CC BY
19
УДК 336.1:352
РЕАЛИЗАЦИЯ ОСНОВНЫХ ИСТОЧНИКОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОХОДА
Аннотация. В статье дана современная трактовка муниципальных доходов города. Проведен подробный анализ установившейся практики налогов на недвижимость в развитых странах. Обсуждаются препятствия, которые влияют на учет имущества. Рассмотрена налоговая доходность от сектора недвижимости в развивающихся странах. Проанализировано налогообложение органами власти на федеральном и местном уровнях. Систематизированы причины низкой доходности. Рассмотрены проблемы совершенствования муниципального дохода.
Ключевые слова: налоги на недвижимость, причины низкой налоговой доходности, коммуны, налоги на доходы, плата за жилищно-коммунальные услуги.
IMPLEMENTATION OF MAIN SOURCES OF MUNICIPAL INCOME
Annotation. The modern interpretation of the city municipal income is provided. The detailed analysis of the established practice of property taxes in developed countries is given. Obstacles that affect property records are discussed. The tax return on the real estate sector in developing countries is considered. The taxation by authorities at the federal and local levels is analyzed. Reasons for low rates of return are systematized. The problems of municipal income improvement are considered.
Keywords: real estate taxes, cause of low rates of return, commune, taxes on income, payment for utility and housing maintenance services.
На уровне штатов муниципальные доходы можно разделить на три большие категории: доходы в виде налогов на имущество и на осуществление предпринимательской деятельности; сборы за предоставление услуг и улучшение инфраструктуры, а также заимствования для финансирования долгосрочных инвестиций. В то время как при хорошем управлении муниципалитеты поддерживают надлежащий баланс за счет этих доходов, высокие темпы урбанизации в развивающихся регионах мира, институциональные ограничения и слабое управление в своем сочетании замедляют усилия местных органов власти по увеличению финансовой автономии в рамках делегирования полномочий центральными органами власти.
Увеличение доходов, взимаемых на местном уровне, является главной задачей, стоящей перед всеми развивающимися странами. Неспособность сделать это проявляется в том, что большинство муниципалитетов работают при дефиците, который впоследствии компенсируется центральными органами власти.
Налоги на недвижимость и, в меньшей степени, предпринимательская деятельность являются основными потенциальными источниками доходов на местном уровне. Сочетание следующих факторов (начиная с технических вопросов, таких как отсутствие компьютеризированной базы данных, заканчивая сложными юридическими вопросами по праву собственности) приводит к тому, что доходы от таких источников, как налоги на недвижимое имущество и на осуществление предпринимательской деятельности, собираются в небольшом объеме. Более того, оценка недвижимости не отражает стоимость недвижимости в результате инвестиций в инфраструктуру и городские проекты. За исключением Соединенных Штатов и Европейского союза, в большинстве муниципалитетов не ведется соответствующих реестров, которые отражали бы изменения стоимости недвижимости. Развивающиеся страны не фиксируют данные о застройке окраин городов. Такие данные чаще всего не сохраняются, если бизнес несет непропорциональное налоговое обременение.
© Морозов В.С., Козлитина О.А., 2014
В.С. Морозов О.А. Козлитина
Vladimir Morozov Olga Kozlitina
Цена платы за использование должна отражать социальные проблемы и, по большей части, не покрывает текущие расходы за предоставление услуг, не говоря уже об амортизации капитальных затрат. В результате, большинство развитых стран перешли к более совершенным средствам извлечения прибыли из общественных нужд, вызванных частной застройкой. Они варьируются от налога на повышение стоимости, начисленного на одну или обе существующих застройки, и за разработку новых проектов, до поборов, взимаемых для финансирования социальных программ.
Финансирование капитальных вложений за счет выпуска долгосрочных облигаций является установившейся практикой в развитых странах, и эта тенденция распространяется на другие части мира, за исключением стран с высокой инфляцией, где происходит структурная перестройка или экономический спад. Тем не менее, доступ к финансовым рынкам требует эффективного муниципального управления финансами и определенные навыки.
В тех случаях, где муниципалитеты не имеют права брать займы, часто изобретательные альтернативные механизмы могут быть использованы, один из них отделяет доходную деятельность от общего бюджета, что позволяет муниципалитету заимствовать в счет будущих доходов, как в случае с компанией «Специальные транспортные средства Китая» (СЦМ). Кроме того, многие американские города применяют налог на приращение прибыли в случае осуществления девелоперских проектов, на которые размещают облигации, выпущенные муниципалитетом для обеспечения улучшения необходимой инфраструктуры.
