отрасли экономики является индивидуальной и во многом определяется предоставленными федеральными законами налоговыми льготами:
освобождение экспорта от НДС (налоговая нагрузка ниже в экспортных регионах); освобождение отдельных видов основных фондов от уплаты налога на имущество (налоговая нагрузка ниже в регионах с большим количеством объектов социальной сферы и развитой инфраструктурой);
• при расчете индекса налогового потенциала в
качестве показателя, отражающего совокупность налоговых ресурсов, применяется валовая добавленная стоимость. Однако его применение не всегда характеризует действительную ситуацию в регионах и весьма проблематично по следующим причинам:
а) искажение реальной собираемости налогов, средние коэффициенты налоговых изъятий не всегда отражают специфику территорий и завышают налоговый потенциал. Так, на территории Амурской области нет предприятий черной металлургии, а по предприятиям цветной металлургии (золотодобывающие предприятия) идет возмещение входного НДС, так как предприятия завозят основные средства и материалы из других регионов. По лесной промышленности Амурская область является экспортоориентированным регионом. Поэтому применение средних показателей приводит к необоснованному искажению реальной возможности субъектов по мобилизации налогов;
б) показатель добавленной стоимости содержит элементы, которые не являются базой налогообложения;
в) обязательства у налогоплательщиков возникают не по месту регистрации предприятий. Таким образом, использование оценки налогового потенциала через показатель добавленной стоимости не отражает реальную оценку доходов региона, усложняет расчет и не дает возможность субъектам Федерации производить с Министерством финансов РФ корректировку расчетов по досчету добавленной стоимости;
• оценка валового налогового ресурса (ВНР) региона на основе валового регионального продукта (ВРП) исключает возможность учета неоплаты продукции, в результате чего возможно завышение реальных налоговых ресурсов региона, что приведет соответственно к снижению дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;
• не учитывается, что производство продукции и уплата налогов могут осуществляться в разных регионах. Данная ситуация, как правило, возникает у крупных предприятий и соответственно крупных напогоплательщиков, из чего можно сделать вывод, что ВРП непосредственно не связан с налоговым потенциалом региона, а это может привести к занижению дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации для одних регионов и завышению — для других;
• в методике расчета индекса налогового потенциала не представлена методика расчета самого налогового потенциала, что не позволя-
ет в достаточной степени дать реальную оценку правильности исчисления индекса налогового потенциала. Нормативными документами, регламентирующими бюджетный процесс, предусматривается выработка единой методологии прогнозирования бюджета субъекта Федерации с учетом налогового потенциала муниципального образования. В связи с отсутствием информационной базы в разрезе территориальных образований предлагаемые методические рекомендации применимы исключительно только для расчета индекса налогового потенциала в целом по субъекту Федерации. Расчет индекса налогового потенциала основан на определении большого числа различных дополнительных поправочных коэффициентов на отраслевую структуру. Для практического его применения целесообразнее упростить методику расчета. Используемые в формуле показатели, такие как ВРП на душу населения, отраслевая структура ВРП, рассчитываются статистическими органами только в целом по региону и не рассчитываются по городам и районам внутри региона, что практически делает невозможным применение данной методики при определении налогового потенциала для бюджетов муниципальных образований;
• в расчете коэффициента удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг используются различные коэффициенты. Принимаемые при их расчете показатели изменяются без каких-либо оснований и объяснений: не совсем корректен коэффициент дисперсности населения, который отражает лишь долю населения, живущего в населенных пунктах численностью менее 500 человек. Коэффициент дисперсности должен отражать рас-селенность по территории субъекта Федерации и быть связан с плотностью населения;
выражение, принятое для коэффициента транспортной доступности, не учитывает особенностей дальневосточного региона (и всех северных районов страны). Значение коэффициента определяется удельным весом населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза либо в горных районах. При этом совершенно не учитывается, что, например, в Приморский край из других регионов завозятся все жидкое топливо, продовольствие и практически все лекарственные препараты. В расчете коэффициента транспортной доступности перестал учитываться фактор выхода на магистраль страны (которого, например, Сахалинская область не имеет), и вместо него стал учитываться показатель плотности транспортных путей региона (железных дорог с твердым покрытием) относительно среднероссийского уровня. В результате изме-
нения методики расчета коэффициента транспортной доступности Сахалинская область переместилась с 4-го на 27-е место по значению этого показателя среди российских регионов. Если бы методика расчета коэффициента транспортной доступности не изменилась, индекс бюджетных расходов Сахалинской области был бы больше определенного ей и вырос на 32%;
• недопустимость включения средств на финансирование северного завоза в методику расчета дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации из Фонда подтверждается практикой. Так, например, в федеральном бюджете на 2001 год субсидия Иркутской области на государственную поддержку закупки и доставки нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера составила 8,5 млн руб., или лишь 0,7% от фактической потребности; оставшиеся 99,3% Иркутская область вынуждена была финансировать за счет собственных средств, что привело к ситуации, близкой к кризисной.
