CC BY
54
4(4) - 2008
Стратегия развития региона
АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ фОРМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
для оптимизации финансовой
УСТОЙЧИВОСТИ РЕГИОНОВ
В. А. КАБАшКИН,
доктор экономических наук, профессор главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации
А. В. КАБАшКИН Академия бюджета и казначейства Минфина России
В современной экономической литературе приводится широкий спектр различных форм, моделей, видов и организационных типов частно-государственного партнерства (ЧГП) или государственно-частного партнерства (ГЧП) 1 В связи с этим весьма важно и с теоретической точки зрения, и во время практического использования ГЧП, как для реализации конкретных программ (проектов), так и для общехозяйственных процессов, то обстоятельство, что партнерства реализуются через различные формы, иногда достаточно схожие по внешним характеристикам, но различные по экономическому содержанию. Существенно и то, что формы ГЧП охватывают не только общегосударственный (федеральный) уровень, но и распространяются на другие уровни общественной системы — на уровень субъектов Российской Федерации и местных органов власти. Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры. Во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц
1 См.: Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005; Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России. XXI век. 2006. № 18; Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и реконмендации. СПб: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005. realty. lv/ rus/ news/ print и т. д.
и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализации соответствующих программ и проектов. А в целом усиливается воздействие общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов2. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств всех уровней за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.
Собственно, сказанное выше позволят более полно классифицировать формы ГЧП. Под формами ГЧП авторами понимается сфера реализации отношений власти и бизнеса посредством реализации концессий (различных организационных типов), лизинга, соглашений о разделе продукции, государственного заказа и т. д. При этом следует учесть, что критерий для классификации форм в отечественной экономической литературе в достаточной степени неоднороден. Так, например, по мнению специалистов Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», формы ГЧП различаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат
2 См.: Дерябина М. А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. http://www. imepi-eurasia. ru/baner/docladD. doc.
активы, и длительностью сотрудничества. По их мнению, основные формы партнерства следующие3: контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (СЭП) и их разновидности; концессия. Всего выделяется шесть форм ГЧП, но при этом учитывается, что на практике часто используются комбинации перечисленных форм.
По мнению М.А. Дерябиной4, которая справедливо отмечает, что особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления, диапазон возможных правовых, организационных и хозяйственных решений находится в пространстве между традиционным государственным (публичным) предприятием и полноправным частным предприятием. При этом различные формы партнерских отношений государственного (публичного) и частного капитала, как правило, осуществляются на основе соответствующих целевых контрактов, предполагающих разную степень переуступки правомочий собственника в пользу частного партнера.
Более широко представлен спектр различных форм ГЧП у В. Г. Варнав-ского5, который выделяет следующие формы: контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг; поставка продукции для государственных нужд; контракты технической помощи; контракты на управление; лизинг (аренда); соглашения о разделе продукции;
инвестиционный контракт; концессии (различных типов); акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия). Первые четыре формы парт-нерств, как считает В. Г. Варнавский, представляют собой различные варианты контрактной системы, следующие три — концессии и близкие к ней фор-
3 При описании форм ЧГП использовались материалы курса дистанционного обучения «Городское управление» Института Международного банка реконструкции и сотрудничества (Всемирного банка).
4 См.: Дерябина М. А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. http://www. imepi-eurasia. ru/baner/docladD. doc.
5 См.: Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного
сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
мы, а совместные предприятия имеют множество вариантов в зависимости от степени участия государства, организационных типов и т. д. В основе лежат отношения к собственности и возможности управления ею.
В соответствии с другим подходом партнерства находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. С помощью этого пути правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ6.
России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм ГЧП. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т. е. того, что в европейской юридической традиции
- подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собс-твенностью7. Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права.
По мнению авторов, критерием классификации форм ГЧП должна стать способность власти реализовать потенциал предпринимательской инициативы при сохранении контрольных функций государства.
Пожалуй, наиболее полно этой позиции соответствует такая форма ГЧП, как концессия, которая явно доминирует среди других форм в партнерских отношениях государства и бизнеса.
Так, по данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66 % заключаемых
По мнению авторов, критерием классификации форм ГЧП должна стать способность власти реализовать потенциал предпринимательской
инициативы при сохранении контрольных функций государства. Пожалуй, наиболее полно этой позиции соответствует такая форма ГЧП,
как концессия, которая явно доминирует среди других форм в партнерских отношениях государства и бизнеса.
6 Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. 2001. \fol. 38. № 3.