Налоги на имущество. В развивающихся странах налог на имущество является основным источником доходов. Управление ими требует регулярной переоценки всего налогооблагаемого имущества, в частности недвижимого, как минимум, каждые пять лет. Установка и применение автоматизированной системы для учета данных по имуществу и ее оценочной стоимости значительно облегчает эту задачу. Целесообразно обеспечить соответствие оценочной стоимости такого имущества ее реальной и рыночной стоимости. Во многих развивающихся странах учет имущества ведется вручную, что представляет большие трудности для оценщиков с учетом быстрых темпов урбанизации.
Стоимость имущества, определяемая для целей налогообложения, не в полной мере совпадает с фактической стоимостью такого имущества. В быстро растущих городах кадастровые записи часто неактуальны, охватывают только часть города или же не в состоянии своевременно отразить все изменения, связанные с использованием земельных участков и иного недвижимого имущества. За исключением «узаконенного» самостроя, самовольные постройки, например, нигде не фигурируют и, соответственно, не облагаются налогом.
Однако есть исключения из этих общих закономерностей. В Египте долгое время существующий обычай квазиавтономного управления системой сбора налогов дает возможность облагать налогом недвижимое имущество независимо от того, ведется в отношении него учет или нет. В Индонезии взимается налог на проживание, что гарантирует некоторый доход в бюджет страны в ситуациях, когда не установлен собственник имущества. В некоторых странах западной Африки применяется простая система («adressage»), при которой локализация и учет недвижимого имущества ведется по почтовому адресу. Такая система является эффективной альтернативой системе кадастрового учета в условиях, когда требуется в короткие сроки провести учет и легализацию самовольных построек.
Налогообложение иного имущества, в частности транспортных средств, как правило, осуществляется органами власти на федеральном уровне или на местном уровне. Например, в США, муниципальные органы собирают акцизные налоги на продажу транспортных средств на основании данных и записей, содержащихся в федеральном реестре. На Ближнем Востоке, а также в странах северной и западной Африки центральное правительство осуществляет контроль над бюджетом ме-
стных органов. Они обеспечивают сбор налогов и перераспределение доходов. В связи с ростом теневой экономики и неуправляемыми процессами урбанизации определенные сектора белой экономики чрезмерно обременены налогообложением. Эффективное и полезное использование имущества, с учетом увеличения его стоимости, облагается налогом. Проживание и наем жилых помещений, аренда коммерческой недвижимости и нежилых помещений для целей размещения в них мастерских или для осуществления иной производственной деятельности вместе с доходами, получаемыми в результате использования такого имущества, облагаются теми или иными налогами. Несмотря на такую обременительную налоговую нагрузку, налоговая доходность от сектора недвижимости достаточно низка, если принимать во внимание рыночную стоимость этого имущества. Такая ситуация в значительной степени характерна для развивающихся стран по следующим причинам:
— сложная система землевладения, при которой права на имущество возникают, в том числе, ввиду действия норм обычного права и частично норм, «унаследованных» от колониального прошлого этих стран. Неоднозначное регулирование вопросов наследования также приводит к трудностям при ведении учета имущества, установлении надлежащих налогоплательщиков, а также при расчете и сборе соответствующих налогов;
— контроль центрального правительства над высокодоходными объектами налогообложения, а также ведение учета им основных активов, в том числе ведение учета земель. Высокие пошлины и обременительные административные процедуры препятствуют урегулированию и регистрации прав на самовольные постройки, тем самым увеличивая издержки, связанные с оценкой такого имущества. Центральные органы власти не содействуют муниципальным органам в решении указанных выше задач;
— во многих странах распределение доходов центром (включая гранты, общие налоги и целевые перечисления) не имеет отношения к доходам, полученным на местном уровне, а, скорее, они перераспределяются с учетом численности населения, исходя из принципов социальной справедливости, географического баланса и потенциала развития;
— при применении систем налогообложения, основанных на действительной или вмененной стоимости аренды, а не на номинальной стоимости, занижается стоимость активов;
— наличие налоговых льгот и вычетов, предусмотренных для поощрения определенных сегментов рынка жилищного строительства или для развития новых городов. В странах северной и западной Африки такие льготы и вычеты, например, предусмотрены на срок от 3 до 15 лет;
— регулирование незаконных построек на окраинах городов. В большинстве стран такие постройки не являются объектом налогообложения, пока они не легализованы. В ряде других стран, например в Египте, учет и оценка незаконных построек ведется налоговым органом, подведомственным центральному правительству, независимо от правового статуса таких построек, так как вопросы их легализации отнесены к компетенции местных органов. Владельцы недвижимости охотно уплачивают эти налоги, так как они не обременительны и могут служить подтверждением прав указанных лиц на недвижимое имущество.
