CC BY
126
ТАМОЖНЯ В ДЕЙСТВИИ
А.В. САФРОНОВ
Административное регламентирование -основное звено административной реформы
Административная реформа, проводимая в нашей стране, направлена в первую очередь на создание оптимальной системы государственного управления, ибо эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем и повышения уровня и качества жизни населения. Реформирование управления заключается не только в изменении структуры и штатов, это скорее пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций.
Под административной реформой принято понимать процесс преобразования в системе органов исполнительной власти в целях создания реально действующей единой системы исполнительной власти, поставленной в режим «безусловного, автоматического» исполнения в интересах общества1, иными словами - предоставления качественной государственной услуги.
Понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг».
Ключевыми задачами административных реформ являются: усиление роли государства в обществе; совершенствование структуры и функций органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформирование финансового управления; установление режима подотчетности и прозрачности государственного аппарата.
1 Административная реформа в России: науч.-практич. пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриева. 2006. 181 с.
САФРОНОВ Александр Викторович - главный государственный таможенный инспектор ДВТУ (г. Владивосток).
Решая эти задачи, государство должно установить обязательные требования, во-первых, к качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и, во-вторых, к качеству обслуживания, т. е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.
Помимо формулирования единых требований к качеству предоставляемых государственных услуг важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания, таможенного дела, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.). Необходимо урегулировать отношения между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг, а также регламентировать порядок не только установления, предоставления государственных услуг, но и финансирования государственных услуг, а также ответственность за их непредоставление, за несоблюдение стандартов и т. д.
Регламентация административных процедур со стороны органов исполнительной власти должна обеспечить:
- полноту, всесторонность и объективность анализа проблем правильного применения закона;
- необходимые условия для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
- развитие демократических начал в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учет мнения граждан;
- предоставление значимых публичных услуг;
- эффективность взаимодействия с другими государственными органами, гражданами и юридическими лицами, выступающими потребителями услуг;
- экономию сил, средств и служебного времени государственных служащих;
- реализацию принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело.
Но, как показывает практика советского и современного администрирования, наличие дефицита, отсутствие обратной связи по бюджетированию, зависимость услугополучателя от услугодателя приводят к нейтрализации любых мероприятий по достижению необходимого уровня оказания услуг. Если говорить в этой связи о правовом регулировании, то в нем пока отсутствуют механизмы контроля за качеством услуг, не определен и круг лиц, осуществляющих контроль в этой области. Поэтому повысить эффективность государственного администрирования позволит внедрение админи-
стративных регламентов деятельности органов исполнительной власти как процедур, которые будут препятствовать созданию ситуаций, когда возможно клиентоориентированное поведение государственных служащих2.
11 ноября 2005 г. правительство РФ приняло постановление № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Согласно этому документу административными регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, сохранением прав и обязанностей граждан и организаций, предоставлением государственных услуг конкретным лицам непосредственно в государственных органах.
Административные регламенты представляют собой нормативные правовые акты, которые определяют сроки и последовательность действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Установлено, что название государственной функции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Если регламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из положения о федеральном органе исполнительной власти.
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти обеспечивает прежде всего устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ. Имеется в виду последовательность действий, исключение которых из административного процесса не приводит к снижению качества исполнения функции или предоставления услуги. Под избыточным административным действием понимается административное действие, исключение которого из административной процедуры позволяет добиться результата административной процедуры. Если устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий требует внесения изменений в нормативные правовые акты, то необходимо приложить к административному регламенту проекты соответствующих изменений.
2 Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Гос. власть и местное самоуправление. 2005. № 11.
Необходимо добиваться упрощения административных процедур и административных действий. В данном случае подразумеваются: сокращение количества документов, подлежащих предоставлению гражданами и организациями для получения государственной услуги; применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость многократного предоставления идентичной информации; снижение количества взаимодействий между гражданами (организациями) и должностными лицами государственных органов, в том числе за счет перехода к межведомственным согласованиям при предоставлении государственной услуги (принцип «одного окна»).
Важное требование - установление персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги.