7 Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 2; Государство и бизнес: институциональные аспекты / Отв. ред. И. М. Осадчая. М.: ИМЭМО РАН, 2006. С. 66.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
Стратегия развития региона
4(4) - 2008
государством соглашений в сфере транспортной инфраструктуры8, также лидируют соглашения в сфере ЖКХ. Собственно инициатором этих соглашений являются структуры власти различного уровня. Например, в Санкт-Петербурге по инициативе городских структур прорабатывается возможность применения концессионного варианта для строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД), скоростной трассы Москва-Петербург и т. д9. Но для того чтобы закон о концессиях заработал, необходимо принять множество регламентирующих данный вид деятельности законов, подзаконных актов и нормативных документов, таких как: федеральные законы о концессионных предприятиях в отдельных отраслях, ведомственные инструкции, положения и правила, регулирующие отдельные стороны концессионного процесса, а также региональные законы о концессиях в сфере принадлежащей им собственности и выпустить соответствующие подзаконные акты.
Поэтому в настоящее время возможна активизация других форм ГЧП. Такой формой ГЧП, существующей в российской практике достаточно давно10, являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. Значимым является то, при множестве нормативных актов арендные (лизинговые) отношения реализуются в контексте единой концептуальной основы — Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти отношения, по мнению авторов, могут являться перспективным путем реализации крупных проектов в условиях ГЧП, где сторонами соглашения являются арендодатель (государство, от имени и по поручению которого действует то или иное ведомство или государственная компания) и арендатор (юридическое лицо, получающее от государства соответствующие активы и права на конкретный срок). При этом такая форма ГЧП может действовать на всех уровнях власти, например на муниципальном уровне в виде организации лизинга11, для сельхозтоваропроизводителей. Наверно, сейчас можно будет ожидать качественных изменений на
8 Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators. Washington, D. C. 2000. Р. 10.
9 См.: http: //www. Bsn. Ru/ articles/ peview//89.
10 Указ президиума Верховного Совета СССР от 07.04.1989 «Об аренде и арендных отношениях в СССР».
11 Указ Президента Российской Федерации от 17.11.1994 № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности».
рынке лизинговых услуг и диверсификации источников финансирования лизинговых операций12. Соответствующие перспективы для этого есть, так как, если за рубежом 30 % инвестиций идет через лизинг, то в России эта доля составляет только 1 % от общего объема инвестиций.
Ничего удивительного в этом нет, если учесть, что значительная часть субъектов хозяйствования, расположенных в регионах, — предприятия агропромышленного комплекса, текстильной и легкой промышленности и т. д.) — не обладают достаточным объемом собственных средств для инвестиций. В рамках проведенных реформ обесцененные оборотные средства предприятиям не восстанавливались, они не наделялись ресурсами на время их адаптации к рыночным условиям, им не предоставляли каких-либо льгот в начальном периоде деятельности приватизированных предприятий и т. д., как это делается во многих постсоциалистических странах Европы13. Используя зарубежный опыт, можно говорить о такой форме ГЧП, как постприватизационная поддержка субъектов хозяйствования (посредством использования средств специальных инвестиционных фондов, фондов льготного кредитования и т. п.). Это будет способствовать укреплению производственных мощностей региональных товаропроизводителей, увеличению объема инвестиционных вложений в предприятия и росту их конкурентоспособности, а такде появлению активных участников в реализации проектов партнерства муниципальных образований и бизнеса.
Достаточно неспокойно происходит реализация существующей формы партнерства — соглашение о разделе продукции (СРП), которая стала легитимной в 1995 г. 14, после принятия Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминают традиционную концессию15, но все же отличны от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в СРП партнеру государс-
12 См.: Findaily/ ru/ economic/?941.
13 См.: Кабашкин В.А. Государственное регулирование постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования. Волгоград. Изд-во ВолГУ, 2006.
14 Федеральный закон от 30.12.1995. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
15 См.: Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. http://www. imepi-eurasia. ru/baner/docladD. doc.
тва принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. В мировой практике СРП как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.
Наиболее сложно, по мнению авторов, происходит реализация другой часто используемой в российской практике формы партнерства — государственные закупки (поставка продукции для государственных нужд) 16. Так, в 2006 г. государственные закупки составили пятую часть расходов федерального бюджета (800 млрд руб., или 3 % ВВП). Особенность этой формы заключается в том, что в отличие от концессионных соглашений государство является не продавцом в классическом понимании, а покупателем. По своей экономической сути поставки продукции для государственных нужд являются методом осуществления государственных закупок для привлечения инвестиций в основные активы на основе стандартной процедуры. Однако сфера государственных закупок — одна из самых коррумпированных17 — «стандартный откат» российской бюрократии составляет от 10 до 50 — 60 % объемов бюджетных средств при заключении сделки.
