CC BY
48Экономика и управление
анализ кредитоспособности
муниципального образования
М.В. ЧЕРНОВА,
кандидат экономических наук Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Оценка кредитоспособности муниципального образования является известным направлением анализа в странах с развитым рынком муниципальных займов. В России имели место немногие случаи проведения такого анализа в отношении некоторых городов, участвовавших в проектах, финансируемых зарубежными банками. Опыт такой работы обобщен в статье. Предложен инструментарий анализа, и даны рекомендации по использованию информационной базы (бюджета и баланса города).
Ключевые слова: кредитоспособность, муниципалитет, анализ,
Оценка кредитоспособности муниципального образования (города, муниципального района, поселения) как направление аналитической работы уже несколько десятилетий известна в зарубежной практике. Такой анализ необходим при получении кредитов местными органами власти, выпуске облигаций или в случаях, когда локальные администрации выступают гарантом (поручителем) по долгам коммерческих и муниципальных предприятий.
Составление кредитных рейтингов муниципалитетов за рубежом осуществляют агентства Standard & Poor's, Moody's и Fitch. Агентства оценивают кредитные риски на основании финансовых документов муниципалитетов. Рейтинги затем используются потенциальными инвесторами для оценки кредитоспособности города или городского округа. Чем ниже рейтинг, тем выше стоимость заемных средств [3]. Исследуемые вопросы включают:
• источники доходов муниципалитета;
• способность муниципалитета обслуживать долг;
• другие проекты, которые муниципалитет дол -жен финансировать в ближайшее время;
• политические факторы, которые способствуют либо препятствуют осуществлению кредитуемого проекта;
• могут ли другие проекты реализовываться одновременно в целях сокращения общих затрат по всем проектам [1].
В российской практике анализ кредитоспособности муниципального образования проводился экспертами Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в отношении таких городов, как Москва, Ярославль, Сургут. При этом отсутствуют отечественные методические разработки в этой области. В статье обобщен опыт участия в одном из проектов ЕБРР.
Принятие банком решения о кредитовании заявителя осуществляется после анализа информации о заемщике, оценки объекта кредита и предоставляемого обеспечения. Обеспечением может быть как предмет залога, заклада, так и гарантии, поручительства. Гарантом (поручителем) по кредиту может быть не только организация, физическое лицо, другой банк, но и субъект Российской Федерации или муниципальное образование (город, муниципальный округ). Как правило, это бывает в случае кредитования муниципального или государственного унитарного предприятия, а также предприятий, обеспечивающих социальную и коммунальную инфраструктуру Города. В статье обратимся к оценке кредитоспособности Города, как гаранта по кредиту, подразумевая, что аналогичные подходы могут быть применимы и к другим муниципальным образованиям, а также к субъектам Российской Федерации.
Город располагает имуществом и обязательствами, получает доходы и несет расходы. Деятель-
ность Города регулируется Уставом Города, нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления (Муниципалитет Города) и решениями исполнительного органа власти (Мэрия Города). В жизни Города, особенно в его финансах, большое значение имеет бюджетное и налоговое (в части доходов) законодательство, а также политические факторы.
Алгоритм анализа кредитоспособности Города представлен на рисунке. Анализу, как правило, подлежит деятельность Города за три-четыре последних года. Финансовая информация Города достаточно открыта: бюджеты и отчеты об их исполнении публикуются в печати и содержатся в базах информационно-правовых систем. Там же можно найти нормативно-правовые документы Города, определяющие порядок финансирования отдельных программ и проектов, порядок предоставления и привлечения займов и гарантий и т. д.
Таким образом, прежде чем встречаться с мэром и специалистами департамента финансов мэрии, аналитик может достаточно подробно изучить работу Города и его финансы. Глубокая и
всесторонняя оценка кредитоспособности Города потребует консультаций и с другими департаментами мэрии и структурами власти: правовым департаментом, земельным комитетом, департаментом городского хозяйства, комитетом по управлению муниципальным имуществом и т. д.
Оценка кредитоспособности Города включает два направления аналитической работы.
1. Анализ доходов и расходов Города в целях определения наличия и достаточности источников средств в случае необходимости погашения кредита за заемщика;
2. Анализ состава имущества Города в целях определения возможных сроков и доходов от его продажи, а также изучение необходимых законодательных процедур для осуществления продажи муниципального имущества (решение мэра или муниципалитета).