В настоящее время предпринимаются «попытки» нормативно закрепить данные процессы в административных регламентах органов исполнительной власти. К сожалению, данный процесс осуществляется только на федеральном уровне. Наиболее значимым условием для повышения эффективности деятельности органов власти в сфере предоставления услуг является разработка административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Основополагающим элементом такого регламента должна стать административная процедура. Значимость административной процедуры, в том числе и в общесоциальном плане, заключается в том, что она представляет собой систему, характеризующуюся следующими признаками: во-первых, она ориентирована на достижение конкретного социального результата, во-вторых, состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность структурирована целесообразными общественными отношениями, в-третьих, обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне, в-четвертых, иерархически построена3.
Нормативная закрепленность административных процедур позволит существенно улучшить работу органов исполнительной власти, что снизит издержки граждан, в том числе предпринимателей, по срокам обращения и качеству предложенных услуг. Нормативный характер закрепления процедурных вопросов позволит избежать их вольного «толкования» со стороны государственных служащих, повысит ответственность «чиновника» за выполняемую им работу. В конечном счете эти мероприятия повысят уровень «взаимопонимания» бизнеса и государства, что в будущем позволит создать систему ответственности не только бизнеса перед государством, но и государства перед своими гражданами.
3 Машаров Е. К вопросу об административной процедуре как механизме взаимодействия бизнеса и власти // Безопасность бизнеса. 2006. № 3.
Большинство административных процедур по исполнению государственных функций и по оказанию государственных услуг, которые не нарушали бы права и интересы граждан, соответствовали бы принципам доступности, свободы выбора и иным демократическим основам, только формируются. Вполне естественно, что и на данном этапе административной реформы невозможно будет создать «идеальные» с точки зрения демократического обеспечения, прозрачные и четкие административные процедуры. А установленные административными регламентами, они должны какое-то время «поработать», их анализ может показать, насколько они несовершенны и как их скорректировать, чтобы население в целом и граждане в частности не страдали бы от административного гнета или извращенного бюрократизма4.
Поэтому предоставление административным регламентом гражданам и юридическим лицам права вносить в федеральный орган исполнительной власти предложения о совершенствовании административных процедур по исполнению государственных функций или оказанию государственных услуг могло бы, во-первых, способствовать своевременному принятию необходимых мер для совершенствования этих процедур, во-вторых, повысить эффективность деятельности органов власти по исполнению государственных функций, в-третьих, довести «до автоматизма» процедуры оказания государственных услуг, упростив их и обеспечив общую доступность для по-лучателей5.
В настоящий момент существенная роль в административной реформе отводится повышению качества государственного управления и созданию системы мониторинга показателей этого качества, а также информатизации органов государственной власти и местного самоуправления.
Концепция административного регулирования государственных услуг состоит в том, чтобы для каждого чиновника четко установить порядок его действий. И это будет первоочередная гарантия прав граждан, так как сейчас гражданин или фирма не знает, в каком объеме, как и в каком порядке государство должно оказать ему услугу, или по крайней мере помочь ему в разрешении какой-то конфликтной ситуации или какого-то конкретного интереса, который он самостоятельно реализовать не в состоянии. «Регламент превращается в эффективный инструмент противодействия неэффективности действий органов власти только в том случае, если детально включает в себя весь процесс оказания государственных услуг», - считает руководитель Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев6.
4 Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопр. методологии // Журнал рос. права. 2006. № 10.
5 Там же.
6 www.csr.ru (официальный сайт Центра стратегических разработок (ЦСР). Миссия ЦСМ: содействие успешному развитию страны путем экспертной и нормативно-правовой поддержки проводимых реформ в экономике и социальной сфере).
Базисом развития системы управления в РФ на сегодняшний день выступает административный регламент (АР)7 предоставления государственных услуг (АРГУ)8 и административный регламент исполнения государственных функций (АРГФ)9. В определениях четко прослеживаются отличия государственных услуг от государственных функций.
АР - это набор правил, который устанавливает стандарты исполнения государственной функции или услуги и предопределяет действия чиновников. АР описывает и юридически закрепляет последовательность действий, выполняемых чиновником, процедуры и их стадии, сроки исполнения, варианты и критерии принятия управленческих решений в органах государственной власти10.
