CC BY
36
УДК342.9.35.078.3
I. Березовська
Львiвський нацiональний ушверситет iMeHi 1вана Франка,
канд. юрид. наук, асист. кафедри адмiнiстративного та фшансового права
АКТУАЛЬН1 ПИТАННЯ ДОСТУПУ ГРОМАДЯН ДО ПУБЛIЧНОÏ IНФОРМАЦIÏ ТА ПРОБЛЕМИ ЗАСТОСУВАННЯ ЗАКОНУ УКРАÏНИ "ПРО ДОСТУП ДО ПУБЛIЧНОÏ ШФОРМАЦИ"
© Березовська I., 2016
Дослщжено питання доступу громадян до публ1чноТ шформаци. Розглянуто та проанал1зовано проблеми, пов'язаш i3 застосуванням Закону УкраТни "Про доступ до публ1чноТ шформаци" адмiнiстративними судами. Обгрунтовано пропозици щодо внрииення проблем у цш сферь
Ключов1 слова: шформащя, мубл1чна шформащя, запит, звернення, розпорядник шформаци.
И. Березовская
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ПУБЛИЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА УКРАИНЫ "О ДОСТУПЕ К ПУБЛИЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ"
Статья посвящена исследованию вопросов доступа граждан к публичной информации. Рассмотрены и проанализированы проблемы, связанные с применением Закона Украины "О доступе к публичной информации" административными судами. Обоснованы предложения по устранению проблем в этой сфере.
Ключевые слова: информация, публичная информация, запрос, обращение, распорядитель информации.
I. Berezovska
CURRENT ISSUES OF ACCESS OF CITIZENS TO PUBLIC INFORMATION AND PROBLEMS OF THE LAW OF UKRAINE "ON ACCESS TO PUBLIC INFORMATION"
The article is devoted to the issues of citizens' access to public information. Considered and analyzed problems related to the application of the Law of Ukraine "On access to public information" by the administrative courts. The propositions concerning the elimination of problems in this area are grounded.
Key words: information, public information, request, appeal, manager of information.
Постановка проблеми. Право на отримання публiчноï шформаци е конституцшним правом будь-яко'' особи. Право на доступ до шформаци гарантовано низкою мiжнародно-правових акпв, серед яких Конвенцм про захист прав i основоположних свобод людини, Мiжнародний пакт про
громадянськ й полггачш права. Основним нормативно-правовим актом, який регулюе порядок здшснення та забезпечення права кожного на доступ до шформацй, яка вважаеться публiчною, е Закон Украши "Про доступ до публiчноi iнформацii", а також Конституцм Украши та Закон Украши "Про iнформацiю". Забезпечення доступу громадян до публiчноi iнформацii е основним шдикатором вiдкритостi публiчноi влади. Ухвалений у 2011 р. Закон Украши "Про доступ до публiчноi шформацй" мав би наблизити нашу державу до кращих демократичних практик оргашзацй дкльносл органiв публiчноi влади. Проте у забезпеченш доступу до пу6лГчно!' шформацй, як i у будь-якому iншому процесГ, е сво!' здобутки i недолши. До позитивних сторiн можна зарахувати те, що активiзувалася дiяльнiсть украись^ влади щодо забезпечення права кожного на доступ до пу6лГчно!' шформацй, якою володтоть суб'екти владних повноважень. Встановлет Законом строки опрацювання та подготовки вiдповiдi на запит мотивують розпорядникiв iнформацii на пiдготовку i надання вiдповiдi запитувачам у визначений термш. Ефективним стимулом до виконання вищезгаданого Закону стало визначення ввдповвдальносл за порушення законодавства про доступ до публiчноi iнформацii. Проте, говорячи про реалiзацiю права на доступ до шформацй, доцшьно зазначити, що чинне законодавство не врегулювало всi питання в цш сферi. Важливо та доцшьно наголосити на проблемах забезпечення доступу громадян до публiчноi шформацй, з якими стикаються i запитувачг i розпорядники iнформацii, та як дослiджують вiтчизнянi та зарубiжнi науковцi.