При образовании и распределении Фонда происходит выравнивание бюджетной обеспеченности по регионам, то есть перераспределение финансовых ресурсов, направленных на сближение возможностей муниципальных образований осуществлять равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, закрепленным Конституцией РФ, и создавать стимулы для развития собственной налоговой базы.
В основу Методики положен нормативно-расчетный метод распределения финансовой помощи. Безусловно, при таком подходе соблюдается ряд важных принципов бюджетного федерализма. Вместе с тем применение методики гарантирует не минимально необходимую бюджетную обеспеченность, а лишь выравнивание бюджетной обеспеченности до определенного уровня. Поскольку основная часть налогово-бюджетных полномочий и расходных обязательств субъектов Федерации регламентируется федеральным законодательством, то у региона отсутствует возможность сформировать сбалансированный бюджет.
В вопросах образования и распределения средств Фонда необходимо учесть, что распределение Фонда направлено на выравнивание минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности по регионам. Однако условный дефицит по отдельным субъектам остается достаточно высоким и превышает предусмотренный Бюджетным кодексом РФ уровень. В то же время в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соблюдаются принципы межбюджетного регулирования: сбалансиро-
ванности интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; обеспечения минимальных социальных стандартов; законодательного разграничения расходных полномочий и доходных источников между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. В основу распределения средств Фонда должно быть положено не выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности по РФ, а принцип выравнивания бюджетной обеспеченности до минимально необходимого уровня, когда она меньше среднего уровня и определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
Например, несбалансированность консолидированного бюджета Амурской области по методике 2002 года составляла 34%, что нарушает принципы межбюджетного регулирования, определенные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Несмотря на предпринимаемые усилия по сокращению бюджетных расходов в консолидированном бюджете Удмуртской Республики на 2002 год дефицит бюджета составил 1,5 млрд руб.
В 2003 году ситуация усугубляется. Доходы бюджета Удмуртской Республики на 2003 год на 723,6 млн руб. меньше доходов, приведенных к сопоставимым условиям 2002 года, что связано с изменениями в законодательстве РФ о налогах и сборах. Наметившаяся на федеральном уровне тенденция централизации налоговых доходов, обеспечивающих стабильные и высокие поступления в региональные бюджеты, вызывает существенное выпадение доходных источников бюджетов субъектов Федерации, что не позволяет обеспечить стабильность в формировании доходной части региональных и местных бюджетов.
