Актуальные вопросы некоторых дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников милиции Текст научной статьи по специальности «Право»

9. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНИЗАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, АДВОКАТУРА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)

9.1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ НЕКОТОРЫХ ДИСЦИПЛИНАРНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, НАЛАГАЕМЫХ НА СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ

Маюров Н.П., д.ю.н., профессор, начальник кафедры кадровой и воспитательной работы

Бялт В.С., соискатель, преподаватель кафедры кадровой и воспитательной работы Санкт-Петербургский университета МВД России Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Аннотация. В статье проанализированы предусмотренные нормативными правовыми актами о прохождении службы в органах внутренних дел некоторые виды дисциплинарных взысканий, налагаемые на сотрудников органов внутренних дел. На основе анализа законодательства о государственной службе, а также нормативных правовых актов, посвященных дисциплинарной ответственности некоторых категорий государственных служащих, сформулированы предложения о внесении изменений в правовые нормы, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел.

Ключевые слова: служебная дисциплина в ОВД,

дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД; дисциплинарные взыскания в ОВД.

Проводимая в Российской Федерации административная реформа предполагает в качестве одного из обязательных условий ее успешной реализации наличие нормативного правового обеспечения не только системного и структурного построения государственных органов исполнительной власти, но и правового статуса государственных служащих.

Государственная служба является правовым институтом, которому государство уделяет особое внимание. Это связано с тем, что в правоотношении «гражданин -государство» человек фактически взаимодействует не с юридической абстракцией - государством, а с конкретной «корпорацией» - государственными служащими. Являясь мозгом государственного аппарата, носителями власти, именно государственные служащие осуществляют управление практически всеми сферами общественной жизни. В известной степени именно от них зависит уровень демократии в стране, степень ограничения прав и свобод человека и гражданина и в конечном итоге - уровень благосостояния общества и государства.

С другой стороны, служащие - это часть общества, а государственная служба, в свою очередь, - это профессиональная деятельность. Как и любая другая, профессия государственного служащего, подчинена определенным правилам, инструкциям и требованиям. Особенность правового регулирования государственной службы заключается в полном и ясном закреплении

прав, должностных обязанностей и ответственности государственного служащего, поскольку его деятельность носит властный характер, непосредственно влияет на права и свободы иных лиц, нормальное функционирование и безопасность государства в целом.

Становление новой российской государственности нередко замедляется в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности государственных служащих, приводящих к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и решений судов.

Важным средством обеспечения законности и эффективности государственного управления является ответственность государственных служащих. Наиболее распространенным видом ответственности в системе государственной службы вообще и в органах внутренних дел в частности является дисциплинарная ответственность.

На современном этапе развития правоохранительной системы правовые нормы о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел имеют некоторые пробелы и противоречия, что подчеркивает актуальность вопросов, связанных с институтом дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел.

На сегодняшний день основным нормативным правовым актом, регулирующим дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-11. В 1999 году был принят федеральный закон, устанавливающий, что до принятия федерального закона, регулирующего порядок и условия прохождения службы сотрудников органов внутренних дел, указанные вопросы регулируются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в части, не противоречащей Закону Российской Федерации «О милиции»2. Нормы Положения о службе в ОВД конкретизируются ведомственным нормативным актом - Инструкцией о порядке применения Положения о службе в ОВД3.

Согласно Положению о службе в ОВД за нарушения служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, снижение в специальном звании на одну ступень, лишение нагрудного знака, увольнение из органов внутренних дел. В учебных заведениях Министерства внутренних дел Российской Федерации кроме перечисленных видов взысканий применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе

1 СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.

2 Ст.1. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»» // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3698.

3 Утверждена Приказом МВД России от 14 декабря 1999 года № 1038.

(за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению), а также отчисление из учебного заведения4. Данный перечень видов дисциплинарных взысканий является исчерпывающим.

Рассмотрим и проанализируем некоторые дисциплинарные взыскания, предусмотренные для сотрудников органов внутренних дел.

Понижение в должности. Некоторые авторы, говоря о таком виде дисциплинарного взыскания как понижение в должности, ссылаются на международные нормы о труде5. Так Конвенция Международной организации труда (МОТ) N 29 «О принудительном или обязательном труде»6 запрещает принудительный труд, а Конвенция МОТ N 105 «Об упразднении принудительного труда»7 обязывает членов МОТ упразднить принудительный труд, который применяется в качестве средства поддержания трудовой дисциплины. Данные конвенции были ратифицированы Россией в 1956 и 1998 году соответственно.

