CC BY
160
Вестник ДВО РАН. 2007. № 1
А.В. САФРОНОВ
Административный регламент -будущее системы управления государственными таможенными услугами
Дан краткий обзор некоторых последних исследований в области государственного управления. Анализируется разработанный автором проект административного регламента предоставления таможенными органами государственной услуги по информированию и консультированию участников внешнеэкономической деятельности.
Administrative regulations as a perspective method to manage the national system of servicing. A.V. SAFRONOV (Far Eastern Customs Administration of Russian Customs Service, Vladivostok).
The author dwells upon the issue of the latest achievements in the study of such method of national managing as administrative regulations. The concepts and terminology of administrative regulations are discussed in the article. A draft of administrative regulations of the national consulting service carried out by the Customs is also described by the author.
В 2003 г. в Послании Президента недостаточная эффективность работы государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству управления названы основными препятствиями экономическим реформам. Разрешить это противоречие призваны задачи управленческой (радикальное сокращение функций государственных органов), правовой (формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством) и административной (совершенствование административных процедур и судебных механизмов) реформ, объединенных под общим названием «административная реформа». Формально она началась с президентского Указа № 824 от 23 июля 2003 г., зафиксировавшего необходимость ограничения числа функций и изменения структуры органов государственной власти с перераспределением между ними различных функций. Указ также ввел в практику широко использующуюся за рубежом модель «сервисного государства», при котором граждане рассматриваются как «клиенты», а властные структуры как «организация по обслуживанию клиентов» (в указе впервые были упомянут термин «государственные услуги» и подчеркнута необходимость их развития).
В России не существует национальных показателей, по которым можно было бы судить о качестве государственного управления и оценивать успех или провал административного реформирования. Однако многочисленные международные сравнительные исследования показывают, что по качеству государственного управления Россия уступает многим развивающимся странам и большинству стран Восточной Европы. Например, в 2006 г. индекс качества государственного управления в России составил 30,5 (на уровне Китая и Вьетнама), по индексу коррупции у нашей страны 90-е место из 146 стран (рядом с Индией и Мозамбиком), а по индексу непрозрачности экономики - 40-е место из
САФРОНОВ Александр Викторович - главный таможенный инспектор (Дальневосточное таможенное управление Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Владивосток).
48 крупнейших стран (рядом с Индонезией и Китаем) [6]. Административная реформа, начавшаяся с 1998 г., не облегчила ход экономических преобразований, при этом качество государственного управления только снижалось. Такое положение актуализирует необходимость создания и внедрения эффективного управленческого инструмента, который поможет государственным служащим и гражданам страны более качественно и доступно взаимодействовать в разных сферах. Административный регламент - новый шаг в развитии административной реформы, в определенной степени учитывающий неэффективность предыдущих преобразований государственного управления. Следует подчеркнуть, что сегодня существенная роль в этой реформе отводится повышению качества государственного управления и созданию системы показателей этого качества, а также информатизации органов государственной власти и местного самоуправления [4]. Суть концепции - четко установленный порядок действий для каждого чиновника, что станет первоочередной гарантией прав граждан. Между тем сегодня гражданин или фирма не знают, в каком объеме и как, в каком порядке государство должно оказывать ему услугу или помогать в разрешении какой-то конфликтной ситуации [2].
База развития системы управления в Российской Федерации - Административный регламент государственных услуг (АРГУ1) [4] и Административный регламент государственных функций (АРГФ2). Разработаные в рамках административной реформы как шаблоны для последующих конкретных ведомственных актов, они четко разграничивают понятия «государственные услуги» и «государственные функции». Административный регламент - это набор правил, который устанавливает стандарты исполнения государственной функции или услуги и предопределяет действия чиновников. Он описывает и юридически закрепляет последовательность действий, выполняемых чиновником, процедуры и их стадии, сроки исполнения, варианты и критерии принятия управленческих решений в органах государственной власти [1]. Но регламент эффективен только в том случае, если детально предусматривает весь процесс оказания государственных услуг и является «инструментом» этих услуг.
Прежде всего оговорим необходимое принципиальное различение государственной функции и государственной услуги. Информирование для участника, например внешнеэкономической деятельности, будет являться государственной услугой, которую государство законодательно возлагает на ведомственные органы (допустим, обязанность сообщать о новых нормативно-правовых актах). Государство законодательно (через принятие административного регламента) определяет функцию соответствующих органов по консультированию участников ВЭД в положенный срок и в рамках определенной административной процедуры - последовательность действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. В этом смысле новшество - административный регламент - упорядочивает отношения между потребителями этой услуги и органами государственной власти. Предполагается, что результатом его введения станут: ограничение произвольности или своеволия в действиях чиновников; жесткое регламентирование времени принятия управленческого решения; повышение прозрачности взаимодействия бизнеса и власти; введение четких и понятных процедур принятия решений органами власти с участием бизнеса и др.
Сегодня административные регламенты под определенную процедуру (услугу) разрабатываются (на основе АРГУ и АРГФ) в разных министерствах и ведомствах: Федеральной миграционной службой (ФМС), Федеральной службой по трудоустройству и занятости
1 АРГУ - нормативно-правовой акт, регулирующий правоотношения, возникающие при обращении граждан или организации в целях реализации их прав, законных интересов, либо исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством РФ.
2 АРГФ - нормативно-правовой акт, регулирующий правоотношения при возникновении документированной информации (документа), не связанной с непосредственным обращением гражданина или организации.