Проблемы совершенствования муниципального дохода. Индия, Марокко и Кот-д'Ивуар являются примером наличия проблем, с которыми сталкиваются развивающиеся страны, когда хотят повысить уровень доходов из муниципальных ресурсов. В Марокко долевые и перераспределенные налоги приносят около 70 % от доходов, выделяемых органам местного самоуправления, в основном от НДС, коммерческих налогов и налогов на профессию. Налоги на имущество, платы за услуги и рыночные налоги обеспечивают основную часть доходов, собранных на местном уровне. Центральные и местные власти взимают плату за услуги, которые они предоставляют, и разделяют полномочия по взиманию налогов в сфере рыночной деятельности. Марокканские местные власти собирают около 20 % своих доходов от различных небольших налогов и сборов. Местные бюджеты сбаланси-
рованы по кассовому методу, с очень ограниченным излишком, доступным для капитальных расходов или для оплаты накопившейся задолженности перед региональными коммунальными предприятиями. Эта непогашенная задолженность, как правило, состоит из краткосрочных кредитов. Прибыль в бюджете указана в мельчайших подробностях, но существует тенденция объединения расходов по категориям ввода, которые не связаны с конкретными видами деятельности и услуг.
Почти все муниципалитеты в Марокко работают на основании операционного дефицита, покрываемого за счет денежных влияний из центральных органов власти, которые состоят из двух компонентов: единовременные платежи, в зависимости от классификации административного участка, что составляет около одной трети общего платежа, и формула перераспределения с помощью налоговых поступлений, которые отражают индикатор относительного благополучия, что составляет около двух третей доходов. Перераспределение коммерческих налогов за осуществление лицензионной деятельности вредит экономически более шатким муниципалитетам. Капитальные вложения почти полностью зависят от вливаний из центральных министерств и от международного донорского финансирования; что приводит к оппортунистическому подходу финансирования, и тем самым подрывает рациональную стратегию и планы по улучшению эффективности функционирования и уровня жизни и развития городов. Часть «Капитальных вложений» часто не входит в муниципальный бюджет, когда он представляется на утверждение в Министерство внутренних дел и финансов. Муниципальный банк развития предоставляет населенным пунктам брать долг с ежегодными выплатами обслуживания этого долга в размере 40 % от текущих поступлений. Это очень либеральная ставка, по сравнению со сложившейся в развитых странах ставкой, где обычно предоставляется от 15 до 20 %. Большая часть возникшего долга появляется из-за развития инфраструктуры, транспортных терминалов, строительства дорог, рынков и городского развития (Гарвардский университет, 1997-1998 гг.).
С 2000 г. Индия запустила ряд мер, направленных на улучшение финансирования муниципальных органов власти. В 2001 г. облигации, выпущенные местными органами власти, были освобождены от налога на прибыль и было создано три новых муниципальных фонда: Фонд поощрения городских реформ; Фонд развития города и Объединенный фонд финансирования развития. Цель состояла в том, чтобы обеспечить муниципалитеты капиталом, необходимым для улучшения обслуживания и повышения эффективности функционирования городских центров. Цель Фонда поощрения городских реформ - проведение структурных реформ, в том числе отменить закон об урбанизации города, структурировать гербовый сбор; провести реформу законов управления и аренды, удалить элементы управления в новых договорах аренды; компьютеризировать регистрацию собственности и провести реформу собственности, налог по которой взимается таким образом, что он является одним из основных источников дохода для городских властей.
В странах Западной Африки зависимость от центральных органов власти во всех вопросах начисления и сбора налогов не позволяет коммунам совершенствовать систему налогообложения недвижимого имущества. Центральные власти не содействуют им в попытках обновить списки налогооблагаемых объектов и в улучшении системы сбора налогов. В г. Абиджан (Кот-д'Ивуар) сектор недвижимости чрезмерно обременен налогами. Там предусмотрено не менее девяти прямых налогов на недвижимость в городской местности, не говоря уже о налогообложении арендных доходов. Четыре основных налогов взимаются Главным налоговым управлением при Министерстве финансов, которое часть сборов (доходов), рассчитанную по специальной формуле для каждого вида налога, передает коммунам. Налог на готовые объекты недвижимости - это основной источник доходов в данной стране. Иные налоги включают в себя налог на незавершенные строительством объекты недвижимости, налог на малоразвитые земли, а также налог на объекты недвижимости, принадлежащие застройщикам и различным жилищно-строительным кооперативам. Муниципальные советы могут взимать дополнительные сборы, но в размере, не превышающем 20 % от суммы налога. Дополнительно
можно выделить два вида сборов, предназначенных для обслуживания инфраструктуры: санитарный сбор, который взимается центральными органами власти, и сбор на обслуживание дорог, который взимается муниципальными органами.