Ю.Н. Туганов указывает, что «в отличие от ранее действовавшего Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации в ныне действующем Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» понижение в должности не включено в перечень дисциплинарных взысканий. Это результат приведения российского законодательства в соответствие с международными нормами о тру-

де»8.

Мы считаем, что Российская Федерация, зафиксировав в трудовом законодательстве норму о запрещении принудительного труда в целях поддержания трудовой дисциплины9, выполнила тем самым свои обязательства члена МОТ по данному вопросу. Что касается наличия в Положении о службе в органах внутренних дел такого дисциплинарного взыскания как понижение в должности, то здесь необходимо заметить, что вопросы регулирования служебной дисциплины сотрудников ОВД находятся в сфере административного права, а не трудового, так как согласно положению, зафиксированному в Трудовом кодексе Российской Федерации, для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, утверждаемые Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами10. На наш взгляд, применение дис-

4 Ст. 38. Положение о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.

5 См. например: Жукова Ю.А. Дисциплинарная ответственность работников как правовое средство обеспечения исполнения трудовых обязанностей: Дис. ... канд. юрид. наук.- Саратов, 2005.-С. 43; Туганов Ю. Н. Специальная дисциплинарная ответственность судей военных судов, прокуроров и следователей органов военной прокуратуры по российскому законодательству // Право в вооруженных силах.- 2005.- № 7.

6 Конвенция Международной Организации Труда № 29 «О принудительном или обязательном труде» (Женева, 28 июня 1930г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конференцией труда. 1919-1956.- Женева: Международное бюро труда,

1991.- Т. 1.

7 Конвенция Международной Организации Труда № 105 «Об упразднении принудительного труда» (Женева, 25 июня 1957г.) // СЗ РФ, 2001, № 50, ст. 4649.

8 Туганов Ю. Н. Специальная дисциплинарная ответственность судей военных судов, прокуроров и следователей органов военной прокуратуры по российскому законодательству // Право в вооруженных силах.- 2005.- № 7.

9 См.: ст. 4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 1 (часть I), ст. 3.

10 Ст. 189. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декаб-

ря 2001 года № 197-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 1 (часть I), ст. 3.

циплинарного взыскания в виде понижения в должности в органах внутренних дел вполне оправдано и направлено на стимулирование сотрудников, воздержаться от совершения дисциплинарных проступков.

Снижение в специальном звании на одну ступень. Сотрудники органов внутренних дел, имеющие звания младшего начальствующего состава, могут быть снижены в специальном звании решением прямых начальников, которым предоставлено право присвоения указанных званий, а сотрудники, имеющие звания среднего и старшего начальствующего состава - только решением Министра внутренних дел Российской Федерации. Применение поощрения в виде досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания по отношению к сотрудникам, сниженным в специальном звании, не допускается. Восстановиться в прежнем специальном звании сотрудники могут не раньше чем через год со дня снижения в звании и при наличии положительной аттестации11.

Любопытно, что Дисциплинарным уставом Вооруженных сил Российской Федерации такой вид дисциплинарного взыскания как снижение в воинском звании на одну ступень применяется только для одной категории военнослужащих - для сержантов и старшин. Для прапорщиков, мичманов и офицеров дисциплинарное взыскание в виде снижения в звании не предусмотрено12.

Согласно же части 2 статьи 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда13.

Лица, находящиеся на государственной гражданской службе, за совершение дисциплинарных проступков не могут быть лишены классного чина. Перечень дисциплинарных взысканий для них ограничивается замечанием, выговором, предупреждением о неполном должностном соответствии, освобождением от замещаемой должности и увольнением14. Согласно пункту 25 Положения о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим15 гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. Отсюда можно сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, определяющие порядок прохождения государственной гражданской службы, четко устанавливают основание и порядок лишения классного чина - совершение не дисциплинарного проступка, а преступления и только в судебном порядке, что полностью соответствует нормам Федерального закона «О

11 См.: ст. 33. Положение о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.

12 См.: ст. 55, 61, 67, 68. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 года № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».

13 СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063.

14 См.: ст. 57. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215.

15 Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» // СЗ РФ, 2005, № 6, ст. 440.