Например, по НДС — одному из основных источников бюджетных доходов регионов — с 1999 года норматив отчислений в территориальные бюджеты снизился с 25 до 15%. С 2001 года он полностью стал зачисляться в федеральный бюджет. С 2002 г. снижена часть ставки налога на прибыль, зачисляемая в бюджеты регионов, с 19 до 14,5% и в местные бюджеты — с 5 до 2%. На снижение поступлений этого налога в бюджеты регионов повлияли и изменения в порядке отнесения расходов на себестоимость продукции, приведшие к уменьшению налогооблагаемой прибыли. С 2002 года отменены налог на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Исключены из лицензирования отдельные виды деятельности, снизившие поступления лицензионных и регистрационных сборов. В соответствии с постановлением Верховного Суда от 28.03.2002
отменена плата за загрязнение окружающей среды. Отменены также с 2003 года налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, налог на пользователей автодорог и налог с владельцев транспортных средств, акциз на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в 2003 году 100-процентно аккумулируются на федеральном уровне. Однако эта централизация идет вразрез с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, приложение 2 которой закрепляет 100-процентное зачисление акцизов на табачные изделия в региональные бюджеты.
Расходные обязательства вновь увеличатся в связи с ростом расходов на оплату труда работников правоохранительных органов, организаций бюджетной сферы, органов управления в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, ростом цен на топливно-энергетические ресурсы, ростом цен на прочие текущие расходы в связи с инфляцией. В результате дефицит бюджета по расчетам на 2003 год составляет 3,5 млрд руб., или 36% собственных доходов.
На протяжении 2002 года сохранялись противоречия в межбюджетных отношениях между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Для урегулирования межбюджетных отношений необходимо привести в соответствие федеральное законодательство.
В основу формирования межбюджетных отношений прежде всего должны быть положены законодательно закрепленные полномочия всех уровней власти по осуществлению своих функций для каждого уровня бюджетной системы. Эта проблема становится особенно острой, когда рассматриваются региональный бюджет и бюджеты муниципальных образований, где определить границу между функциями государственными и муниципальными практически невозможно.
Представляем предложения по механизму образования и распределения Фонда:
1. Дополнить пункты N9 4, 7, 8 и 9 Методики распределения средств Фонда подробными сведениями об алгоритме расчета коэффициентов «а» — средний по субъектам РФ уровень налоговых доходов в расчете на душу населения, «\у» — доля первой части Фонда в общем объеме Фонда, «х» — максимальный уровень, до которого может быть проведено повышение удельных приведенных ВНР, и самим расчетом коэффициентов «а», «х».
2. Использовать в Методике показатель, рассчитываемый территориальными органами Госкомстата России. Показатель «Распределение населения по величине среднедушевых денежных доходов», например, имеет совершенно иные градации населения г. Санкт-Петербурга по величи-
не среднедушевых расходов, чем те, которые представляет Петербургкомстат.
3. При расчете расходной базы регионов необходимо расширить состав нормативных расходов. В составе нормативных расходов необходимо учитывать предполагаемое повышение по заработной плате работникам бюджетной сферы и правоохранительных органов.
4. Для расчета дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации надо взять за основной ориентир не используемые в методике средние величины, а минимально необходимые расходы регионов. Данный подход необходимо применить к высокодотационным территориям.
5. Необходимо обеспечить прозрачность расчета средних нормативов финансирования социально значимых услуг, которые рассчитаны на основе данных, представленных соответствующими министерствами и ведомствами, а также четко показывать в Методике алгоритм формирования отраслевых нормативов бюджетных расходов в стоимостном выражении. В противном случае исчезает основной положительный момент Методики — ее прозрачность и объективность и регионы РФ находятся в ситуации, когда Министерство финансов, по сути, диктует размер нормативных расходов. Принимая во внимание то обстоятельство, что рассчитанные нормативы «Средние нормативы текущих бюджетных расходов на очередной год» должны учитываться при формировании расходной части проектов бюджетов субъектов Федерации, целесообразно рассмотреть вопрос о рассылке исходных данных и об опубликовании подробного механизма расчета средних нормативов текущих бюджетных расходов на одного потребителя по предложенным позициям. Следует обеспечить согласование с субъектами Федерации исходных показателей доходной и расходной части бюджета при определении финансовой помощи из Фонда.