Аналiз досл1дження проблеми. Безпосередньо науковим дослiдженням проблем вiдкритостi влади займалися таю науковщ, як: Е. Афотн, О. Бабiнова, I. Василенко, Ю. Габермас, Н. Гудима, Д. Гунш, I. Жаровська, В. Мельниченко, I. Крапмова, В. Комаровський, С. Телешун, С. Тихомирова та ш. Усi цi дослiдники зосереджували увагу на рiзних аспектах забезпечення вщкритосл органiв влади, але розробок щодо комплексноi програми дiй та заходiв немае. Проблеми забезпечення права особи на шформащю, зокрема реалiзацiю права на доступ до публiчноi шформацй, дослвджували такi вченi, як: I. Арктова, А. Грищенко, М. Демкова, С. Захарова, В. Колюник, Б. Кормич, Т. Костецька, Л. Кузенко, О. Логшов, А. Марущак, О. Марценюк, К. Маштак, Г. Почепцов, Т. Слшько, Ю. Тодика та шшг
Метою статтi е визначення актуальних проблем доступу громадян до пу6лГчно!' шформацй та аналiз проблемних питань, пов'язаних iз застосуванням положень Закону Украши "Про доступ до публiчноi шформацй".
Виклад основного матерiалу. Необхвдною умовою забезпечення передбачених Конституцию Украши прав громадян на шформащю та участь в управлшш державними справами е прозорють влади. Конституцм Украши закрiплюе у ст. 34 право кожного вшьно збирати, зберГгати, використовувати i поширювати шформащю усно, письмово або в шший спосiб - на свiй вибiр [1]. Ця норма повною мiрою вiдповiдае положенням Загальноi декларацii прав людини, Свропейськоi конвенцй про захист прав людини i основоположних свобод, Мiжнародного пакту про громадянськi та полггичш права i багатьох шших мiжнародних нормативно-правових актiв.
Сьогоднi виникае багато труднощГв у сферi доступу громадян до пу6лГчно!' iнформацii, якою володтоть органи державноi влади та органи мюцевого самоврядування. Однiею з причин такоi ситуацii е недосконалють законодавства Украши про iнформацiю, яке не вщповвдае сучасному рГвню розвитку шформацшних ввдносин та не може адекватно виршувати проблеми, що виникають. Сьогодт продовжуеться наукова полемiка щодо сутносп iнформацiйних ввдносин г ввдповвдно, розвитку понятшно-категорГального апарату в цш сферг Неоднозначшсть та хаотичшсть застосування термiнологii у чинному законодавстш створюе проблеми тлумачення та практичного застосування правових норм.
Ввдомо, що будь-яка дмльшсть спираеться на використання професiйноi термшологй. Починаючи дослвдження ввдносин в шформацшнш сферг насамперед доцшьно з'ясувати сутшсть поняття "шформащя", яке закршлене в чинному законодавстш Украши. Так, у Закон Украши "Про
шформащю" [2] та у Цившьному кодекс Украши [3] законодавець визначае шформащю як "будь-як вiдомостi та/або данi, як можуть бути збережеш на матерiальних носях або ввдображеш в електронному виглядi". Водночас в Закош Украши "Про захист економiчноi конкуренцii" [4] подано розгорнуте визначення, зокрема iнформацiя розглядаеться як "ввдомосл в будь-якiй формi й вигляд та збереженi на будь-яких носях (у тому числi листування, книги, помггки, шюстрацй (карти, дiаграми, оргашграми, малюнки, схеми тощо), фотографii, голограми, юно-, ввдео-, мiкрофiльми, звуковi записи, бази даних комп'ютерних систем або повне чи часткове ввдтворення !'х елементiв), пояснення осiб та будь-яю iншi публiчно оголошенi чи документоваш вiдомостi". Як бачимо, аналiз базового поняття "iнформацiя" на пiдставi розгляду лише трьох законодавчих акпв Украши вже доводить неоднозначне тлумачення, що створюе певнi перешкоди для застосування правових норм у практичнiй дмльносл. Також варто наголосити на неоднозначному тлумаченш в законодавствi таких понять, як "конфвденцшна iнформацiя" та "таемна iнформацiя". Дивуе, що в основному нормативно-правовому акт Украiни, який регулюе вiдносини в iнформацiйнiй сферi, -Закош Украши "Про шформащю" - не згадуеться поняття "публiчна шформащя". На мою думку, зважаючи на вищезазначене, доцшьно було б переглянути всi чиннi нормативно-правовi акти в сферi iнформацiйних вiдносин, щоб досягти категорiальноi чiткостi.
