CC BY
130
В.В. СТРЕЛЬЦОВ,
адъюнкт* кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами (Академия управления МВД России)
Актуальные проблемы правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников территориальных органов МВД России как одного из видов юридической ответственности
В статье рассматриваются некоторые аспекты юридической ответственности, исследованы и проанализированы проблемные вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел и практическая их реализация в деятельности территориальных органов МВД России.
Юридическая ответственность, служебная дисциплина, нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок), служебная проверка, дисциплинарное взыскание, дисциплинарная ответственность.
V.V. STRELTSOV,
adjunct* of the chair of psychology, pedagogics and organization of work with personnel (Academy of Management of the Interior Ministry of Russia)
Topical problems of legal regulations of disciplinary responsibility of employees of territorial bodies of the Interior Ministry of Russia as one of the types of legal liability
The article considers some aspects of legal liability and analyzes the problematic issues of legal regulation of police officers disciplinary responsibility and practical implementation in the activities of Interior Ministry of Russia territorial bodies.
Legal responsibility, service discipline, breach of discipline (disciplinary action), an internal inquiry, disciplinary action, disciplinary liability.
Юридическая ответственность — это одна из форм или разновидностей общесоциальной ответственности, которая применяется лишь к тем, кто совершил правонарушение, т. е. нарушил норму права. Юридическую ответственность классифицируют по различным основаниям, но наиболее распространено деление видов юридической ответственности по отраслевому признаку [13, с. 70]. Исходя из этого, выделяют следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная.
Дисциплинарная ответственность применяется за нарушения трудовой, учебной, служебной, воинской дисциплины. Все нормативные правовые акты (далее — акты) независимо от их юридической силы определяют дисциплину
Ранее - заместитель начальника полиции УМВД России по г. Брянску.
Previously - Deputy Chief of Bryansk Police.
в органах внутренних дел Российской Федерации как служебную [3, гл. 7; 4, гл. 1]. В связи с этим научную и общественную заинтересованность вызывает именно дисциплинарная ответственность, которая применяется за нарушения служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел, в том числе территориальных органов МВД России. Учитывая то, что такие нарушения (дисциплинарные проступки) являются фактором, производным от служебной дисциплины, выделим первую проблему правового регулирования дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел: это различие в трактовке определений служебной дисциплины, которые приводятся в Федеральном законе РФ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон) от 30 ноября 2011 г. № 342 ФЗ [3] и Указе Президента РФ «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Фе-
125
Ш S а н
к
<
I X
о S
и
и ^
bS
и
126
дерации» (далее — Устав) от 14 октября 2012 г. № 1377 [4].
Еще одной проблемой правового обеспечения дисциплинарной ответственности сотрудников полиции является правовое неурегулирование вопросов проведения служебных проверок. Так, организацию проведения служебной проверки, полномочия ее участников, порядок проведения и оформление результатов регламентируют четыре акта: Закон о службе в ОВД [3, гл. 7], Устав [4, гл. 6], приказ МВД России «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» от 14 декабря 1999 г. № 1038 [5, р. XIII] и приказ МВД России «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2008 г. № 1140 (далее — Инструкция о служебных проверках) [6]. В ходе правового анализа перечисленных документов мы можем отметить, что они противоречат друг другу, что подтверждено следующими фактами.
Во-первых, в соответствии с ч. 6 ст. 51 гл. 7 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели с того дня, когда начальнику стало известно о совершенном сотрудником органа внутренних дел проступке.
В соответствии с п. 18 разд. II Инструкции о служебных проверках данное мероприятие должно быть назначено не позднее 10-ти суток с момента получения должностным лицом, имеющим право назначения служебной проверки (начальником органа внутренних дел), информации, послужившей основанием для ее назначения. Фактически получается, что начальник органа внутренних дел имеет полное право и после 14-ти дней принять решение о назначении проведения служебной проверки и наложить взыскание до истечения 14-ти дней.
При этом срок проведения служебной проверки будет варьироваться от 1-го до 4-х дней, поскольку в действующем законодательстве не регламентируется минимальный срок проведения проверок (в соответствии с п. 18 разд. II Инструкции о служебных проверках регламентируется только то, что служебная проверка должна быть завершена не позднее 30-ти дней со дня принятия решения о ее проведении).
Полагаем, что для практического применения данной нормы права в органах внутренних дел нужно установить только один срок — 10—14 дней.
Во-вторых, в соответствии с ч. 6 ст. 51 гл. 7 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации взыскание должно быть наложено не позднее чем через 1 мес. со дня
утверждения заключения по результатам служебной проверки. Проблема правовой неурегулированности заключается в том, что при наложении взыскания начальнику нужно исходить из количества дней в отдельно взятом месяце в году или из среднемесячного количества календарных дней. По мнению автора, для того чтобы устранить данный пробел, нужно обратиться к трудовому законодательству,согласно которому среднее количество дней в месяце составляет 29,4 дня [2, гл. 21].