Исходя даже из этого примера, уже следует рассмотреть вопрос о внедрении в России такой формы ГЧП, как государственный аудит. Как правильно отмечают В. П. Суйц и Л. Р. Смирнова18, государственный аудит пока не нашел в России широкого применения. В контексте рассматриваемой темы речь идет о государственном аудите предпринимательских структур — участников партнерств.
Практическая реализация этой формы ГЧП может также использоваться при контроле за использованием средств, реализуемых через такие формы ГЧП, как различные инвестиционные фонды (с использованием государственных средств), в том числе венчурные фонды.
В настоящее время предпочтение отдается таким формам ГЧП, как контракты (на реализацию чего-либо), так как основной сферой применения схемы ГЧП в России становится развитие городского пассажирского транспорта, строительство морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортов, железнодорожное строительство в
16 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных служб».
17 Наумов И. Коррупция на конкурсной основе. // РБК daily. 2006. 29 сент. С. 2.
18 Суйц В. П., Смирнова Л. Р., Дубровина Т. А. Аудит: общий,
банковский, страховой. М.: Инфра-М, 2005. С. 26.
районах освоения новых месторождений, создание сложных информационных систем по управлению грузодвижением и т. д. В этих целях следует рассмотреть каждую из этих форм партнерства государства (муниципалитета) и бизнеса.
Контракты как административный договор заключаются между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. В контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или муниципальным органом являются для частного предпринимателя весьма привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.
В основу классификации форм ГЧП в разрезе контрактов авторами положена собственность на активы19, конечная цель, которая должна быть достигнута в процессе реализации партнерства государства и предпринимательских структур, а также специфические особенности при заключении соответствующих письменных соглашений между сторонами, определении ответственного лица за риски и другие условия партнерства. Так, контракт на обслуживание направлен на формирование эффективного рынка образовательных, медицинских и иных услуг. Другая форма ГЧП в виде контракта — контракт на управление — обеспечивается делегированием бизнесу органами управления полномочий по расширению сферы услуг по социальной защите населения и т. д.
В достаточной степени широко на региональном уровне используется такая форма ГЧП, как контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ. Продолжительность использования такой формы, как правило, является среднесрочной, и реализуется она на объектах городского хозяйства (например, уборка улиц), благоустройства и городских парков. Целесообразно на долгосрочной основе активно использовать другую форму ГЧП — контракт для инвестиций или на строительство. Ключевой темой здесь должно стать участие крупных банков и финансовых структур в реализации национальной программы «Доступное жилье», а также ипотеки, особенно в регионах.
19 См.: КабашкинВ. А. Партнерство в государстве — залог успеха. М.: Дрофа, 2007. С. 122.
ФИНАНСОВАя АНАлИтИКА
проблемы и решения
Стратегия развития региона
4 (4) - 2008
Российская практика показывает, что достаточно активно и длительный срок, как правило, на муниципальном уровне реализуется такая форма ГЧП, как контракт на эксплуатацию и передачу. Такой контракт является наиболее распространенной формой на региональном уровне. Типичными примерами проектов ГЧП, реализуемых во многих городах, например Вологде20, Тольятти, Алексине, Сургуте, Волхове, Петрозаводске, Обнинске, является сфера ЖКХ — передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой.
Перспективной может стать такая форма ГЧП, как контракт оказания технической помощи. Сфера ее реализации достаточно широка — при совместном участии происходит вовлечение в хозяйственный оборот научно-технических разработок, внедрение современного технического регулирования, т. е. там, где наиболее активно проявляется предпринимательская инициатива, и происходит достаточно активное увеличение доходов.
Однако контракт не может охватить всего спектра функционирования какой-либо территории. Поэтому к отдельной форме ГЧП следует отнести создание и функционирование свободных экономических зон, научно-производственных и технико-внедренческих зон и т. п. Об этих зонах достаточно много написано, и они не требуют детального анализа.
Длительный период времени в России реализуются такие формы ГЧП, как акционирование (долевое участие государства в предпринимательских структурах) и долевое участите частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия) 21. Опыт работы для реализации такой формы партнерства в стране за последние десятилетия накоплен в достаточном объеме. Как отмечает В. Г. Варнавский: «Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале.