Доходы и расходы Города представлены в его бюджете. Для анализа необходимы первоначально принятые варианты бюджета, бюджеты с поправками и отчеты об исполнении бюджета за каждый анализируемый год. Промежуточные (месячные и
квартальные) отчеты об исполнении бюджета могут содержать более детализированную информацию, чем годовые, и потому представляют интерес.
Иногда можно обнаружить арифметические расхождения между месячными и годовым отчетами. Они объясняются тем, что месячные отчеты составляются оперативно и могут содержать погрешности, поскольку к моменту их подготовки не все данные прошли обработку.
До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования самостоятельно определяли номенклатуру статей собственного бюджета. Это, с одной стороны, вносило неразбериху при сопоставлении данных за разные годы, а с другой — позволяло видеть, на что конкретно расходуются деньги. Существующую
сейчас обязательную бюджетную классификацию нельзя признать удачной, поскольку за унифицированными формулировками теперь легко скрыть истинное содержание расходов.
В бюджете Города согласно Бюджетному кодексу РФ доходы группируются по видам налогов, а расходы — по отраслям городского хозяйства (табл. 1). Модель бюджета Города, представленная в табл. 1, применяется с 2001 г. и соответствует Бюджетному кодексу РФ. До 2001 г. были случаи, когда в составе расходов не выделялись текущие и капитальные статьи, что затрудняло проведение анализа.
В целях исследования предлагаем объединить доходы Города в две группы: текущие и единовременные. Это позволит оценить объем постоянных
Таблица 1
Модель бюджета Города
Доходы (наименование источника) Код Сумма, тыс. руб.
Налоговые доходы 1 000 000 2 908 619
• налог на имущество 1 010 100 788 105
• земельный налог 1 010 200 46 548
Неналоговые доходы 2 000 000 176 520
• доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 2 010 000 56 000
• доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 2 010 200 77 920
• доходы от приватизации 2 020 610 42 600
Безвозмездные перечисления 3 000 000 183 354
• из бюджетов других уровней 3 020 000 183 354
Всего доходов (стр. 1 000 000+2 000 000+3 000 000) 3 268 493
Дефицит бюджета 308 514
Расходы (наименование показателя) Раздел Подраздел Целевая статья Вид расходов Сумма, тыс. руб. Кроме того, фонд развития отрасли, средства на подготовку к зиме
Всего в т. ч. субвенциина исполнение федеральных законов
1 2 3 4 5 6 7 8
Промышленность, энергетика и строительство 07 00 000 000 3 690 240 -
Текущие расходы 07 00 000 000 3 690 - -
Топливно-энергетический комплекс 07 01 000 000 3 690 — -
Жилищно-коммунальное хозяйство 12 00 000 000 799 869 80 106 200 642
Текущие расходы 12 00 000 000 799 869 - 100 642
Капитальные расходы 12 00 000 000 - - 100 000
Жилищное хозяйство 12 01 000 000 659 298 80 106 182 274
ИТОГО расходов: 96 00 000 000 3 129 382 183 354 447 625
Текущие расходы 2 696 504 217 114
Капитальные расходы 432 878 230 511
(стабильных) и разовых (случайных) поступлений (табл. 2). К единовременным относятся доходы от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от приватизации, безвозмездные перечисления. Постоянные доходы включают налоговые поступления и доходы от использования муниципального имущества.
Интересный вопрос для изучения в ходе анализа кредитоспособности Города представляет межбюджетное субсидирование и долги федеральных органов власти местным бюджетам. Как правило, существует значительная задолженность федерального бюджета перед Городом по финансированию выполнения Федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов РФ», а также передачи объектов жилищного хозяйства и социальной сферы предприятиями на баланс муниципальных образований. Причем не исключено, что оценка сумм задолженности федеральным и местным бюджетами могут существенно различаться.
В ходе анализа доходной части бюджета следует помнить, что изменения в суммах поступлений отдельных налогов могут зависеть не только от их собираемости и деловой активности в регионе, но
и от изменения доли бюджетов местного уровня в распределении этих налогов. Для изучения динамики распределения налоговых доходов и ставок налогов между бюджетами разных уровней по годам можно составить вспомогательную таблицу (табл. 3).
Город — низшее звено бюджетной системы, поэтому часто получает налоговые доходы по остаточному принципу. Федеральный бюджет «делится» федеральными налогами с региональным (областным) бюджетом. Последний, в свою очередь, отдает часть региональных налогов Городу. Собственно, местные налоги, как правило, составляют незначительную часть доходов бюджета.