6. Исключить из расчета часть целевой направленности («северный завоз» и др.). В части распределения финансовой помощи субъектам Федерации на финансовую поддержку досрочного завоза продукции и для компенсации тарифов на электроэнергию целесообразно сохранить выделение в федеральном бюджете отдельной строкой этих видов помощи. Во-первых, в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации» регламентировано, что объемы государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) рассматриваются при формировании федерального бюджета и выделяются в нем отдельной строкой. Это требование закона не отменялось, следовательно, подлежит неукоснительному исполнению. Во-вторых, отдельная бюджетная строка и конкретное распределение по
субъектам Федерации бюджетных средств на северный завоз и компенсацию тарифов на электроэнергию позволят строже и детальнее проконтролировать их целевое расходование.
7. Следует внести коррективы в Методику в части учета в ней предоставляемых субъектами Федерации инвестиционных налоговых льгот, иначе нет стимула развивать экономику — лучше ничего не делать и получать финансовую помошь из федерального бюджета.
8. Предусмотреть механизм стимулирования субъектов Федерации в обеспечении сбора федеральных налогов, введя возврат средств региональным бюджетам в размере 25% от сумм налоговых поступлений с территории субъекта Федерации в федеральный бюджет, превышающих плановые назначения, а также предусмотреть в Фонде право на получение дополнительных средств Фонда при наращивании налоговых поступлений.
9. Необходимо при определении Методики учитывать особо те субъекты, которые отказались от предоставления налоговых льгот и тем самым увеличили налоговые ресурсы и бюджетную обеспеченность. Те территории, которые предоставляли льготы, улучшили финансовое состояние предприятий и сегодня получат большую сумму дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, так как их налоговый ресурс оказался ниже.
10. В части определения индекса налогового потенциала.
В соответствии с действующей с 1999 года Методикой распределения средств Фонда одним из основных критериев при распределении средств Фонда является оценка валовых налоговых ресурсов, производимых на территории субъектов Федерации.
При расчете индекса налогового потенциала Методикой предусмотрено применение статистических данных, которыми не располагают Комитеты государственной статистики в субъектах Федерации. Так, например, Комитет государственной статистики Свердловской области не имеет данных по подотраслям промышленности (черная, цветная, пищевая, легкая и т.д.). Это делает невозможным самостоятельный расчет каждым субъектом Федерации индекса налогового потенциала территории.
Кроме того, в расчете индекса налогового потенциала для распределения средств Фонда в 2002 году применялись средние по РФ относительные уровни налоговой нагрузки по отраслям промышленности, сложившиеся по итогам 1998 года без учета изменения налогового законодательства в прогнозируемом 2002 году.
При расчете налоговой нагрузки на отрасли экономики целесообразно не учитывать платежи за пользование природными ресурсами, имеющие
целевое использование. Включение этих сумм увеличивает уровень налоговой нагрузки на отдельные отрасли и в целом показатель индекса налогового потенциала.
Учитывая потери субъектов Федерации в связи со снижением с 2002 года ставки налога на прибыль предприятий и изменениями в формировании облагаемой базы этого налога, отменой отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежей за пользование недрами, введением платы за добычу полезных ископаемых, введением налога на недвижимость взамен ряда действовавших в 1999 году налогов, а также значительное увеличение ставок за пользование отдельными видами природных ресурсов, значимость платежей за их использование в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Федерации значительно возрастет.
В то же время при расчете индекса бюджетных расходов не учитываются расходы, осуществляемые за счет поступивших в бюджет платежей за пользование природными ресурсами.
Применение методики без учета изложенных выше предложений не обеспечит необходимый уровень сопоставимости удельных валовых налоговых ресурсов и бюджетной обеспеченности тех субъектов Федерации, на территории которых собираются значительные объемы платежей за пользование природными ресурсами, использование которых имеет строго целевое назначение.
Считаем также целесообразным расчет поправочных коэффициентов на отраслевую структуру промышленности осуществлять на основе удельных весов добавленной стоимости. Расчет по объему выпускаемой продукции (то есть с учетом материальных затрат производства) при одинаковом уровне рентабельности ставит в невыгодные условия население тех субъектов Федерации, на территории которых осуществляют хозяйственную деятельность предприятия со сложным технологическим циклом и большой фондоемкостью.