Варто зауважити, що недолшом iнформацiйного законодавства можна також вважати ввдсутшсть визначення поняття "суспшьно необхiдна iнформацiя", яке вживаеться в ст. 13 Закону Украши "Про доступ до публiчноi шформацй" [5], проте у Закош не мктиться його тлумачення. Категорiальна чiткiсть та однозначшсть допомогли б коректно застосовувати трискладовий тест, зараховуючи ту чи шшу iнформацiю до iнформацii з обмеженим доступом. Також визнання певно!' шформацй суспшьно необхiдною гарантуе звшьнення ввд вiдповiдальностi за розголошення iнформацii з обмеженим доступом та е безперечним юридичним фактом, який дозволяе поставити питання про поширення такоi шформацй без згоди й власника. Ввдповвдно до ст. 29 Закону Украши "Про шформащю" пвд суспшьно необхвдною шформащею розумiють iнформацiю, що е предметом суспшьного iнтересу, i право громадськосл знати цю iнформацiю переважае потенцшну шкоду вiд й поширення [2]. Проте необхвдно з'ясувати, що саме означае "предмет суспшьного шгересу", оскшьки це також е ощнною категорiею. На мою думку, в цьому питанш могли б стати у нагодi напрацювання та практичш рекомендацii науковцiв.
Так, Р. Карвер у свош книзi "Свобода шформацй: теор1я та практика" пропонуе, виршуючи питання, чи е iнформацiя суспшьно необхвдною, суспшьний iнтерес розумiти як вигоду громадськосл вiд того, що певна шформацм стане доступною. Вш також звертае увагу, що важко визначити, якою ця вигода могла б бути, оскшьки природно, за його словами, що вона змшюватиметься ввд справи до справи. Доволi слушними можуть виявитися наведет у книзi Р. Карвера критерй, яю визначив Комггет з етики Британського нащонального союзу журналiстiв (Ии1): а) виявлення чи викриття злочину або серйозного проступку; б) захист суспшьного здоров'я чи безпеки; в) запобтання введенню в оману громадськосл певними твердженнями чи дмми з боку особи чи оргашзацй; г) викриття неналежного використання державних кошта чи шших форм корупцй в державних органах; д) розкриття потенцiйних конфлжпв iнтересiв у тих, хто посвдае владнi й впливовi мiсця; е) викриття жадiбностi корпорацiй; е) викриття лицемiрноi поведiнки тих, хто займае висою посади [6, с. 28].
В. Речицький пропонуе до суспшьно необхiдноi шформацй зараховувати iнформацiю, яка: сввдчить про загрозу державному сувереттету та територiальнiй цiлiсностi Укра1ни; порушення iнтересiв територiальних громад i права власносл народу Укра1ни; дае змогу здшснити обгрунтований полiтичний вибiр; гарантуе обiзнанiсть iз под1ями та фактами, що безпосередньо впливають на стан i характер життя людини; забезпечуе реалiзацiю конституцiйних прав, основоположних свобод i обов'язкiв; запобiгае правопорушенням, введенню громадськосп в оману, а також шквдливим екологiчним та iншим наслвдкам вiд дiяльностi (бездiяльностi) суб'ектiв господарювання тощо.