20 См.: www/ alimedia. Ru/ newsistem. Asp?
21 См.: Указ президиума Верховного Совета СССР от 26.05.1983 «О порядке осуществления деятельности на территории СССР совместных хозяйственных организаций СССР и других стран — членов СЭВ»; Совместные предприятия, международные объединения и организации на территории СССР / Отв. ред. Г. Д. Голубов. — М.: Юрид. лит., 1998. С. 8 — 12.
Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения» 22. Это дает возможность широко использовать данную форму ГЧП. Она является наиболее распространенной за рубежом на муниципальном уровне. Смешанные предприятия, в которых в разных долях присутствует частное и публичное имущество, являются, в частности, распространенной формой решения различных коммунальных проблем на принципах такого партнерства. Общая модель организации совместного муниципаль-но-частного предприятия представлена на рис. 123.
На рис. 1 представлен типичный вариант организации на муниципальном уровне специальных проектов по улучшению обслуживания потребителей совместными усилиями муниципальных властей и частного предпринимательства. Под проект создается совместное предприятие — исполнитель, в капитале которого в целях сохранения публичного контроля преобладает коммунальное имущество (не менее 50,1 %). Тем самым максимальная доля частного капитала ограничивается 49,9 %, т. е. контрольный пакет в любом случае сохраняется в руках муниципальных властей. Организуются минимально необходимые структуры предприятия-исполнителя, определяются источники и порядок финансирования исполнения проекта, согласовываются рамочные условия деятельности участников. В результате потребитель получает продукт (товары и услуги) «из одних рук». Поэтому, исходя из мировой практики, источником финансирования проекта могут быть средства местных и национальных бюджетов, а также средства, предоставляемые кредитными организациями на возвратной основе, и целевые средства из-за рубежа (например, средства целевых фондов Европейского союза).
Однако, рассматривая формы ГЧП, нельзя не упомянуть государственные корпорации, трасты или холдинговые компании. О трастах и холдингах в России в целях повышения инвестиционной привлекательности рассуждают давно24. Вопрос о возможности выделения траста в отдельную форму рассматривали в
22 Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления. http://magazines. russ. ru/ oz/2004/6/2004_6_19.html.
23 См.: Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. http://www. imepi-eurasia. ru/baner/docladD. doc.
24 См.: постановление Правительства РФ от 13.10.1995 № 1016 «О Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации»; «Положение о холдинговых компаниях» (Указ Президента РФ от 16.11.1992).
Рамочные условия
Целевые средства поллеБжки
декабре 2004 г на семинаре «Развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации» 25, но большинство зарубежных стран не признают существующей концепции траста в России26, а отдельные российские специалисты27 констатируют наличие в стране псевдорыночных образований, созданных по «команде» и называющих себя «холдинговыми компаниями» или «корпорациями». В данной работе не ставится цель вступать в полемику. В определенной мере к этой группе (исходя из тезиса «каждому чиновнику — по государственному холдингу»28) можно отнести Российскую венчурную компанию (капитал — 15 млрд руб.), Фонд содействия реформированию ЖКХ (капитал — 240 млрд руб.), Корпорацию развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (70 млрд руб.), Объединенную авиастроительную корпорацию (капитал — 96 млрд руб.), Объединенную судостроительную корпорацию (проектируемый объем капитала — 10 млрд руб.) и т. п.
К этим формам ГЧП, несомненно, примыкают формы ГЧП в политической сфере (консультации, экспертиза, поддержка и т.д.). Адекватное восприятие обществом этих форм ГЧП, их целей, задач и источников финансирования, несомненно, требует уточнений и повышения степени значимости общественного контроля.
Исходя из изложенного выше, можно констатировать, что во всем многообразии форм партнерства мера конкретного участия государства и частного сектора, а также условия их сочетания могут существенно различаться. Авторами выделяются следующие формы партнерства государства и предпринимательских структур:
Муниципалитет: минимум 50,1% участия
Предпринимателв: максимум 49,9% участия
Совместное дочернее предприятие - псполнптелв проекта
Делопроизводство
Управление
проектом
Финансиоование
Обслуживание клиента «из одних рук»
1) концессия (различные типы концессии);
2) аренда (лизинг);
3) соглашение о разделе продукции;
4) контракт на обслуживание;
5) контракт на управление;
6) контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ;
25 См.: nikoil. Ru/PORTAL NSF/ show Pnews. Nikoil?