системе государственной службы Российской Федерации».

Мы полагаем, что недопустимо лишать сотрудника органов внутренних дел имеющегося специального звания со снижением звания на одну ступень ниже за нарушение служебной дисциплины. Нормативные правовые акты, регулирующие вопросы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, безусловно, необходимо привести в соответствие с законодательством о государственной службе Российской Федерации и из перечня дисциплинарных взысканий исключить взыскание в виде снижения в специальном звании на одну ступень.

Увольнение из органов внутренних дел. Это крайняя и вынужденная мера взыскания, к ней прибегают, когда другие меры дисциплинарного воздействия исчерпаны и не дали положительного эффекта.

Одним из оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел является «грубое нарушение либо систематическое нарушение дисциплины»16. К сожалению, дисциплинарное законодательство, оперируя такими понятиями как «грубое нарушение дисциплины» или «систематическое нарушение дисциплины» при определении оснований увольнения сотрудников, не разъясняет эти понятия. Данное обстоятельство является серьезным препятствием реализации принципов законности и объективности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Примечательно, что нормативные правовые акты, регулирующие дисциплинарную ответственность некоторых других государственных служащих, содержат нормы, раскрывающие указанные выше понятия17.

На наш взгляд, необходимо устранить этот пробел и включить в законодательство о дисциплине сотрудников органов внутренних дел следующие нормы - дефиниции:

1) систематическое нарушение служебной дисциплины - повторное совершение в течение года дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим дисциплинарное взыскание;

2) к грубым нарушениям служебной дисциплины относится:

- невыполнение сотрудником органов внутренних дел обязанностей:

а) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы (если только данное деяние не подпадает под действия норм Уголовного кодекса Российской Федера-

16 П. «к». Ст. 58. Положение о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.

17 См. например: п. 12. ст. 142. Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 года № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // СЗ РФ, 2003, № 23, ст. 2197; ст. 23,24. Инструкция по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждена Приказом Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 12 апреля 2005 года № 116; ст. 18,22. Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 года № 1396 // СЗ РФ, 1998, № 47, ст. 5742; прил. 7. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации: Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 года № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».

ции и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);

б) исполнять приказы прямых начальников, за исключением незаконных или не имеющих отношения к исполнению им служебных обязанностей;

в) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

- утрата сотрудником органов внутренних дел табельного оружия;

- утрата сотрудником органов внутренних дел служебного удостоверения;

- появление сотрудника органов внутренних дел на службе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

- управление служебным либо личным транспортным средством в состоянии алкогольного опьянения;

- прогул, в том числе отсутствие сотрудника органов внутренних дел на службе более четырех часов в течение установленного ежедневного служебного времени без уважительных причин;

- несоблюдение сотрудником органов внутренних дел ограничений, установленных Законом Российской Федерации «О милиции» и Положением о службе в органах внутренних дел.

Сотрудники органов внутренних дел могут быть также уволены со службы за «совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника.»18. Указанное основание увольнения сотрудников органов внутренних дел содержит оценочные понятия, переводящие правовое регулирование в сферу нравственного (морального) регулирования. Отсюда можно сказать, что в соответствии с Положением о службе в ОВД проступок сотрудника может не противоречить правовым запретам и обязанностям, то есть находиться в сфере морального, а не правового регулирования, и при отрицательной оценке с точки зрения нравственных норм может являться основанием для увольнения.

По данному вопросу в научной литературе встречаются различные мнения. Например, Л. А. Сыроватская пишет: «При выявлении признака противоправности следует иметь в виду, что для некоторых работников в силу особого характера выполняемых обязанностей содержание дисциплинарного проступка расширяется за счет включения в него поведения, несовместимого с достоинством личности работника, занимающего указанную должность. Перечень таких должностных лиц устанавливается специальными нормативными актами... (например, судьи, прокуроры, следователи и др.)»19. С.Б. Поляков и Н.В. Попов считают, что «основанием дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел и применения мер, предусмотренных статьей 38 Положения о службе в ОВД, могут быть только нарушения юридических норм, регламентирующих общие и специальные служебные обязанности и запреты при их осуществлении. Неисполнение моральных обязанностей, то есть прямо не предусмотренных юридическими предписаниями, и нарушение запретов, не являющихся ограничениями процесса

18 П. «л». Ст. 58. Положение о службе в органах внутренних дел: Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3033.