Необходимо также отметить, что исходные данные для расчета налоговой нагрузки требуют значительной корректировки в связи с изменениями в налоговом законодательстве. Поэтому необходимо ввести в формулу расчета индекса налогового потенциала поправочные коэффициенты на изменение налогового законодательства в прогнозируемом году по сравнению с базовым.
Такое уточнение формулы расчета необходимо потому, что при расчете прогнозируемого на предстоящий год среднего уровня налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения (этот показатель применяется для определения валовых налоговых ресурсов территории и поэтому оказывает непосредственное влияние на распределение средств Фонда) учитывается только изменение межбюджетных отношений между феде-
ральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. Изменение налогового законодательства этот показатель учесть не может, так как Методикой распределения средств Фонда расчет консолидированного бюджета субъекта Федерации по отдельным налогам и сборам не предусмотрен и не производится.
11. Необходимо ввести дополнительный поправочный коэффициент, учитывающий реальную обеспеченность территорий налоговыми доходами.
12. В части определения индекса бюджетных расходов.
Согласно методике Фонд создается и распределяется в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, поэтому включать в расчет индекса бюджетных расходов средства, направляемые на выполнение Федерального закона «О ветеранах» нецелесообразно.
Считаем необходимым средства на выполнение полномочий по Федеральному закону «О ветеранах» рассчитывать отдельно по каждому виду льгот, исходя из числа льготников и финансовых нормативов.
На сумму средств, необходимых для выполнения Федерального закона «О ветеранах» следует либо увеличить Фонд, либо учитывать расходы на выполнение Федерального закона «О ветеранах» отдельно в денежном выражении (например, в Фонде компенсаций).
При расчете индекса бюджетных расходов целесообразно:
учесть дополнительные расходы на выполнение Федерального закона от 21.12.90 № 438-1 «О социальном развитии села», где предусмотрено повышение на 25% окладов и тарифных ставок специалистам социально-культурной сферы, работающим на селе. Указанное повышение можно предусмотреть при расчете коэффициента на заработную плату, рассчитать который возможно, применив удельный вес численности сельского населения в общей численности населения, увеличенного на коэффициент 1,25;
при расчете нормативных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство учесть льготы для специалистов бюджетной сферы в сельской местности в соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.30 с учетом дополнений и изменений (действующим до настоящего времени). Согласно указанному постановлению право на льготу по оплате за коммунальные услуги имеют не только специалисты, но и члены их семей, без ограничения размеров занимаемой площади.
13. Необходимо утверждать суммы федеральной финансовой помощи регионам из Фонда в долях, а не в абсолютных суммах.
14. Закрепить доли для каждого региона в общей сумме Фонда сроком на три года.
15. В расчетах дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации необходимо предусматривать частичное погашение кредиторской задолженности, прежде всего по высокодотационным территориям. Задолженность сложилась по объективным причинам. В прежние годы дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации поступали несвоевременно и не в полном объеме, а на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством были возложены обязательства по реализации не обеспеченных источниками финансирования, так называемых «не-финансируемых федеральных мандатов». Федеральный уровень не всегда обеспечивал соответствующими источниками выполнения принимаемых решений по индексации заработной платы и индексации материальных затрат в бюджетной сфере.
16. Необходимо на федеральном уровне разработать порядок адресного предоставления льгот, предусмотренных федеральными законами гражданам, для расчетов с жилищно-коммунальными предприятиями в разрезе полной стоимости услуг.
17. При распределении средств Фонда необходимо учитывать фактор изменения объемов государственного оборонного заказа посредством уточнения добавленной стоимости или применения поправочных коэффициентов.
