CC BY
34
УДК 94(571)
в. в. гермизеева
Омский государственный технический университет, г. Омск
акмолинское областное
правление в начале хх века: структура, компетенция,
основные направления деятельности
В статье рассмотрены структура и компетенция областного правления, являвшегося высшим административным учреждение в Акмолинской области. Показаны изменения, произошедшие в составе общего присутствия, в организации деятельности канцелярии и распределении функций между отделениями правления. Обращено внимание на проблемы, возникавшие в ходе работы учреждения и попытки их решения местными губернаторами. Ключевые слова: губернатор, управление, Акмолинская область, Степное генерал-губернаторство, администрация.
В последнее десятилетие отмечается повышение интереса исследователей к проблемам организации местного управления XIX —начала XX вв. Появилось большое количество работ, в которых объектом изучения является структура и деятельность административных учреждений в лице губернаторов и губернских правлений (А. В. Палин, С. В. Лю-бичанковский, А. С. Минаков и др.). В монографии
A. В. Палина анализируются структура, компетенция, состав Томского губернского управления за весь период существования с 1895 по 1917 гг. [1]. На примере деятельности администраций Вятской, Пермской, Уфимской и Оренбургской губерний в период 1892—1914 гг. С. В. Любичанковский делает вывод о существовании кризиса власти в Российской империи в целом [2]. Кроме того, ряд диссертационных исследований последних 10 — 15 лет посвящен тем или иным аспектам работы губернских правлений второй половины XIX —начала XX вв. (работы Е. А. Труниной, Г. В. Павловой,
B. А. Тюрина и др.).
Цель данной статьи — рассмотреть структуру, компетенцию и основные направления деятельности Акмолинского областного правления.
В начале ХХ в. административное управление Акмолинской областью устанавливалось «Степным положением» 1891 г. и состояло из губернатора, а также областного правления, включавшего общее присутствие и канцелярию. Губернаторы являлись председателями различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов и комиссий, дополнявших деятельность областного правления при решении важнейших вопросов.
Общее присутствие действовало в составе губернатора, вице-губернатора, советников и начальников отделений. До 1909 г. в него не входили: управляющий государственными имуществами, управляющий казенной палатой (или заменяющие их лица), председатель окружного суда и прокурор. В связи с важностью переселенческого вопроса в 1909 г. в состав общего присутствия были введе-
ны заведующие переселенческим делом, с предоставлением им решающего голоса при обсуждении подведомственных им дел и совещательного — по прочим административным вопросам. В общих присутствиях были сосредоточены дела по составлению различных отчетов, открытии ярмарок, по рассмотрению жалоб, по хозяйственному управлению (рассмотрение и утверждение контрактов, разного рода торги, решение вопросов о несостоятельности), по устройству полицейских учреждений в городах и уездах и т.п.
Канцелярия Акмолинского областного правления состояла из семи отделений во главе с советниками или начальниками отделений (два распорядительных, крестьянское, врачебное, ветеринарное, строительное, межевое (с 1906 г.). В каждом отделении общие вопросы объединялись в специальные делопроизводства (или столы). По штатам 1891 г. в учреждении было предусмотрено всего восемь делопроизводителей и их помощников, в то время как в Тобольском губернском управлении их было 16. Подобное обстоятельство вело к увеличению нагрузки на каждого отдельно взятого служащего и часто было причиной медленного разрешения дел.
В первом отделении Акмолинского областного правления среди общих вопросов велись тюремные дела (в Тобольской и Томской губерниях они рассматривались особым штатом служащих во главе с тюремным инспектором). Например, в июле 1902 г. под руководством губернатора Н. И. Сан-никова было проведено заседание по вопросу содержания под стражей политических арестантов [3]. После 1905 г. в отделении были сосредоточены документы по образованию сектантских и старообрядческих общин, по регистрации обществ и союзов. Кроме того, среди материалов этого структурного подразделения можно встретить журнальные постановления о незаконных действиях чинов омской городской полиции [4].
В ведении второго отделения находились дела о преступлениях и проступках должностных лиц,
составлялись отчеты о расходах и доходах областных учреждений по ведомству МВД, собирались сведения о ценах на различные товары.
Во врачебном отделении сосредотачивалась переписка о состоянии народного здравия, о борьбе с эпидемиями, по снабжению медикаментами и пособиями сельских лечебниц и врачебных пунктов. Это отделение вместе с губернатором отвечало за обеспечение населения области квалифицированной медицинской помощью.
В ветеринарном отделении был сосредоточен весь надзор по ветеринарной части, осуществлялось руководство мероприятиями, направленными на предотвращение эпизоотий. Доклад по этим вопросам в общем присутствии был возложен на ветеринарного инспектора.