Таким образом, существенным фактором кредитоспособности Города являются взаимоотношения городской власти и законодательного органа субъекта Российской Федерации (Области). В системе межбюджетных отношений в пределах Области Город может отдавать свои налоговые доходы другим муниципальным образованиям или, наоборот, получать дополнительное финансирование. Это влияет на политические возможности Города удержать свои доходы в случае возникно-
Аналитическая таблица к бюджету города
Таблица 2
показатели сумма, тыс. руб.
первоначальный бюджет (бюджет с поправками) Исполнение бюджета
Доходы, в т. ч.: 3 237 252 3268 493
1. Единовременные доходы, в. т. ч.: 92 400 98 600
1.1. Продажа муниципальной собственности 38 970 42 600
2. Текущие доходы, в т. ч.: 3 144 852 3 169 893
2.1. Налоги юридических лиц 2 296 549 2 374 527
- Земельный налог 47 893 46 548
- Транспортный налог 497 809 490 650
- Налог на имущество 764 390 788 105
2.2. Налоги физических лиц 535 672 534 092
- Налог на доходы физических лиц 421 420 423 080
2.3. Доходы от сдачи муниципального имущества в аренду 70 329 77 920
2.4. Целевое финансирование из областного бюджета - -
2.5. Финансирование из федерального бюджета на реализацию федеральных законов и программ 242 302 183 354
Расходы, в т. ч.: 3 579 042 3 577 007
1. Единовременные расходы, в т. ч.: 890 117 880 503
1.1. Строительство очистных сооружений 190 412 189 230
1.2. Расходы по подготовке к зиме 401 249 447 625
2. Текущие расходы в т. ч.: 2 688 925 2 696 504
2.1. Здравоохранение 424 254 424 200
2.2. Образование 654 903 654 903
Таблица 3
распределение налоговых доходов между бюджетами разных уровней в ярославской области
распределение поступлений налога между бюджетами (%)
наименование налога 2007 2008
региональный местный бюджет региональный местный
бюджет бюджет бюджет
Налог на доходы физических лиц 50 50 50 50
Транспортный налог 100 - 100 -
Налог на игорный бизнес 80 20 100 -
Налог на имущество организации 100 - 100 -
Налог на землю - 100 - 100
Налог на рекламу - 100 - 100
Единый налог при упрощенной системе налогообложения 30 60 30 60
Единый налог на вмененный доход 30 60 30 60
Налог на имущество физических лиц - 100 - 100
вения особых расходов, к примеру необходимости погашать кредит за заемщика.
В отношении налоговых доходов бюджета следует проанализировать собираемость основных налогов (план / факт), включая процент собираемости денежных средств к объему начислений, объем задолженности плательщиков по налогам и ее структуру по срокам образования.
Расходы Города могут быть проанализированы в двух аспектах в зависимости от предпочтений аналитика:
• в разрезе отраслей (коммунальное хозяйство, здравоохранение, транспорт, образование) с выделением капитальных и текущих расходов внутри каждой отрасли;
• в разрезе капитальных и текущих расходов в целом по Городу.
Важным направлением анализа расходов, по которому сложнее всего получить информацию, является анализ расходов на персонал, их динамики и доли в общей сумме расходов. Выделение этой статьи широко распространено в зарубежной практике анализа финансового состояния муниципальных образований.
Целесообразно изучить организационную структуру мэрии; выяснить общее количество служащих мэрии (в т. ч. по отделам и департаментам); общее число работников, состоящих на финансировании бюджета Города в различных учреждениях, таких как школы, больницы, социальные центры, учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки) в динамике за анализируемые годы.
Капитальные (единовременные) расходы Города могут быть более подробно представлены в бюджете развития (или бюджете капитальных расходов). Он представляет собой детализацию
капитальных статей бюджета, где излагаются конкретные программы, сроки их выполнения, общий объем планового и фактического финансирования, объем финансирования на текущий год.
Аналогично рассмотренной информации по бюджету Города изучается информация по каждому внебюджетному фонду.
Баланс Города является важным источником информации для оценки платежеспособности Города. В российской практике такой документ недоступен, поскольку его составление не предусмотрено нормативными актами.
Схематично баланс можно представить следующим образом (табл. 4). Данные, необходимые для его составления, могут быть получены в органах статистики. Необходимую информацию в несистематизированном виде можно найти и в нормативно-правовых актах Города, в документации департамента финансов. Анализ баланса Города в динамике за несколько лет является важным дополнением к анализу денежных потоков по бюджету.