19 Сыроватская Л.А. Ответственность за нарушение трудового законодательства.- М., 1990.- С. 52.

служебной деятельности - это основания исключительно морально-юридической ответственности. За аморальные, внеслужебные проступки нельзя налагать взыскания, предусмотренные статьей 38 Положения о службе в ОВД»20

Что касается судебной практики по данному вопросу, то здесь ситуация следующая. До принятия в 1999 году федерального закона, придавшего Положению о службе в ОВД статус федерального закона21, суды признавали незаконным увольнения сотрудников органов внутренних дел на основании пункта «л» части 1 статьи 58 Положения о службе в ОВД, в связи с тем, что сотрудники не могут быть уволены из органов внутренних дел по основаниям, не предусмотренным законом22. После же вступления в силу обозначенного закона ситуация изменилась23.

Основание увольнения по мотивам несоответствия поведения определенным нравственным нормам имеет место быть и в нормативных правовых актах, адресованных другому кругу государственных служащих. Так, например, прокурорский работник может быть уволен в случае совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника24. Тем не менее, примечательно, что для государственных гражданских служащих, сотрудников Федеральной таможенной службы и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков среди перечня оснований увольнения со службы нет основания, предусматривающего совершение проступка, не соответствующего каким-либо моральным предписаниям25.

По нашему мнению правовой статус сотрудников органов внутренних дел подразумевает предъявление к ним определенных повышенных требований, направ-

20 Поляков С.Б., Попов Н.В. Теоретические и практические аспекты дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел: Методическое пособие.- М., 1996.- С. 14.

Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 177-ФЗ «О применении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»» // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3698.

22 См. например: Определение СК Верховного Суда Российской Федерации от 9 апреля 1998 года «Увольнение сотрудника органов внутренних дел с работы по основанию, не предусмотренному Законом РСФСР «О милиции», признано неправильным» (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1998, № 10.

23 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2001 года № 293-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белоусова Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав пунктом «л» статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2006 года № 5-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дампилова Юрия Дампило-вича на нарушение его конституционных прав пунктом «л» статьи 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

24 См.: п. «в». ч. 1. ст. 43. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ,

1992, № 8, ст. 366

25 См.: ст. 57, 37. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3215; ч. 2. ст. 48. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3586; ст. 142. Положение о правоохранительной службе в органах по

контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 года № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // СЗ РФ, 2003, № 23, ст. 2197.

ленных, в том числе и на соблюдение установленных этических норм поведения и в повседневной жизни26.

Мы считаем, что сотрудник органов внутренних дел, совершая аморальный проступок, бесспорно, должен нести дисциплинарную ответственность, поскольку он находится на государственной службе и воспринимается окружающими не как простой гражданин, а как представитель государства. Но применение в данном случае такого вида дисциплинарного взыскания, как увольнение из органов внутренних дел не может считаться полностью оправданным, так как формулировка пункта «л» части 1 статьи 58 Положения о службе в ОВД довольно расплывчата и может быть истолкована по разному. На наш взгляд, этот вопрос не может быть решен радикально и требует дальнейшего рассмотрения и анализа.

Таким образом, проанализировав некоторые виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников органов внутренних дел, можно сформулировать следующие выводы:

1. По нашему мнению из перечня дисциплинарных взысканий, применяемых к сотрудникам органов внутренних дел, необходимо исключить взыскание в виде снижения в специальном звании. Недопустимо лишать сотрудника органов внутренних дел имеющегося у него специального звания в административном порядке за нарушение служебной дисциплины, поскольку Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» предусмотрен только один вариант лишения присвоенного специального звания - по решению суда.

2. Положение о службе в органах внутренних дел, устанавливая среди возможных причин увольнения сотрудников такое основание, как «за грубое нарушение либо систематическое нарушение дисциплины», не разъясняет, что является грубым, а что систематическим нарушением дисциплины. Наличие этого обстоятельства ставит под сомнение объективность привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности. Указанный пробел, безусловно, должен быть устранен.

3. Вопрос об увольнении сотрудников органов внутренних дел за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к их личным и нравственным качествам, на сегодняшний момент представляется весьма спорным и нуждается в дальнейшем изучении и законодательной детализации.

26 См. например: Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: Утвержден Приказом МВД России от 19 ноября 1993 года № 501 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 29 октября 1993 года № 5 км/1».