Дела о продовольственном обеспечении крестьянского населения, об открытии сельских ярмарок, переписка по ревизиям делопроизводства крестьянских начальников и по жалобам на проступки по их службе находились в ведении крестьянского отделения. В отчете акмолинского губернатора А. Н. Неверова за 1910, 1911 гг. отмечалось, что при областном правлении по штатам только один непременный член, который должен не только заведовать канцелярией крестьянского отделения, но и делать доклады, проводить ревизии, что существенно снижало качество работы и формировало у чиновников формальный подход к обязанностям [5]. Для решения проблемы губернатор ходатайствовал об учреждении в области еще двух подобных должностей. В итоге в 1912 г. была введена должность второго непременного члена по крестьянским делам Акмолинского областного правления.
Строительное отделение заведовало казенными зданиями, в нем составлялись и утверждались сметы на ремонтные и строительные работы и прочее. Дела по межевой части находились в ведении межевого отделения во главе с областным землемером.
Все документы после принятия по ним решения, а также в случае отсутствия в них необходимости в ходе текущей работы, сдавались в архив. Там же хранились дела, связанные с деятельностью различных комитетов, комиссий с участием чиновников областного правления. За работу этого структурного подразделения отвечал архивариус.
Помещение областного правления, мебель и все казенные вещи находились в ведении чиновника по экзекуторской и счетной части. Он наблюдал за состоянием комнат, отоплением и освещением.
В отделениях Акмолинского областного правления решались важнейшие вопросы, связанные со всеми сторонами жизни края. Это обеспечение продовольствием населения, организация медицинского обслуживания, борьба с эпизоотиями, надзор за работой уездных и полицейских учреждений, обеспечение общего благоустройства и многое другое. Согласно «Степному положению» 1891 г. областное правление пользовалось всеми правами и исполняло обязанности губернского правления, ведало делами по области, для которых не существовало особых учреждений [6, с. 33]. Ежегодно чиновники областного правления рассматривали десятки тысяч бумаг и разрешали тысячи дел. Так, за 1904 г. в отделениях областного правления было рассмотрено 2023 дела, 63370 входящих и исходящих документов. При этом основная нагрузка приходилась на первое и второе отделения, где были сосредоточены важнейшие вопросы управления. Акмолинские губернаторы осуществляли надзор
не только за деятельностью служащих, но и за состоянием делопроизводства в учреждении.
В качестве примера подобных мероприятий можно привести результаты ревизии Акмолинского областного правления, проведенной губернатором М. И. Романовым с декабря 1904 г. по январь 1905 г. По итогам проверки был сделан общий вывод об удовлетворительном состоянии делопроизводства в целом и высказаны замечания, выявленные в деятельности каждого структурного подразделения. Организация работы в областном правлении была четко регламентирована, что в теории должно было способствовать последовательному разрешению различных управленческих вопросов. Но на практике рассмотрение многих документов могло затянуться на месяцы и даже годы. Например, в ходе ревизии было установлено, что во втором отделении Акмолинского областного правления имелись дела, заведенные еще в 1893 г., но решения по ним так и не были вынесены. Кроме этого, в бухгалтерских книгах встречалось много исправлений, записи не всегда велись в хронологическом порядке, что создавало трудности при подготовке справок и других документов.
Не обошлось без замечаний при проверке делопроизводства строительного и врачебного отделений, наиболее распространенными были следующие: отсутствуют описи, не подшиты бумаги, нет отметок об окончании дел. Так, о состоянии делопроизводства врачебного отделения Акмолинского областного правления был сделан следующий вывод: «Дела с 1903 г. только стоят аккуратно сложенными в обложки, но что в обложках — лучше не трогать». Документы за 1904 г. имели «более приличный вид», но по-прежнему имелось много неисполненных бумаг [7, с. 1].
В то же время в отношении первого, а также ветеринарного, межевого, крестьянского отделений был сделан вывод об удовлетворительном состоянии делопроизводства. Но губернатор советовал служащим в дальнейшем так организовать работу, чтобы «журналы и бумаги составлялись более сжато, что сократит и труд, и время» [7, с. 1]. По окончании ревизии М. И. Романов высказал пожелания по поводу повышения эффективности работы учреждения и рекомендовал внести изменения в предметы ведения некоторых отделений областного правления: «в видах правильного распределения работы предлагаю розыски передать в первое отделение, а о справочных ценах на материалы во второе отделение, дела по выборам и утверждению управителей, брачные и разные жалобы киргиз из первого отделения передать в крестьянское» [7 с. 2]. Таким образом, в ходе подобных ревизий не только выявлялись злоупотребления и недостатки в работе отделений областного правления, но и предпринимались попытки по совершенствованию работы учреждения.
Часто работа «специальных» отделений — строительного, ветеринарного, врачебного осложнялась отсутствием лиц, имеющих необходимое образование. В Акмолинской области существовала серьезная нехватка врачей и фельдшеров, а также специалистов технического профиля.