В-третьих, в соответствии с п. 31 разд. V Инструкции о служебных проверках, должностное лицо, назначившее служебную проверку, не позднее 10-ти дней со дня подписания уполномоченным лицом заключения утверждает его либо принимает решение о продлении служебной проверки. В соответствии с ч. 5 ст. 52 гл. 7 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации на решение этого вопроса отводится не более восьми дней: три дня после завершения проверки дается для представления ее результатов и пять дней — для утверждения заключения служебной проверки. В этой связи автором предлагается незамедлительно привести нормы подзаконных актов в соответствие с требованиями действующего законодательства.
Отметим, что, рассматривая дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел в рамках анализа определений служебной дисциплины в органах внутренних дел, заслуживают внимания и другие точки зрения на данный вопрос.
Нельзя, например, согласиться с Е.А. Нико-норовым, который в своем исследовании отмечает, что служебная дисциплина может рассматриваться как внутрисистемное явление, и ее пределы устанавливаются внутренними (служебный распорядок государственного органа, должностной регламент и др.) нормативными и индивидуальными (служебный контракт) правовыми актами [10, с. 11]. Не соответствуют также реальному положению дел выводы, сделанные В.Б. Малкеровым и А.Е. Борисовым о том, что для института дисциплинарной ответственности форма вины не имеет такого принципиального значения, как для института уголовной или административной ответственности [11, с. 8]. Для сотрудников органов внутренних дел вопрос о конкретизации формы вины стал актуален с момента вступления в силу приказа МВД России от 11 июля 2012 г. № 687 «О внесении изменений в Порядок выплаты премий за добросовестное выполнение служебных обязанностей сотрудникам органов внутренних дел, утвержденный приказом МВД России от 19 декабря 2011 г. № 1257» [7], согласно которому в зависимости от вида нало-
женного дисциплинарного взыскания (строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел) не выплачивается премия за добросовестное выполнение служебных обязанностей как при прохождении службы, так и при увольнении.
В этом вопросе можно согласиться с позицией А.М. Колоскова, которую он изложил в своей статье, посвященной особенностям дисциплинарной ответственности сотрудников уголовно-исполнительной системы [8, с. 45].
В соответствии с ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ за административное правонарушение сотрудник органов внутренних дел несет дисциплинарную ответственность [1, гл. 2]. Вместе с тем кроме административного запрета он также нарушает Присягу сотрудника органов внутренних дел, согласно которой он обязан соблюдать нормы Конституции и федеральных законов Российской Федерации и охранять правопорядок.
Таким образом, правовое регулирование дисциплинарной ответственности сотрудников территориальных органов МВД России можно описать следующим образом:
ДО = СД НСД (ДП) СП (ДВ + ПНИДВ + + ПНДВ) ОДВ,
где: ДО — дисциплинарная ответственность;
СД — служебная дисциплина;
НСД (ДП) - нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок);
СП — служебная проверка;
ДВ — дисциплинарное взыскание;
ПНИДВ — порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий;
ПНДВ — приказ о наложении дисциплинарного взыскания; ОДВ — обжалование дисциплинарного взыскания.
В данной формуле, на наш взгляд, учтены все существующие положения и требования актов в данном направлении деятельности органов внутренних дел.
Руководитель, в целях подробного и тщательного разбирательства по факту такого нарушения (проступка), назначает проведение служебной проверки, и лицо, ответственное за ее осуществление, по результатам готовит заключение, где указывает возлагаемое дисциплинарное взыскание.
В ходе проведения данного мероприятия в обязательном порядке соблюдаются нормы, регулирующие порядок наложения и исполнения дисциплинарных взысканий. Далее руководитель (начальник) органа внутренних дел либо утверждает заключение, либо принимает решение о проведении дополнительной проверки в соответствии с законом. В случае утверждения заключения издается приказ о наложении дисциплинарного взыскания, с которым наказанный
сотрудник полиции должен быть ознакомлен в письменной форме в течение 3-х рабочих дней.
При этом необходимо исполнять требования ч. 9 ст. 51 гл. 7 Закона о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, которыми предписано считать сотрудника привлеченным к дисциплинарной ответственности со дня издания приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания либо с момента публичного объявления ему замечания или выговора в устной форме.
Если же сотрудник органа внутренних дел не согласен с наложенным на него дисциплинарным взысканием и считает, что к дисциплинарной ответственности он привлечен незаконно (неправомерно), то у него есть право обжалования.