Н. Петрова пропонуе, виршуючи питання, чи становить шформацм суспшьний iнтерес, брати до уваги: 1) чи суперечить чиясь поведiнка посадовому обов'язку; 2) чи йдеться про
наявшсть правопорушення; 3) чи е ознаки зловживання владою; 4) чи йдеться про недбале виконання обов'язюв або неналежне управлшня публГчним (державним) органом; 5) чи наявна корупщя або шахрайство; 6) чи йдеться про загрозу здоров'ю, безпещ особи, грут осГб, довкшлю; 7) чи посадова особа вводила в оману громадськсть публГчними заявами; 8) судову помилку; 9) якщо йдеться про штереси нацiональноi безпеки; 10) якщо йдеться про економГчний добробут; 11) якщо йдеться про права людини [7, с. 64].
До проблемних питань доступу громадян до пу6лГчно!' шформацй також можна зарахувати потребу в чпгашому правовому врегулюванш присвоення шформацй грифу "Для службового користування". У цьому випадку йдеться про ухвалення перелтв видГв служ6ово!' iнформацii виключно на пвдставГ ршення суб'екта владних повноважень та неправомГрне застосування цього грифу. Сьогодт е випадки ухвалення таких перелтв з абсолютно необгрунтованим внесенням до них тих чи шших ведомостей. Ми стаемо сводками непоодиноких випадюв, коли за грифом "Для службового користування" приховуються суспшьно значущ ршення, зокрема шформацм про розпорядження бюджетними коштами, володшня, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, зокрема ввдповвдш документи, умови отримання цих коштГв чи майна, прГзвища, Гмена, по батьковГ фГзичних ошб Г найменування юридичних ошб, як одержали щ кошти або майно тощо. Цим порушуеться право громадян на доступ до шформацй, яка становить суспшьний штерес, Г немае фактичних подстав для зарахування й до iнформацii з обмеженим доступом. Отже, залишаеться незрозумшим в такому випадку, як громадсьюсть може здшснювати контроль за прийняттям ршень Г тим бшьше брати участь у прийнятп управлшських ршень органами пу6лГчно!' влади на вшх етапах. Тому необхвдно зазначити, що не може бути заздалепдь визначеного перелшу ведомостей, яю е службовою шформащею. У кожному конкретному випадку, виршуючи питання щодо зарахування шформацй до службово1, обов'язково треба обгрунтувати: 1) якому саме з штерешв загрожуе розголошення шформацй (наприклад, нащональнш безпещ, територГальнш цшсносп тощо); 2) у чому саме полягатиме шкода в разГ розголошення цiеi шформацй; 3) пояснити, чому шкода вГд оприлюднення та^ iнформацii переважае суспшьний штерес в й отриманнг Тобто, попри вжите в Закот Украши "Про доступ до пу6лГчно!' шформацй" формулювання "перелш ведомостей, що становлять службову шформащю" [5], цей перелш мае складатися з категорш ведомостей, як можуть належати до служ6ово!' шформацй, а не з опису конкретних ведомостей, як автоматично будуть зараховаш до служ6ово!' шформацй. !накше це суперечило б статтям 6 Г 9 Закону, ведповедно до яких вимагаеться застосування "трискладового тесту" тд час зарахування будь-яких ведомостей до служ6ово!' шформацй, враховуючи обставини кожного окремого випадку. АналГз ст. 9 Закону дае шдстави стверджувати, що перелш ведомостей, як можуть становити службову шформащю, може складатися лише щодо шформацй, зазначеноi в п. 2 ч. 1 ст. 9 Закону Украши "Про доступ до пу6лГчно!' шформацй" ("зГбрана в процеш оперативно-розшуково!', контррозвiдувальноi дкльносл, у сферГ оборони краши, яку не веднесено до державноi таемнищ"). Не може бути складений вичерпний перелш шформацй, про яку йдеться в п. 1 ч. 1 ст. 9 вищезгаданого Закону ("шформащя що мктиться в документах суб'екпв владних повноважень, яю становлять внутрГведомчу службову кореспонденщю, доповвдш записки, рекомендаций якщо вони пов'язаш з розробкою напряму дкльносл установи або здшсненням контрольних, наглядових функцш органами державноi влади, процесом прийняття ршень Г передують публГчному обговоренню та/або прийняттю ршень"). Це пов'язано з тим, що неможливо визначити коло вшх питань, яю порушуються у службовш кореспонденцй. Iнакше кажучи, на статус служ6ово!' iнформацii може претендувати лише внутршне листування та обговорення перед прийняттям конкретного ршення або документи щодо здшснення перевГрок до прийняття ршення про результати перевГрок. Iнформацiя не може бути зарахована до службово1, якщо ця шформацм вже мГститься у ршенш ведповедного органу, зокрема й у актах iндивiдуальноi дй, за винятком, як вже вище зазначено, шформацй, що зГбрана в процеш оперативно-розшуковоi, контррозвiдувальноi дкльносп, у сферГ оборони краши, яка не належить до державноi таемницг Отже, шформащю про дмльшсть оргашв пу6лГчно!' влади та прийнят ними ршення не можна зарахувати до службово1\
Сьогодш нерозв'язаною залишаеться також проблема забезпечення пасивного доступу громадян до шформацй. Це стосуеться, насамперед, оприлюднення на офщшних веб-сайтах оргашв публiчноi влади шформацй щодо прийнятих ршень, ухвалених нормативно-правових актiв, оприлюднення системи облшу документiв тощо. Вiдкритiсть такоi шформацй не е системною i е швидше винятком, нiж повсякденною нормою.