18. В действующий механизм образования и распределения Фонда предлагаем внести изменения в порядок расчета коэффициента удорожания стоимости условной единицы бюджетных услуг и его составляющих частей. Так, при определении коэффициента транспортной доступности применяется показатель удельного веса населения, проживающего в горных районах на высоте свыше 1 000 м. Данный показатель нельзя отнести к разряду объективных, так как отметка высоты свыше 1 000 м относится преимущественно к республикам, расположенным на Северном Кавказе. Указанные республики имеют доступ к железнодорожным сетям страны, в них практически отсутствуют автомобильные дороги общего назначения с грунтовым покрытием. Кроме того, площадь территории северокавказских республик значительно меньше площади горных территорий в Сибири, Забайкалье и на Дальнем Востоке. При этом коэффициент транспортной доступности для сибирских и дальневосточных регионов значительно ниже либо равен нулю, а транспортные расходы значительно выше. Предлагаем при расчете коэффициента транспортной доступности снизить условную высоту проживания в горных районах до 500 м и установить его зависимость от доступности к железнодорожной сети страны и наличия автомобильных дорог с твердым покрытием.
19. Коэффициент транспортной доступности можно разделить на два коэффициента, один из которых будет учитывать сезонность завоза товаров, другой — фактическую транспортную освоенность. Для коэффициента транспортной освоенности при расчете средней плотности транспортных путей по России предлагаем исключить территории слабо освоенные — с низкой плотностью населения и крайне низкой плотностью транспортных путей. Так, например, поданным Министерства финансов РФ, соотношение плотностей транспортных путей в Якутии и в среднем по стране составляет 0,095, при этом площадь Якутии составляет более 18% площади России.
Необходимо учесть в формуле распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации низкую транспортную доступность регионов, в состав которых входят населенные острова. Например, принять к расчету площадь региона, имеющего острова, с учетом водной акватории.
Учет разделенности территории региона морем при расчете коэффициента транспортной доступности повысил бы объективность методики распределения финансовой помощи. В случае невозможности учета в формуле дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъ-
ектов Федерации площади моря (так как это сложно сделать для всех регионов, в составе которых имеются населенные острова) можно было бы учесть объективно низкую транспортную доступность этих регионов другим способом. Можно ввести в формулу расчета коэффициента транспортной доступности некоторый повышающий коэффициент для регионов, территория которых разделена морем. Практика использования индивидуальных повышающих коэффициентов при расчете коэффициента транспортной доступности уже применялась в формуле распределения трансферта на 2000 год. В формуле 2000 года в расчете коэффициента транспортной доступности (ктд) использовался коэффициент сезонности завоза товаров, который равнялся «2» — для субъектов Федерации, не имеющих прямого выхода на магистральную авто- и железнодорожную сеть страны, и «1» — для остальных субъектов Федерации.
При формировании межбюджетных отношений на очередной финансовый год необходимо рассматривать вопросы о сокращении доходов и увеличении расходов бюджетов субъектов Федерации, вызванных решениями федеральных органов государственной власти, и определять источники возмещения потерь доходов или финансирования дополнительных расходов.
Регистрационное удостоверение Центральной Государственной Инспекции Пробирного надзора № 22282 от 08.04.2002 г.
%
I
К
Принимаем на переработку и покупаем вторичное сырье, содержащее V
ЛРАГОУЕННЫЕ МЕТАЛЛЫ >
- ПРОМЫШЛЕННЫЕ ОТХОДЫ ( ПЫЛИ,КЕКИ,ШЛАКИ И.Т.П), 6...
- ЛОМ И ОТХОДЫ ЮВЕЛИРНОГО ПРОИЗВОДСТВА, X
- СОЛИ И КИСЛОТЫ ДРАГМЕТАЛЛОВ,
- ВЫЧИСЛИТЕЛЬНУЮ ТЕХНИКУ, / 7
- ЭЛЕКТРОННЫЙ ЛОМ. V" 4 -Телефоны: (095) 429 65 33 Факс: (095) 429-74-33 N •/ \ e-mail: [email protected]
■V'