Коммуны могут взимать дополнительные налоги на недвижимость, которые от их имени собираются Главным налоговым управлением, включая такие налоги, как налог на чистый доход от построенного недвижимого имущества; налог на капитальную стоимость незастроенных земельных участков и налог на арендную стоимость помещений. Стремительная урбанизация Абиджана в 19701980 гг. не сопровождалась соразмерным увеличением налоговой базы. Уменьшение налоговой базы в данном случае связывают с несколькими факторами:
1) временные льготы, которые предоставляются в отношении новостроек на чрезмерно длительные сроки (от 5 до 20 лет);
2) контроль центральных органов власти над списком налогооблагаемых объектов и налоговыми ставками;
3) распространение незаконного строительства на окраинах городов на племенных (родовых) землях. Когда был принят порядок легализации самовольных построек в 1977 г., этот процесс оказался достаточно обременительным и длительным. Однако высокие ставки налогов препятствует соблюдению своих обязательств по уплате налогов. Помимо этого, трудности, связанные со структурной перестройкой, продолжительными спадами в экономике и гражданские беспорядки способствуют уклонению от уплаты налогов. В общинах с низким уровнем доходов владельцы недвижимости, как правило, проживают в местах с более высокими доходами и, соответственно, игнорируют счета на уплату налогов, отправленные не по месту их проживания, а по месту нахождения недвижимости. При этом отсутствует нормативное регулирование, предусматривающее обязанность арендаторов платить налог, в случаях, когда не может быть установлена личность или место проживания арендодателя.
Кроме того, сборщики налогов не могут или не хотят добираться до объектов недвижимости, расположенных в отдаленной местности без надежного доступа, особенно в сезон дождей. Налоги на доходы от предпринимательской деятельности являются основой муниципальных финансов в городах Западной Африки. В Абиджане на их долю приходится более 50 % местных доходов. Там предусмотрено два основных налога: «patente», который взимается Главным налоговым управлением с крупных налогоплательщиков с годовым оборотом, превышающим определенное пороговое значение; и «taxe forfaitaire», т.е. единый налог, который взимается местными органами с ремесленников и мелких торговцев. Центральные органы власти считают, что местные налоги слишком многочисленны и обременительны. Тем не менее, их роль в качестве источника местных доходов нельзя недооценивать.
Налоги на доходы. На уровне местного самоуправления налоги на доходы не так распространены, как налоги на имущество. Тем не менее, в некоторых случаях местные органы уполномочены собирать национальный налог на доход, а также начислять на него и взимать дополнительные муниципальные сборы. Или же, как вариант, фиксированная доля национального подоходного налога может поступать в местный бюджет [1].
Плата за жилищно-коммунальные услуги. Установление платы за пользование является вопросом государственной политики. Для сохранения баланса между финансовыми и социальными факторами государство применяет ряд схем, чтобы смягчить нагрузку на малообеспеченных. Наиболее часто используются следующие методы:
1) установление минимального уровня потребления на душу населения или семью без взимания платы, например в Южной Африке;
2) субсидирование малообеспеченного населения;
3) установление системы ценообразования, которая не является дискриминационным в отношении малообеспеченного населения. Политика ценообразования с неполной окупаемостью в сфере общественного транспорта была обусловлена социальными, экономическими и экологическими факторами. В сфере водоснабжения и иных жилищно-коммунальных услуг доколониальные традиции и религиозные настроения в регионе срывают все попытки государства повысить цены на эти услуги [2].
Рост цен при структурной перестройке привел к острым дискуссиям в обществе и гражданским беспорядкам. Совсем недавно споры о политике ценообразования на основные услуги приобрели новое значение из-за движения общественных организаций под лозунгом «за права на город». Этот вопрос остро стоит во многих развивающихся странах. Тем не менее, в качестве определенного компромиссного решения необходимо установить плату за коммунальное обслуживание, несмотря на то, что размер такой платы не покрывает всех расходов, необходимых для оказания таких услуг. Расширение услуг, как правило, имеет приоритетное значение над вопросами технического обслуживания систем с учетом политического давления и быстрых темпов урбанизации.
Библиографический список
1. Пансков В.Г. Налоги и налогообложение: теория и практика: учеб. для студ. вузов, обуч. по спец. 060500 «Бух. учет, анализ и аудит» / В.Г. Пансков. - М.: Юрайт, 2011. - 680 с.
2. Худолеев В.В. Налоги и налогообложение: учеб. для студ. учеб. заведений сред. проф. образования, обуч. по спец. «Экономики и управления» / В.В. Худолеев. - М.: Форум, 2009.