26 См.: iwest. Atax. ru / articles/ ofshomie, nizkonalog. 12.08.2006.
27 См.: Майзель А. И. Пивоваров И. С., Пивоваров С. Э. Прянков Б. В., СавельевЮ.А., ТарасевичЛ. С., ЭпштейнМ. З. Предпринимательские структуры в рыночной экономике. СПб.: Санкт-Петербургский университет экономики и финансов, 1995. С. 174 — 176.
28 См.: Грицкова А., КиселеваЕ. Министр по-флотски. Коммерсант Дейли. 2007.25 июля; Лавров А., Беляков Е. Бюджетные деньги в минус девятой степени // Газета. 2007. 4 июля и т. д.
Рис. 1. Модель организации совместного муниципально-частного предприятия
7) контракт для инвестиций или на строительство;
8) государственный заказ (заказ на поставку продукции для государственных нужд);
9) контракт оказания технической помощи;
10) контракт на эксплуатацию и передачу;
11) контракт постприватизационной поддержки;
12) государственный аудит объектов ГЧП;
13) акционирование (долевое участите государства в предпринимательских структурах);
14) долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия);
15) государственные корпорации, холдинги, трасты;
16) особые экономические и другие зоны;
17) инвестиционные фонды (включая венчурные фонды);
18) формы ГЧП в политической сфере. В процессе проведенного исследования авторами
классифицируются формы, действующие в рамках контрактно-договорной системы (формы 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11), концессионной системы (формы 1, 3, 8), гибридной системы (формы 13, 14, 15, 17) и административной системы (формы 12, 16, 18). Указанная классификация форм, естественно, может быть сгруппирована с сокращением количества форм ГЧП или дополнена новыми формами ГЧП. В этом ракурсе новые формы может привнести развитие ГЧП на региональном (субфедеральном, муниципальном) уровне.
Проведенное исследование требует более конкретного обобщения и анализа информации о формах ГЧП. Соответствующие характеристики основных параметров проанализированных форм ГЧП приведены в таблице29.
29 Составлена авторами на основе разработок специалистов Леонтьевского центра (г. Санкт-Петербург) и с учетом рекомендаций МБРР, а также на базе классификации, проведенной В. Г. Варнавским; см. также: Кабашкин В. А. Партнерство в государстве — залог успеха. М.: Дрофа, 2007 С. 129.
ФИНАНСОВАя АНАлИтИКА
проблемы и решения
е
п
0
1
Характеристики форм государственно-частного партнерства
а §
сг
тз го Е
ГО I
Форма ГЧП Собственность на активы Эксплуатация и техническое обслуживание Капитальные вложения Коммерческий риск Предполагаемая продолжительность Наличие законодательной базы в России
Концессия Государственная Частный сектор Частный сектор Частный сектор 25 - 30 лет Частично разработана
Аренда (лизинг) Государственная Частный сектор Государственный сектор Коллективный 8-15 лет Разработана
Соглашение о разделе продукции Государственная Совместная эксплуатация Государственный и частный секторы Коллективный 15 - 30 лет Разработана
Контракт на обслуживание Государственная Государственный и частный секторы Государственный и частный секторы Государственный сектор 1 — 2 года Разработана
Контракт на управление Государственная Частный сектор Государственный сектор Государственный сектор 3 — 5 лет Разработана
Контракт на оказание общественных услуг и выполнение работ Государственная Государственный и частный секторы Частный сектор Государственный сектор 3 — 4 года Разработана(доработка на региональном уровне)
Контракт для инвестиций или на строительство Государственная и частная Частный сектор Частный сектор Частный сектор 20 - 30 лет Разработана(доработка на региональном уровне)
Контракт на выполнение заказа (поставку продукции для государственных нужд) Частная и государственная Частный сектор Частный сектор Частный сектор 1 — 2 года Разработана
Контракт оказания технической помощи Государственная и частная Частный сектор Государственный и частный секторы Коллективный 5—15 лет Разработана
Контракт на эксплуатацию и передачу Государственная Частный сектор Государственный сектор Коллективный 3 — 5 лет Частично разработана
Контракт постприватизационной поддержки Государственная и частная Совместная эксплуатация Государственный и частный секторы Коллективный 3 — 10 лет Не разработана
Государственный аудит (оказание аудиторских услуг) Государственная Государственный и частный секторы Государственный сектор Государственный сектор 1 — 3 года В стадии подготовки проекта
Фукционирование особых экономических зон Государственная и частная Государственный и частный секторы Государственный сектор Частный сектор 25 - 30 лет Частично разработана
Инвестиционные фонды Государственная и частная Совместная эксплуатация Государственный и частный секторы Коллективный 5—12 лет Частично разработана
Формы в политической сфере Государственная Частный сектор Частный сектор Частный сектор 1 — 4 года Не нуждается
Акционирование (долевое участите государства в бизнесе) Государственная и частная Государственный и частный секторы Государственный и частный сектор Коллективный 20 - 50 лет Разработана (нужна доработка на региональном уровне)
Холдинги, трасты, корпорации Государственная и частная Частный и государственный секторы Частный и государственный секторы Коллективный 10-15 лет Разработана
Долевое участите частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия) Частная и государственная Частный и государственный секторы Частный и государственный секторы Коллективный 20 - 30 лет Разработана (нужна доработка на региональном уровне)
О) —I
п
О) ы
03
п>
а>
-Ь
I
М О О
00
130.