Отметим, что ни в одном из вышеперечисленных нами актов не раскрывается такое понятие, как «дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел», так и дисциплинарная ответственность руководителей (начальников) органов внутренних дел. Применительно к последним, в п. 9 гл. 3 Устава прописано, что он несет персональную ответственность за поддержание служебной дисциплины во вверенном ему подразделении. В практической деятельности органов внутренних дел отсутствие этой нормы зачастую приводит к формальному подходу и влечет незаинтересованное отношение и со стороны начальника ко всему комплексу мероприятий, которые необходимо проводить по соблюдению, поддержанию и укреплению служебной дисциплины сотрудников. Это, безусловно, влияет на остальные категории сотрудников органов внутренних дел независимо от занимаемых ими должностей.
В конечном счете правовая неурегулированность всех перечисленных элементов дисциплинарной ответственности сотрудников территориальных органов МВД России негативно отражается на состоянии служебной дисциплины.
Динамика состояния служебной дисциплины в органах внутренних дел по основным показателям в период с 2001 по 2012 гг. выглядит следующим образом [12]:
— удельный вес количества нарушений служебной дисциплины в пересчете на 1000 человек личного состава увеличился с 132,0 до 213,8;
— удельный вес количества совершенных дисциплинарных проступков (нарушений законности) в пересчете на 1000 личного состава увеличился с 9,5 до 88,3;
— количество сотрудников, нарушивших дисциплину, увеличилось с 148 649 до 171 850 человек;
— количество привлеченных к ответственности за нарушения служебной дисциплины увеличилось с 114 803 (2002 г.) до 165 533 (в 2001 г. — около 135 000);
127
Ш S а н
к
<
I X
о S
и
и ^
bS
и
128
— количество привлеченных к ответственности за дисциплинарные проступки (нарушения законности) увеличилось с 10 720 до 75 006 [11].
Приходим к выводу, что дисциплинарная ответственность в органах внутренних дел — это конечный результат проведенной служебной проверки по установлению и выявлению причин, характера и обстоятельств виновного действия (бездействия) сотрудника органа внутренних дел, обязанность сотрудника органов внутренних дел понести наказание за совершенное им нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) и применение к нему уполномоченным должностным лицом в установленном порядке дисциплинарного взыскания, (с учетом уровня дисциплинарного воздействия, адекватного нарушению служебной дисциплины).
В ходе реформирования МВД России выявляется резкое ужесточение политики по отношению к сотрудникам органов внутренних дел, допустившим нарушения служебной дисциплины (дисциплинарные поступки).
Список литературы
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
4. О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 // СПС КонсультантПлюс.
5. Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 14 декабря 1999 г. № 1038.
6. Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1140.
7. О внесении изменений в Порядок выплаты премий за добросовестное выполнение слу-
Руководители правоохранительных органов предъявляют серьезные требования к своим сотрудникам, указывают на необходимость искоренения практики замалчивания негативных фактов увольнения по положительным основаниям сотрудников органов внутренних дел, совершивших правонарушения [9, с. 49].
Заслуживает пристального внимания положение дел, сложившееся в дисциплинарной практике. Тенденция к увеличению индикаторов, характеризующих состояние служебной дисциплины. Прогноз по итогам 2012 г. уже подтвердился (по сравнению с показателями 2011 г.), несмотря на то, что сокращение сотрудников органов внутренних дел в 2011 г. составило чуть менее четверти. Потребность в дальнейшей переработке действующего законодательства в сфере дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел остается актуальной, поскольку вопросы ее правового регулирования приобретают все более сложный, противоречивый и резонансный характер.
жебных обязанностей сотрудникам органов внутренних дел, утвержденный приказом МВД России от 19 декабря 2011 г. № 1257: приказ МВД России от 11 июля 2012 г. № 684.
8. Колосков А.М. Особенности дисциплинарной ответственности сотрудников уголовно-исполнительной системы / Вестник Вологодского института права и экономики ФСИН России. 2009. № 3.
9. Кубышко В.Л. Новая кадровая политика — требование времени // Полиция России. 2013. Спецвыпуск.
10. Малкеров В.Б., Борисов А.Е. Проблемы наложения взысканий на работников: научно-практические рекомендации УрЮИ МВД России. Екатеринбург, 2010.
11. Никоноров Е.А. Институт служебной проверки в административном праве: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 2006.
12. Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2001— 2012 гг.: сб. аналит. и информ матер. ДГСК МВД России. М., 2002-2013 г.
13. Теория государства и права: учеб. пособ. ВСИ МВД РФ / под ред. Б.С. Андреева, В.В. Батуева. Иркутск, 2005.
E-mail: varayg@inbox.ru