Одним iз критерiiв вiдкритостi оргашв публiчноi влади в розвинених крашах е публiчнiсть iнформацii про доходи державних службовщв i посадових осiб мiсцевого самоврядування. В Украт окремими законами визначено категорй посадових осiб, якi зобов'язанi оприлюднювати вiдомостi про сво!' доходи та доходи члешв сво!х сiмей. Вiдповiдно до ч. 6 ст. 6 Закону Украши "Про доступ до публiчноi шформацй" не належать до шформацй з обмеженим доступом ввдомосл, зазначет у декларацй особи, уповноваженоi на виконання функцш держави або мiсцевого самоврядування, поданш вiдповiдно до Закону Украши "Про запобтання корупцii", крiм ведомостей, зазначених в абзащ четвертому частини торшо' статтi 47 вказаного Закону [5].
Варто зауважити, що досi не вирiшено проблему узгодженостi правових норм рiзних законодавчих актiв. Насамперед це стосуеться закотв Украши "Про доступ до публiчноi iнформацii", "Про захист персональних даних", "Про шформащю". Бракуе нормативно-правових актiв, якi б конкретизували положення Закону Украши "Про доступ до публiчноi iнформацii" та мютили б чiткi механiзми реалiзацii правових норм. Також окрему увагу потрiбно придшити проблемi вiдповiдальностi за порушення iнформацiйного законодавства.
У контексл дослiджуваноi проблематики потрiбно зазначити, що на практищ часто виникають проблеми, пов'язаш iз застосуванням положень Закону Украши "Про доступ до публiчноi шформацй" адмтстративними судами. Аналiз судово' практики дав змогу виокремити низку проблемних питань у цш сфер^ найпоширенiшi з яких: вiдмова в задоволенш запиту на iнформацiю; ненадання ввдповда на iнформацiйний запит; надання недостовiрноi, неповноi та неточноi шформацй та несвоечасне надання шформацй. Основною причиною, яка спричиняе виникнення вказаноi категорй спорiв, е те, що запитувачi та розпорядники шформацй неоднаково тлумачать й статус та можливосп 11 отримання.
Висновки. Важливою складовою розвитку вiдносин у сферi забезпечення доступу громадян до публiчноi шформацй стало формування вiтчизняного iнформацiйного законодавства, у якому враховано положення численних мiжнародних нормативно-правових акпв. Розвиток чинного законодавства в цш сферi значно розширив можливосп для реалiзацii конституцшних прав громадян на iнформацiю та свободу шформацшно! дiяльностi, створив умови для реалiзацii потреб активноi частини суспшьства в iнформацiйнiй взаемодii з органами публiчноi влади. Водночас поряд iз позитивами залишаеться невирiшеною низка проблем, як пов'язанi з доступом громадян до публiчноi iнформацii, i вiдповiдно перешкоджають забезпеченню прозоростi дмльносл публiчноi адмiнiстрацii. До них можна зарахувати:
- невпорядкованiсть термшологй шформацшного законодавства;
- неправомiрне застосування грифiв обмеження доступу до iнформацii;
- проблема забезпечення пасивного доступу громадян до шформацй;
- хаотичний розвиток шформацшного законодавства, що полягае в неузгодженосп правових норм рiзних законодавчих акпв;
- ввдсутшсть реальних механiзмiв забезпечення ввдповщальносп за порушення шформацшного законодавства.