(ФСТЗ), Роснедвижимостью, Росздравнадзором, Россвязьнадзором, Ространснадзором, Министерством по чрезвычайным ситуациям (МЧС) и т.д. Как отмечают специалисты в области управления, переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения проблем, характеризуется ориентацией на повышение качества и доступность услу-говой деятельности государственных органов (а не на правила и процедуры, как это было ранее). Контроль «сверху» постепенно должен замещается самоконтролем, т.е. передаваться непосредственным исполнителям [5].
Такой регламент необходим для эффективной работы и Федеральной таможенной службы (ФТС) России, которая осуществляет свою деятельность в соответствии с Таможенным кодексом России, Положением о ФТС России, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.08.2004 г. № 429, Регламентом ФТС, утвержденным приказом ФТС России от 02.12.2005 г. № 1130. Руководство ФТС осуществляется Правительством РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 11.05.2006 г. № 473. В 2006 г. ФТС России в рамках административной реформы получила план-график разработки и внедрения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, отражающий 6 направлений:
1) информирование и консультирование на безвозмездной основе по вопросам таможенного дела участников ВЭД;
2) ведение таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности;
3) выдача и аннулирование квалификационных аттестатов специалистов по таможенному оформлению;
4) ведение реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела;
5) ведение реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей.
6) подготовка для последующего внедрения Федеральной таможенной службой России АРГФ, имеющих типовой характер (лицензирование, выдача разрешений, проведение проверок, информирование граждан, прием граждан).
В первом административном регламенте государственной услуги по информированию и консультированию (АРИК) ФТС России определены условия, нормативная база и процедуры предоставления таможенными органами оговоренных в этом документе услуг для участников ВЭД и физических лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу России. Необходимость его разработки продиктована как общими условиями реформирования системы государственного управления, изложенными в концепции административной реформы в 2006-2008 гг. [4], так и недостатками в информировании и консультировании по вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов.
По экспертным оценкам (анкетирование проходило в Российской таможенной академии и в ее Владивостокском филиале, а также в Дальневосточном таможенном управлении в марте-апреле 2006 г.), перспективы принятия и внедрения АРИК следующие.
Общие принципы, реализованные в документе (создание ориентированной на клиента таможенной технологии информирования и консультирования, постоянная взаимосвязь таможенной администрации и бизнес-сообществ для совместного решения проблем), способствуют ускорению товарооборота, повышению качества и эффективности администрирования.
Организационные, нормативно-правовые и процедурные предложения позволят качественно решить проблему предоставления государственной услуги по информированию о правовых актах и консультированию по вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов, практически полностью устранить указанные выше недостатки. АРИК составлен таким образом, чтобы им могли пользоваться как уполномоченные должностные лица, так и лица, заинтересованные в получении государственной таможенной услуги. При этом
нужно понимать, что внедрение административного регламента потребует специальных подбора и повышения квалификации сотрудников.
Разработка и внедрение АРИК позволят упорядочить процесс информирования и консультирования, повысить качество предоставляемой информации, улучшить взаимодействие таможенных органов с участниками ВЭД и другими потребителями государственной услуги этого ведомства по информированию и консультированию и изменить имидж таможенных органов России на более позитивный.
Результатом проведенной автором аналитической работы, которая была передана в Федеральную таможенную службу России, стало принятие с 1 ноября 2006 г. Административного регламента Федеральной таможенной службы России по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах и консультированию [3].
ЛИТЕРАТУРА
1. Литовченко С., Дмитриев М. Административный регламент глазами бизнеса // Вестн. Ассоциации менеджеров. 2004. № 6/7 (65/66). С. 53-56. - www.vam.amr.ru .
2. Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства РФ. № 47. 2005. Ст. 4933. - www.kadastr.ru/documents/docs [Правовой сервер «Консультант Плюс»].
3. Приказ ФТС России от 24.05.2006 № 469 «Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов» // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 42. 2006 г. 160 с. - www.kadastr.ru/documents/docs (Правовой сервер «Консультант Плюс»).
4. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // Собрание законодательства РФ. № 46. 2005. Ст. 4720. - www.kadastr. ru/documents/doc (Правовой сервер «Консультант Плюс»).
5. Центр стратегических разработок: официальный сайт. - www.csr.ru .
6. Электронная Россия: официальный сайт Федеральной целевой программы Правительства Российской Федерации. - www.elrussia.ru .
г л
Новые книги
Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток.
Minakir P.A. Regions' Economics. Russian Far East.
М. : Экономика, 2006. - 848 с. : 28 ил., 3 отд. л. карт. - ISBN 5-282-02549-3.
Институт экономических исследований ДВО РАН
680042, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 153. Fax: (4212) 72-48-07. E-mail: [email protected]
Рассматриваются проблемы и тенденции развития экономики и социальной системы российского Дальнего Востока, проблемы государственной региональной политики и внешнеэкономическая среда, в которой развивается дальневосточная социально-экономическая система. Анализируются генезис и результаты концепций, программ, рыночных трансформаций в макроэкономическом и пространственном аспектах. Большое внимание уделено исследованию генезиса теоретических концепций и механизмов планирования, управления и регулирования в региональном аспекте.
Problems and tendencies of the Russian Far East’ development are analyzing in the book. Genesis and results of concepts and programs, market transformations are being reviewed in macroeconomic and spatial aspects. Theoretical concepts and mechanism of the planning, managing and regulation in the regional aspect is discussing. State regional policy and foreign economic relations were reviewing.