АР является инструментом государственных таможенных услуг и функций. Необходимо принципиально различать АР как государственную функцию или как государственную услугу. Информирование для участника ВЭД будет являться государственной услугой таможенных органов, т.е. законодательно государство возлагает на таможенные органы выполнение услуг по информированию участника ВЭД, например, о вновь изданных нормативно-правовых актах. Государство законодательно (через принятие АР) определяет функцию таможенных органов по консультированию участников ВЭД, в положенный срок и в рамках определённой административной процедуры - последовательности действий федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги11.
АР разрабатываются и используются в разных министерствах и ведомствах (см. таблицу)12.
7 О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679.
8 АРГУ - нормативно-правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документальной информации (документа) в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством РФ.
9 АРГФ - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений федерального органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.
10 Литовченко С., Дмитриев М. Административный регламент глазами бизнеса // Вестн. Ассоциации менеджеров. 2004. № 6/7.
11 Сафронов А.В. Административный регламент - инструмент системы управления государственными таможенными услугами в ДВФО // Россия и АТР. 2006. №4. С. 105.
12 Таблица составлена по данным правового навигатора «Консультант Плюс» (Версия Проф).
Таблица
Количество АРГУ и АРГФ, разработанных и используемых в министерствах и ведомствах РФ в 2006-2007 гг.
№ пп. Министерство, ведомство АРГФ АРГУ
1 Министерство природных ресурсов РФ 1 0
2 Россвязьохранкультура РФ 1 0
3 ФСП РФ (Федеральная служба по тарифам РФ) 4 0
4 Росаэронавигация РФ 3 2
5 Министерство юстиции РФ 7 0
6 Ростехнадзор РФ 3 0
7 ФАС РФ (Федеральная антимонопольная служба РФ) 3 0
8 Министерство финансов РФ 3 0
9 ФСТЭК РФ (Федеральная служба по техническому и экспортному контролю РФ) 2 0
10 ФСФР РФ (Федеральная служба по финансовым рынкам РФ) 3 0
11 Министерство экономического развития РФ 5 6
12 Министерство транспорта РФ 17 1
13 Минздравсоцразвития РФ 19 7
14 ФТС РФ (Федеральная таможенная служба РФ) 3 1
15 Минобрнауки РФ 6 1
16 Роскосмос РФ 1 0
17 МВД РФ (Министерство внутренних дел РФ) 3 1
18 Мининформсвязь РФ 6 0
19 Минобороны РФ 1 0
20 МЧС РФ (Министерство по чрезвычайным ситуациям РФ) 1 0
Всего: 92 19
Из данных таблицы видно, что в разных министерствах и ведомствах, в зависимости от масштабности и разнородности задач, разработано разное количество АР. Важно понимать, что большое количество не всегда означает высокое качество. Оценить применение АР в государственной службе будет возможно только по прошествии некоторого времени.
Результатом введения АР государственных услуг должно стать:
- упорядочение отношений между потребителями государственных услуг и органами государственной власти;
- ограничение произвольности в действиях чиновников;
- жесткое регламентирование времени принятия управленческого решения;
- повышение прозрачности взаимодействия бизнеса и власти;
- введение четких и понятных процедур принятия решений органами власти с участием бизнеса и др.
Одним из показателей эффективности и качества оказываемых участникам ВЭД государственных таможенных услуг в области консультирования и информирования является количество обращений участников ВЭД за устными и письменными консультациями.
Так, например, в ДВФО после принятия АР ФТС России по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов13, общее количество письменных и устных консультаций за первое полугодие 2007 г. увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2006 г. на 12,55 %, что составило 888 консультаций (в первом полугодии 2006 г. - 789 консультаций). Вместе с тем количество письменных консультаций увеличилось за первое полугодие на 19,3 %, что составило 204 консультаций (в первом полугодии 2006 г. - 171 консультация), а количество устных консультаций в анализируемый период также увеличилось на 10,68 %, что составило 684 консультации (в первом полугодии 2006 г. - 618 консультаций)14.
На данном примере отчетливо виден эффект применения АР. Он объективно указывает на правильность выбора вектора развития административной реформы в Российской Федерации.
Необходимость разработки данного АР была продиктована как общими условиями реформирования системы государственного управления, изложенными в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.15, так и недостатками, присущими процессу информирования и консультирования по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов.