Степные генерал-губернаторы и акмолинские губернаторы неоднократно обращали внимание на необходимость расширения штатов главного областного учреждения и более тщательного отбора чиновников. Так, губернатор В. С. Лосевский указывал на неудовлетворительный кадровый состав
Акмолинского областного правления, отмечая, что некоторые чиновники «не проявляют в своей служебной деятельности работоспособности, знания дела и умения руководить» [8]. Степной генерал-губернатор Е. О. Шмит во всеподданнейшем докладе за 1909 г. обращал внимание на недостаточность штатов большинства местных учреждений, в том числе и областного правления. Он указывал, что в связи с политикой переселения численность населения имела тенденцию к росту, а это, в свою очередь, увеличивало нагрузку на управленческий аппарат [9, с. 21, 22]. В отчете за 1912 г. Е. О. Шмит вновь акцентировал внимание на состоянии Акмолинского областного правления, отмечая, что темп его работы «едва успевает за быстрым ходом развивающейся в крае жизни» [10, с. 17]. Таким образом, для оптимизации деятельности учреждения местные администраторы просили центральные власти увеличить жалованье чиновников, расширить существующие штаты, с учетом изменений, произошедших в крае с конца XIX в. Но подобный подход даже при условии реализации мог только незначительно решить существующие проблемы.
В целом, изменения в структуре и компетенции Акмолинского областного правления в начале ХХ в. были минимальны и сводились к перераспределению функций между отдельными отделениями и введению новых членов в состав общих присутствий. Деятельность областного правления усложнялась по мере роста населения, одной из причин которого была политика переселения крестьян в Сибирь и Степной край. В этих условиях необходим был более радикальный пересмотр существующей управленческой модели с целью предоставления местной власти более широких полномочий для принятия самостоятельных решений по вопросам регионального значения. В случае введения земских учреждений появилась бы возможность освободить
областное правление от целого ряда хозяйственных проблем. Но в рассматриваемый период решение этих вопросов зашло в тупик и так и не было реализовано.
Библиографический список
1. Палин А. В. Томское губернское управление (1895 — 1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. 187 с. ISBN 5-202-00639-Х.
2. Любичанковский С. В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892—1914 гг.). Самара; Оренбург: ИПК ГОУ ОГУ, 2007. 750 с.
3. Исторический архив Омской области (далее — ГИА-ОО). Ф. 190. Оп. 1. Д. 34. Л. 66.
4. ГИАОО. Ф. 33. Оп. 1. Д. 93. Л. 81-139.
5. Российский государственный исторический архив (далее — РГИА). Ф. 1284. Оп. 194. Д. 115. Л. 78.
6. Степное положение 25 марта 1891 г. СПб.: Типография МВД, 1891. 208 с.
7. Приказ военного губернатора Акмолинской области. Омск, 1905. 50 с.
8. РГИА. Ф. 1284. Оп. 194. Д. 22. Л. 3.
9. Всеподданнейший доклад Степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии и нуждах колонизационного дела в Степном крае за 1909 г. Омск, 1910. 24 с.
10. Всеподданнейший отчет Степного генерал-губернатора генерала от кавалерии Шмита о состоянии и нуждах Степного края за 1912 г. Омск, 1913. 24 с.
ГЕРМИЗЕЕВА Виктория Викторовна, кандидат исторических наук, доцент (Россия), доцент кафедры «Отечественная история». Адрес для переписки: [email protected]
Статья поступила в редакцию 16.06.2017 г. © В. В. Гермизеева
Книжная полка
Мунчаев, Ш. М. История Советского государства / Ш. М. Мунчаев, В. М. Устинов. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма, 2017. - 720 с. - ISBN 978-5-468-00149-3.
В начале 90-х гг. XX в. советское многонациональное государство, просуществовавшее более 70 лет и, бесспорно, оказавшее огромное влияние на ход мировой истории, сошло с международной политической арены. В результате образовался ряд новых государств, изменивших геополитическую карту мира. Один из важнейших вопросов современной истории: почему столь неожиданно распался СССР? Для того чтобы обоснованно ответить на этот вопрос, следует знать не только современную историю России, но и ее прошлое, и прежде всего историю СССР.
Для студентов, аспирантов и преподавателей вузов, а также для читателей, интересующихся отечественной историей.
Федоров, В. А. История России 1861-1917 гг. (с картами) : учеб. / В. А. Федоров. - 5-е изд., исправ. -М. : Юрайт, 2017. - 373 с. - ISBN 978-5-9916-8431-6.
Книга является продолжением учебников под редакцией Н. И. Павленко «История России с древнейших времен до конца XVII века» и «История России 1700-1861 гг.» и охватывает период с отмены кре- Т постного права до Февральской революции 1917 г. Подробно освещаются проблемы социально-экономического развития страны, внутренняя и внешняя политика, освободительное движение. Отдельные главы посвящены истории культуры и Русской Православной церкви. Издание снабжено историко-географиче-скими картами. Соответствует актуальным требованиям Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования.
Для студентов, преподавателей и всех, кто интересуется историей России.
о