Виршивши всi вищезазначет проблеми, можна буде забезпечити реальне здшснення передбаченого Конституцiею Укра!ни права людини на доступ до шформацй, що е необхвдною умовою забезпечення прозоросл дiяльностi публiчноi адмiнiстрацii, а також сприятиме розбудовi в Укра!ш iнформацiйного простору на засадах европейських цшностей.
1. Конституцгя Украгни в\д 28 червня 1996 р. // Вгдомостг Верховно!' Ради Украти. - 1996. -№ 30. - ст. 141. 2. Про тформацт : Закон Украгни в\д 02 жовтня 1992 р. // Вгдомостг Верховног
Ради Украти. - 1992. - № 48. - Ст. 650. 3. Цивтьний кодекс Украти : Закон Украти eid 16 ычня 2003 р. // BidoMocmi Верховноï Ради Украти. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356. 4. Про захист економiчноïконкуренци: Закон Украти eid 11 ci4ня 2001 р. //Вiдомостi Верховно'! Ради Украти. -2001. - № 12. - Ст. 64. 5. Про доступ до публiчноï iнформацiï : Закон Украти вгд 13 ci4ня 2011 р. // Вiдомоcтi Верховно! Ради Украти. - 2011. - № 32. - Ст. 314. 6. Карвер Р. Свобода тформаци : теорiя та практика: навч. mti6. для державних службовщв / Р. Карвер, Л. Гамерер, С. Бучанан, Е. МугедШ, С. Захаров. - К. : Тютюкн, 2010. - 128 с. 7. Петрова Н. Медiа право: для cтудентiв факультетiв/вiддiлень журналютики / Н. Петрова, В. Якубенко. - К. : ТОВ "Кшвська mипографiя ", 2007. - 280 с.
REFERENCES
1. Konstytutsiya Ukrayiny vid 28 chervnya 1996 r. [The Constitution of Ukraine of June 28, 1996], Journal of the Supreme Council of Ukraine, 1996, No. 30, p. 141. 2. Pro informatsiyu : Zakon Ukrayiny vid 02 zhovtnya 1992 r.[On information: Law of Ukraine of October 2, 1992], Journal of the Supreme Council of Ukraine, 1992, No. 48, p. 650. 3. Tsyvil'nyy kodeks Ukrayiny : Zakon Ukrayiny vid 16 sichnya 2003 r. [The Civil Code of Ukraine: Law of Ukraine of January 16, 2003], Journal of the Supreme Council of Ukraine, 2003, No. 40-44, p. 356. 4. Pro zakhyst ekonomichnoyi konkurentsiyi: Zakon Ukrayiny vid 11 sichnya 2001 r. [On protection of economic competition: Law of Ukraine of January 11, 2001], Journal of the Supreme Council of Ukraine, 2001, No. 12, p. 64. 5. Pro dostup do publichnoyi informatsiyi : Zakon Ukrayiny vid 13 sichnya 2011 r. [On access to public information: Law of Ukraine of January 13, 2011], Journal of the Supreme Council of Ukraine, 2011, No. 32, p. 314. 6. Karver R.,Hamerer L., Buchanan S., Muhedini E., Zakharov Ye. Svoboda informatsiyi: teoriya ta praktyka: navchal'nyy posibnyk dlya derzhavnykh sluzhbovtsiv [Freedom of Information: Theory and Practice], Kyiv, Tyutyukin Publ., 2010, 128 p. 7. Petrova N., Yakubenko V. Media pravo: dlya studentiv fakul'tetiv/viddilen' zhurnalistyky [Media Law],Kyiv, TOV "Kyyivs'ka typohrafiya" Publ., 2007, 280p.