Недвижимость Города, включая недвижимость, управляемую от имени Города организациями различных организационно-правовых форм или внебюджетными фондами, необходимо изучить в
Таблица 4
Баланс города
Актив пассив
Недвижимость Текущая задолженность по платежам бюджетным учреждениям
Финансовые вложения Выпущенные облигации
Денежные средства Предоставленные займы
Задолженность налогоплательщиков по налогам Выданные гарантии
Задолженность бюджетов других уровней
разрезе категорий недвижимости: пустующие земли и участки для реконструкции, муниципальное жилье, другая жилая недвижимость, здания Мэрии Города, коммерческая недвижимость, промышленная недвижимость. Для каждой категории рассматриваются общая площадь строений или земельных участков, число объектов недвижимости, величина доходов от аренды, остаточная стоимость по данным бухгалтерского учета, предположительная рыночная стоимость.
Финансовые вложения представляют собой вклады Города в муниципальные предприятия, полностью или частично находящиеся в собственности Города.
В отношении муниципальных предприятий анализируется следующая информация: доля собственности Города, наличие и размер дотаций на текущие (эксплуатационные) расходы из бюджета Города или внебюджетных фондов, субсидии на капитальные вложения из бюджета Города или внебюджетных фондов за анализируемый период и план на следующий год. Выясняется, какие из организаций (промышленных, строительных, торговых, коммерческих, банковских, страховых), в которых Мэрия Города имеет значительную долю собственности, находятся в большой зависимости от бюджета Города, внебюджетных фондов и/или от муниципальных предприятий Города.
Углубленному анализу подвергается деятельность предприятий сферы коммунальных услуг и транспорта, поскольку они в значительной степени влияют на расходную часть бюджета Города. В отношении данных организаций изучается следующая информация: годовая бухгалтерская отчетность и аудиторское заключение; размер капитальных затрат и источники их финансирования; финансовые, технико-эксплуатационные и инвестиционные планы на текущий год; общее число работников с разбивкой на производственный и управленческий персонал; годовые технико-эксплуатационные отчеты; сведения о производственной деятельности за анализируемый период.
Список литературы
По каждому займу, выданному Городом, анализируется следующая информация: наименование кредитора, дата договора о займе, валюта займа (или действующая валюта в случае конвертации), сумма и период займа, основные условия погашения, льготный период (подлежат ли проценты оплате в течение льготного периода), процентная ставка, наличие просроченной задолженности, предполагаемые ежегодные выплаты по обслуживанию займа с указанием выплат по основной сумме долга и процентам. Такие же данные необходимы в отношении каждого займа, гарантом по которому выступает Мэрия Города.
Аналогичная информация рассматривается по всем выпускам облигаций Города. Кроме того, необходимо выяснить купонную цену, валовую выручку от эмиссии, сальдо чистого дохода от эмиссии, текущую рыночную стоимость облигаций.
При оценке кредитоспособности Города принимаются в расчет и другие существующие и потенциальные обязательства Города, включая долги по зарплате служащим и пенсиям, возможные обязательства по концессионным договорам.
Помимо финансовой информации следует ознакомиться с правовыми актами муниципалитета, поскольку предельный объем гарантий и выплат по ней ограничивается не только кредитоспособностью Города, но и Бюджетным кодексом РФ и решениями представительного органа местного самоуправления. Следовательно, важен состав этого органа, партийная принадлежность членов, дата следующих выборов, взаимоотношения с Мэрией Города.
Таким образом, оценка кредитоспособности Города осуществляется на основе широко доступной, публичной информации (бюджеты, нормативные правовые акты). С другой стороны, поскольку Город является низшим звеном бюджетной системы, его платежеспособность в большой степени зависит не только от качества управленческих решений мэрии и муниципалитета, но и от действий других участников бюджетных отношений.
1. Чернова М. В. Несостоятельность территориальных единиц государства (муниципальное банкротство): зарубежный опыт // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 6.
2. Complete a Community-wide Financial Analysis. http://www.epa.gov/complianceandenforcement/assistance/ financing/steps/city-analysis. html.
3. Prunty, R, Jacob K Top 10 Ways To Improve or Maintain A Municipal Credit Rating. http://www.egovlink. com/public_documents300/chelmsford/published_documents/Treasurer/Top %2010 %20Ways %20to %-Olmprove %20Bond %20Rating. pdf.