Более сложно классифицировать другие факторы, например то, что проекты ГЧП зачастую способствуют повышению ответственности бизнеса перед обществом, облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики и развитие фондового рынка.
При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом (заинтересованность при таком партнерстве трудовых коллективов, профсоюзов, других общественных организаций требует самостоятельного и более детального изучения).
В результате представляется возможным вывести распределение рисков между государством и предпринимательскими структурами, исходя из того, что при использовании какой-либо конкретной формы ГЧП уменьшение рисков для государства будет являться увеличением рисков для бизнеса, что показано на рис. 2
Естественно, что распределение рисков в зависимости от использования форм ГЧП может меняться в зависимости от положений действующих нормативных актов, выработки государственных приоритетов и других факторов.
Проведенный анализ, характеризующий множественность форм ГЧП, собственность на активы партнерств и распределение рисков, позволяет, по мнению авторов, оптимизировать финансовую устойчивость регионов, которые не располагают достаточными собственными ресурсами для удовлетворения потребностей населения в продекларированных услугах и работах. Выбор наиболее оптимальной формы ГЧП обеспечивает, с одной стороны, экономию бюджетных средств, а с другой — расширяет круг возможностей региональной власти по предоставлению разнообразных услуг и работ населению региона, например более современных услуг в медицине, образовании и других сферах.
Наиболее оптимальными вариантами форм ГЧП для оптимизации финансовой устойчивости регионов, в частности посредством увеличения доходов и сокращения рисков, могут быть следующие формы: — различные контракты в строительстве, в сферах образования и медицины, а также в дорожной отрасли;
Риск для государства
Контракт по оказанию техпомощи
Контракт на оказание общественных услуг Холдинги, трасты
Контракт на обслуживание
Контракт на управление
Контракт на постреформенную помощь Контракт на эксплуатацию Соглашение о разделе продукции Корпорации
Контракт на строительство Концессия
Инвестиционные фонды Поставка для государственных нужд Акционирование (долевое участие) Аренда (лизинг) Совместные предприятия Экономические (специальные) зоны I Формы в политической сфере ' Государственный аудит
Риск для бизнеса
Рис. 2. Распределение рисков в государственно-частном партнерстве
30 Составлен авторами на основе разработок специалистов Леонтьевского центра (г. Санкт-Петербург) и с учетом рекомендаций МБРР, а также с учетом: Кабашкин В. А. Партнерство в государстве — залог успеха. М.: Дрофа, 2007. С. 132
— аренда (лизинг) объектов региональной собственности;
— акционирование (долевое участи), совместные предприятия;
— функционирование различных региональных зон.
Естественно, что, не ожидая высоких доходов, в регионах для обеспечения повседневных потребностей населения следует активно использовать контрактные формы ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства и социальной сфере.
Литература
1. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005.
2. Дерябина М. А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. http://www. imepi-eurasia. ru/baner/dodadD. doc.
3. Кабашкин В. А. Государственное регулирование постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2006 и другие издания.
4. Кабашкин В. А. Партнерство в государстве — залог успеха. М.: Дрофа, 2007.
5. Кабашкин В. А., Кабашкин А. В. Формирование и развитие партнерских отношений государства и предпринимательских структур в Российской Федерации. Владикавказ: НПКП «Мавр», 2007.
9. Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекон-мендации. СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005; realty. lv/ rus/ news/ print.
10. Публикации в периодической печати и Интернете.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения
