Административное правонарушение как проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел Текст научной статьи по специальности «Право»

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

УДК 342.922

Административное правонарушение как проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел

Елфимова Елена Владимировна, начальник кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел

Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент

e-mail: elfimovaav@mail.ru

Коркин Андрей Владимирович, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел

Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент

e-mail: andreikorkin@mail.ru

В статье раскрываются предпосылки установления в законодательстве особых требований к поведению сотрудников органов внутренних дел на службе и в быту, формулируется понятие «проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел», приводятся примеры таких проступков, излагается порядок действий по привлечению сотрудника органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности при совершении административных правонарушений.

Ключевые слова: служба в органах внутренних дел; дисциплинарная ответственность; административная ответственность.

Administrative infraction as misconduct, discrediting honor interior enforcement officer

Elfimova Elena Vladimirovna,

Head of the Department of Аdministrative Law

and Administrative Activities of the Internal Affairs Bodies

of the Ural Law Institute of the Ministry of the

Interior Affairs of the Russian Federation,

Gandidate of juridical sciences, Аssociate рrofessor

Korkin Andrey Vladimirovich,

Associate рrofessor of the Department

of Administrative Law and Administrative Activities

of the Internal Affairs Bodies

of the Ural Law Institute of the Ministry of the

Interior Affairs of the Russian Federation,

Gandidate of juridical sciences, Associate рrofessor

In article disclosed preconditions of establishing the law of special requirements to the behavior of police officers on duty and at home, formulate the notion «misconduct, discrediting honor Interior enforcement officer», be illustrated or exemplified misconduct, discrediting honor Interior enforcement officer, It sets out the procedure attract police officers to disciplinary responsibility in the commission of administrative offenses.

Key words: service in the internal affairs; disciplinary responsibility; administrative responsibility.

Неоднократно Конституционный Суд нашей страны отмечал, что служба в органах внутренних дел является особым видом государственной службы, направлена на реализацию публичных интересов, что предопределяет наличие у сотрудников, проходящих службу в этих органах, специального правового статуса, обусловленного выполнением конституционно значимых функций по обеспечению правопорядка и общественной безопасности. Законодатель, определяя правовой статус сотрудников, проходящих службу в органах внутренних дел, вправе устанавливать для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц1. Такие особые требования к их личным и деловым качествам содержатся в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2. В соответствии с ним сотрудник органов внутренних дел3 обязан соблюдать Конституцию РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты в сфере внутренних дел, обеспечивать их исполнение; проходить в порядке, устанавливаемом МВД России, регулярные проверки знаний Конституции РФ, законодательных и иных нормативных правовых актов РФ в указанной сфере, знать и исполнять должностной регламент (должностную инструкцию) и положения иных документов, определяющих его права и служебные обязанности, не допускать злоупотреблений служебными полномочиями, соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, связанные со службой в ОВД, а также требования к служебному поведению сотрудника4. Кроме того, независимо от нахождения на службе, в любое время сотрудник должен заботиться о сохранении своей чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету МВД России, а также государственной власти5. Аналогичные по сути требования содержатся и в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О поли-

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 1995 г. № 7-П; определения Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 460-0, от 16 апреля 2009 г. № 566-0-0, от 25 ноября 2010 г. № 1547-0-0, от 21 ноября 2013 г. № 1865-0 и от 3 июля 2014 г. № 1486-0.

2 Далее - Закон о службе.

3 Далее - сотрудник 0ВД, сотрудник.

4 См.: Пункты 1, 2, 12 ч. 1 ст. 12 Закона о службе.

5 См.: Пункт 2 ч. 1 ст. 13 Закона о службе.

ции»6, согласно которому сотрудник полиции как в служебное, так и во внеслужебное время должен воздерживаться от любых действий, которые могут вызвать сомнение в его беспристрастности или нанести ущерб авторитету полиции7.

Таким образом, поступая на службу в 0ВД, гражданин добровольно возлагает на себя обязанность соответствовать указанным требованиям и добросовестно, на высоком профессиональном уровне исполнять свои должностные обязанности.

Возможность увольнения со службы сотрудника 0ВД, не соответствующего указанным требованиям, предопределена необходимостью комплектования 0ВД лицами, имеющими высокие морально-нравственные качества и способными надлежащим образом выполнять принятые ими на себя обязательства по защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению положений Конституции РФ, обеспечению безопасности, законности и правопорядка.

Несоответствие изложенным требованиям влечёт за собой неблагоприятные последствия для сотрудника в виде возможного привлечения к дисциплинарной ответственности, а также может выступать основанием для увольнения со службы в 0ВД в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника 0ВД. В последнем случае Закон о службе не предусматривает возможность наложения иного дисциплинарного взыскания, кроме как увольнение сотрудника, совершившего проступок, порочащий его честь8.

Несмотря на то, что в Законе о службе впервые за практику правового регулирования службы в МВД России и определен конкретный перечень проступков, являющихся грубым нарушением служебной дисциплины9, а также обязательность увольнения сотрудника в связи с утратой доверия10, аналогичной правовой определенности рассматриваемый проступок не получил.

Поскольку в законодательстве отсутствует определение понятия «проступок, порочащий честь сотрудника 0ВД», а также перечень конкретных деяний, которые следует считать таковыми, законность увольнения со службы в 0ВД по этому основанию часто является предметом судебных жалоб уволенных сотрудников. Безусловно, разнообразие жизненных ситуаций делает невозможным установление исчерпывающего перечня анализируемых проступков, что позволяет уполномоченному руководителю признавать таковыми различные деяния сотрудников 0ВД.

Таким образом, использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффек-

6 Далее - Закон о полиции.

7 См.: Часть 4 ст. 7 Закона о полиции.

8 См.: Пункт 9 ч. 3 ст. 82 Закона о службе.

9 Часть 2 ст. 49 Закона о службе.

10 Статья 82.1 Закона о службе.

тивного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, что неоднократно подчеркивалось и Конституционным Судом нашего государства1.

В научной литературе последовательно отстаивается мнение, что «проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел, - это совершение действий, нарушающих этические правила поведения сотрудника органов внутренних дел вне службы, подрывающих авторитет органов внутренних дел, действий аморального характера»2. Недостатки такого понимания заключаются в следующем. Очевидно, что рассматриваемый проступок может быть совершен как путем действия, так и бездействия, поэтому лучше его характеризовать как деяние. И такой проступок может быть совершен не только вне службы, но и при выполнении служебных обязанностей, тем более, что Закон о службе предусматривает ряд случаев, когда сотрудник ОВД считается выполняющим служебные обязанности независимо от места нахождения и времени суток3.

Изучение материалов судебной практики по фактам обжалования увольнений со службы в ОВД по рассматриваемому основанию позволяет утверждать, что проступок, порочащий честь сотрудника ОВД, - это не всегда противоправное деяние, а может быть и деяние, не урегулированное нормами права. Таким образом, представляется, что под проступком, порочащим честь сотрудника ОВД, следует понимать деяние, нарушающее профессионально-этические принципы, нравственные правила поведения сотрудника ОВД как при исполнении служебных обязанностей, так и вне службы, подрывающее деловую репутацию, авторитет ОВД и противоречащее требованиям, предъявляемым к сотрудникам ОВД, независимо от того, предусмотрена ли за такое деяние юридическая ответственность.

Так, например, в качестве рассматриваемых проступков материалами служебных проверок и решениями судов признается поведение сотрудника ОВД, выразившееся в следующем:

- в нахождении во внеслужебное время в общественном месте в состоянии алкогольного опьянения; создании конфликтной ситуации, которая повлекла вызов сотрудников полиции; использовании служебного удостоверения не в интересах службы4;

1 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П; определения Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 120-О-О, от 19 марта 2009 г. № 231-О-О, от 17 июля 2012 г. № 1316-О.

2 Равнюшкин А. В. Судебная практика по спорам об увольнении со службы (при совершении преступления) в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. № 3 (33). С. 162; Его же. Увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, при совершении административного правонарушения // Алтайский юридический вестник. 2015. № 3 (11). С. 75.

3 Часть 3 ст. 68 Закона о службе.

4 Апелляционное определение Верховного суда Республики

Коми от 13 февраля 2014 г. по делу № 33-648/2014 [Электрон-

ный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

- передаче по сети Интернет фотографии с изображением служебного удостоверения другого сотрудника и фотографии этого сотрудника, лежащего на полу, одетого в нижнее белье, т. е. разглашение сведений конфиденциального характера в отношении гражданина, ставших известными сотруднику в связи с исполнением должностных обязанностей5;

- составлении сотрудником фиктивных документов, что привело к необоснованному перечислению бюджетных денежных средств за работы, которые фактически не были исполнены6;

- неоказании сотрудником первой помощи гражданам, пострадавшим от преступлений или находящимся в беспомощном состоянии, непринятии мер по пресечению преступлений, неуважении чести и достоинства гражданина, а также в совершении преступных действий в отношении жизни и здоровья граждан7;

- оказании содействия по непривлечению лица к административной ответственности8;

- совершении правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 12.15 КоАП РФ (нарушение правил расположения транспортного средства на проезжей части) и ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ (невыполнение водителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения)9;

- совершении сотрудником двух административных правонарушений, а именно: проезд перекрестка на запрещающий сигнал светофора и отказ от освидетельствования на состояние алкогольного опьянения10;

- использовании сотрудником автомобиля с государственным регистрационным знаком, не зарегистрированным в органах Государственной инспекции безопасности дорожного движения11;

5 Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 26 января 2016 г. по делу № 33-127/2016 [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

6 Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 14 января 2016 г. № 33-51/2016 [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

7 Апелляционное определение Московского городского суда от 8 декабря 2015 г. по делу № 33-46080/2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

8 Апелляционное определение Ростовского областного суда от 14 декабря 2015 г. по делу № 33-18535/2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

9 Определение Конституционного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 496-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Диомидова Вячеслава Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона ''О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации''» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

10 Апелляционное определение Пермского краевого суда от 18 января 2016 г. по делу № 33-201-2016 [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

11 Бюллетень судебной практики по гражданским делам Свердловского областного суда (второй квартал 2015 г.): утвержден постановлением президиума Свердловского областного суда от 26 августа 2015 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

- недостойном поведении в быту в состоянии алкогольного опьянения, отказе от прохождения медицинского освидетельствования1;

- недостойном поведении сотрудника вне службы, заключающемся в отсутствии должного контроля за своим эмоциональным состоянием и последующем применении физической силы в отношении коллеги;

- составлении в отношении сотрудника протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения).

Приведенные примеры свидетельствуют, что проступком, порочащим честь сотрудника, нередко является совершение им административного правонарушения. Такие административные правонарушения можно поделить на две группы: во-первых, это административные правонарушения, при совершении которых сотрудники 0ВД к административной ответственности не привлекаются, а несут дисциплинарную ответствен-ность2, и, во-вторых, довольно большой перечень административных правонарушений, закрепленный в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, при совершении которых сотрудники все же подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Хотя в Законе о службе среди оснований увольнения сотрудника, в том числе и в связи с утратой доверия3, совершение административного правонарушения и не названо, именно эти факты нередко имеют большой общественный резонанс, особенно если административное правонарушение, совершенное сотрудником, выразилось в грубом нарушении правил дорожного движения, например, в управлении транспортным средством в состоянии опьянения, или повлекло дорожно-транспортное происшествие, вред здоровью или иные тяжкие последствия.

При этом в случае привлечения сотрудника 0ВД к дисциплинарной ответственности, что возможно при совершении им административных правонарушений, названных в ч. 1 и ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, дисциплинарное взыскание должно применяться не за административное правонарушение, а за нарушение служебной дисциплины.

Нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником законодательства, дисциплинарного устава4, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка, либо в

1 0пределение Верховного Суда РФ от 18 января 2016 г. № 74-КГ15-145. Требование: 0 восстановлении на службе, взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

2 См.: Часть 1 ст. 2.5 КоАП РФ.

3 См.: Статьи 82, 82.1 Закона о службе.

4 Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 «0 Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» // 0фициальный интернет-портал правовой информации. 1^1.: http://www.pravo.gov.ru.

несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в 0ВД, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Дисциплинарная ответственность так же, как уголовная и административная, наступает только при наличии вины, т. е. сотрудник 0ВД привлекается к дисциплинарной ответственности только за то нарушение служебной дисциплины, в совершении которого установлена его вина. При признании проступка порочащим честь сотрудника необходимо принимать во внимание: характер проступка, обстоятельства, при которых он был совершен, прежнее поведение сотрудника, совершившего проступок, признание им своей вины, его отношение к службе, знание правил ее несения и другие обстоятельства5. При этом дисциплинарное взыскание в виде увольнения со службы должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины сотрудника.

Во всех ситуациях принятию решения об увольнении сотрудника 0ВД со службы за совершение проступка, порочащего его честь, предшествует проведение служебной проверки, в ходе которой осуществляется объективная оценка совершенного деяния, а обоснованность увольнения со службы может быть предметом судебной проверки6.

По результатам служебной проверки выносится заключение7, утверждаемое (руководителем) начальником, ее назначившим. Если в резолютивной части заключения по результатам служебной проверки деяние сотрудника оценено как проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел, то виновный сотрудник обязательно подлежит увольнению по указанному основанию. В такой ситуации у уполномоченного руководителя нет возможности применить к сотруднику более мягкое дисциплинарное взыскание или освободить сотрудника от дисциплинарной ответственности вообще8.

Если же в заключении служебной проверки деяние сотрудника получило иную правовую оценку, например как грубое нарушение служебной дисциплины или как факт противоправного поведения, то однозначно-

5 Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

6 Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. № 1486-О [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

7 Приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

8 См.: Пункт 9 ч. 3 ст. 82 Закона о службе.

го указания на необходимость увольнения сотрудника в этом случае Закон о службе не содержит.

При проведении служебной проверки необходимо строго соблюдать порядок её проведения, поскольку нарушение процедуры проведения служебной проверки может выступить основанием для признания увольнения сотрудника незаконным, например, если при увольнении сотрудника был нарушен срок проведения служебной проверки или от сотрудника, привлекаемого к ответственности, не было затребовано объяснение в письменной форме, либо не составлен акт отказа от дачи объяснений и т. д.

В ситуации, когда сотрудник полиции несет административную ответственность на общих основаниях1, процедура служебной проверки и привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности в виде увольнения в связи с совершением проступка, порочащего честь, не обязательно должна заканчиваться после вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении о назначении сотруднику административного наказания. В практике чаще встречается обратная картина, когда увольнение в связи с совершением проступка, порочащего честь, происходит еще до вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. И то и другое вполне допустимо, поскольку причиной увольнения в этом случае является «проступок, умаляющий авторитет органов внутренних дел и противоречащий требованиям, предъявляемым к сотрудникам, - независимо от того, предусмотрена ли за данное деяние административная либо уголовная ответственность»2. А признание деяния сотрудника как проступка, порочащего его честь, является компетенцией уполномоченного руководителя, принимающего решение о назначении дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы в ОВД.

Определенные затруднения в правоприменительной практике вызывает ситуация, когда сотрудниками совершаются административные правонарушения, за которые они подлежат дисциплинарной ответственности. В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ в этих случаях производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности. О прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится соответствующее постановление, что предусмотрено п. 2 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ «Виды постановлений и определений по делу об административном правонарушении», содержание постановления

1 См.: Статья 2.5 КоАП РФ.

2 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 29 марта 2016 г. №496-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Диомидова Вячеслава Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона ''О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации''» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».

определено ст. 29.10 КоАП РФ, которая так и называется «Постановление по делу об административном правонарушении».

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении со всеми материалами дела (например, протоколом об административном правонарушении, протоколами о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - в случае, если такие меры применялись, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, иными документами) в течение суток с момента вынесения постановления направляется по месту прохождения службы лица, совершившего административное правонарушение, для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

Следует понимать, что описанный выше и прямо предусмотренный КоАП РФ порядок действий в отношении сотрудников ОВД и иных лиц, которые подлежат дисциплинарной ответственности за совершение административных правонарушений, достаточно часто не соблюдается. Сотрудники полиции территориальных органов МВД России скорее предпочтут в подобной ситуации оформить факт административного правонарушения, совершённого сотрудником ОВД, путём составления не административно-процессуальных документов, а рапортами и сопроводительным письмом, которые и будут направлены по месту службы для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности, но это является организационной особенностью административной деятельности и не основывается на действующем законодательстве.

Список литературы

1. Равнюшкин А. В. Судебная практика по спорам об увольнении со службы (при совершении преступления) в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел / А. В. Рав-нюшкин // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2015. - № 3 (33). - С. 156-162.

2. Равнюшкин А. В. Увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, при совершении административного правонарушения / А. В. Равнюшкин // Алтайский юридический вестник. - 2015. - № 3 (11). - С. 72-76.