Разработка и внедрение АР позволили:
- упорядочить процесс информирования и консультирования в таможенных органах, повысить качество предоставляемой информации;
- улучшить качественное взаимодействие таможенных органов с участниками ВЭД и другими потребителями государственной таможенной услуги по информированию и консультированию;
- позитивно изменить имидж таможенных органов России.
13 Об утверждении Административного регламента ФТС России по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов: приказ ФТС России от 24.05.2006 № 469.
14 Данные взяты из отчетов ДВТУ за 2006, 2007 гг.
15 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 №1789-р.
Целесообразно разработать точную процедуру создания административного регламента предоставления государственных функций, который должен содержать формализованные требования к данной услуге или функции власти. В данном документе необходимо предусмотреть достижения по повышению качества государственных услуг в Европейском союзе16, а также общеизвестные требования ГОСТ Р ИСО 9001-200117.
Главной целью управления в системе таможенных органов является обеспечение регулирования внешнеторговой деятельности путем реализации возложенных на таможенные органы функций (услуг) с использованием соответствующих методов и принципов управления.
Вместе с тем необходимо продолжить практику внедрения административных регламентов18 в работу таможенных органов. Они являются «инструментом» внедрения в работу государственных органов стандартов предоставления услуг, а использование маркетингового анализа таможенной деятельности позволяет выявить и вести учет потребностей участников ВЭД в целях повышения качества и доступности государственных таможенных услуг19.
Административный регламент является финальным этапом мониторинга деятельности государственного органа, который организуется самим государством на основе данных, полученных от гражданского общества. Проблема в том, чтобы этот мониторинг был реально значимым механизмом по оценке эффективности достигнутых результатов и, соответственно, выделению ресурсов для новых целей и задач20.
В условиях формирования эффективных государственных структур власти возникает необходимость в специалистах нового типа, способных компетентно выполнять задачи, связанные с обеспечением функционирования федеральных институтов, осуществлением контрольно-регулирующих функций государства.
Задача повышения эффективности управления таможенной системой в условиях динамично развивающейся внешней торговли уже сегодня заставляют руководство ФТС РФ и Правительства России прибегать к новым методам управления и контроля (например, бюджетирование с выходом на конечный результат, определение контрольных показателей эффектив-
16 Предложения по уставу качества регламентации // Еигореа1<!/113768Ю/8У/Ки
17 Там же.
18 О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679.
19 Маковецкая С.Г. Методика стандартизации государственных и муниципальных услуг. Доступно на сайте: www.csr.ru
20 Сафронов А.В. Качество и доступность государственных таможенных услуг - будущее таможенного администрирования // Таможенное дело, экономика и право накануне вступления в ВТО: сб. науч. трудов / под общ. ред. В.И. Дьякова. Владивосток: ВФ РТА, 2007. С. 123-128.
ности деятельности таможенного учреждения, создание новых информационных программных продуктов, анализ данных внешней торговли и пр.). Широко внедряются в работу РТУ аналитические методики оценки деятельности таможенных органов в целях совершенствования системы управления таможенными органами. Это только первые шаги для введения в работу таможенных органов определенных стандартов работы; пока они направлены в большей степени на достижение эффективности работы внутри системы. С другой стороны, результаты анализа деятельности таможенных органов позволяют оценить потенциальные возможности таможенного органа, а также своевременно реагировать на изменение потребностей и условий во внешнеэкономической деятельности в регионе.
Многие отечественные специалисты в области управления также считают, что основной тенденцией изменения менеджмента в государственной службе в настоящее время стал перенос управленческих методов, технологий и приемов из коммерческой сферы в государственную. С точки зрения менеджмента границы между коммерческими и некоммерческими организациями стираются, так как большинство подходов и приемов успешного менеджмента коммерческих организаций актуально и для государственных организаций. В числе тенденций трансформации менеджмента в государственной службе называется переход от установки «человек - помеха в деятельности» к мнению «человек - клиент, потребитель услуг», от соблюдения правил и процедур к ориентации на цели и миссию, от борьбы с проблемами к предотвращению проблем, от бюрократического контроля к контролю общественному21.
21 Общий и специальный менеджмент / под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М.: Изд-во РАГС, 2000. С. 30-31.
