CC BY
124
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ СПЕЦИФИКА УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
И. Р. ЛЯПИНА
В статье рассмотрены особенности административно-территориального управления развитием регионов. Автором рассмотрены территориальные принципы управления и особенности территориально-административного устройства зарубежных стран и России, что позволило выделить специфические особенности формирования системы управления экономикой регионов в ней.
Ключевые слова: региональная экономика, региональное управление, региональное развитие.
В современных условиях развития Российской Федерации возрастает значение динамики развития регионов, а также учет административно-территориальной специфики управления региональным развитием. Вполне очевидно, что управление регионом - это управление его функционированием и развитием. Социально-экономические функции всех уровней территориальной системы заключаются в создании условий, обеспечивающих воспроизводство и рациональное использование региональных ресурсов, поддержание равновесия экономической, природной и социальной подсистем [23]. Управление на региональном уровне должно опираться на определенную систему методологических принципов, отражающих объективные закономерности регионального воспроизводственного процесса (рис. 1) [15]. Различные региональные образования в составе
единой территориальной системы страны образуют региональную структуру, звенья которой отличаются масштабами, статусом в системе государственного устройства, общностью определенных признаков и механизмом управления [4]. В соответствии с главным признаком, лежащим в основе районирования, каждый район получает название, отражающее цели районирования: субъект Федерации (республика, область, край), город, экономический район, зона, округ и т. д. Одна из задач районирования - обеспечить управляемость развитием государства. Ее решение связано с централизацией и децентрализацией различных функций управления, определением полномочий органов управления различных уровней территориальной системы и границ их самостоятельности [25].
Рис. 1. Основные принципы управления развитием региона
В территориальной системе России можно выделить ряд однородных региональных структур, выполняющих различную роль в процессе общественного воспроизводства и сформировавшихся под воздействием как экономических, так и социальных, национальных, политических и исторических факторов [15].
Россия - многонациональное государство, состоящее из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округов, являющихся равноправными субъектами федерации.
Административно-территориальное деление -это одна из форм социально-экономического районирования, позволяющая субъектам РФ осуществлять целенаправленное управление развитием своей территории, оказывая постоянное воздействие на ход экономических и социальных процессов с учетом специфики различных районов.
Сложившаяся система административнотерриториальных образований в составе субъектов Федерации включает города, административные районы области (или края, республики), административные районы городов и поселки. Если органы управления субъектами Федерации в совокупности образуют систему государственного управления, то органы управления административно-территориальными образованиями субъектов Федерации представляют собой систему местного самоуправления, законодательная основа функционирования которой формируется на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Существующая система административнотерриториальных образований, сложившаяся в условиях преобладания централизованного отраслевого управления и приспособленная к соответствующему механизму управления, не соответствует формирующейся в ходе экономической реформы системе управления [19].
Функции и полномочия регионального уровня управления состоят в создании достойных человека условий жизни, включая качество среды обитания и удовлетворение его материальных и духовных потребностей, а также благоприятной среды для деятельности предпринимателей, представляющих различные формы собственности. Трансформируя эти качественные характеристики функций в практические задачи управления, следует учитывать, что механизм управления социально-экономическим развитием региона должен обеспечивать воспроизводство и эффективное использование региональных ресурсов, к которым относятся трудовые, природные ресурсы, региональная инфраструктура, бюджет, внебюджетные
фонды, а также обеспечивать поддержание равновесия социальной, природной и экономической систем [20].
Вообще, вопрос об оптимальной последовательности и оптимальных темпах стабилизационных мероприятий остается одним из наиболее спорных в экономической науке. В разных странах, где эти мероприятия привели к успеху, они проводились со своими вариациями и в своих сочетаниях.
Вместе с тем, практика позволяет обнаружить здесь ряд универсальных способов [16]. Так, удачные варианты стабилизации связаны с одновременными или почти одновременными акциями реформаторов на разных направлениях преобразований (синхронизация) [14]. Далее, темпы стабилизационной реформы во многом предопределяют уровень ее социальных издержек. Успешная стабилизационная реформа - это не быстротечная кампания, а достаточно длительный процесс, требующий не одного года усилий. Выбор конкретных комбинаций стабилизационных мероприятий для каждого региона должен основываться на изучении генетической природы региональных проблем.
В отдельную самостоятельную задачу превращается выбор «сетки» регионов, в разрезе которых ведется анализ социально-экономических показателей для выявления территорий, нуждающихся в поддержке со стороны государства [7]. В ряде стран довольствуются сеткой низовых административно-территориальных единиц, однако во многих странах ее оказывается недостаточно, поскольку административно-территориальное деление часто не соответствует социально-экономическому [12]. Недостатки административно-территориального деления могут быть преодолены двумя способами: либо за счет использования в рамках региональной политики специальной сетки районов, либо за счет изменения (перекройки) самого административно-территориального деления. Второй способ реализуется на практике крайне редко, но, тем не менее, прецеденты известны [9].
Обоснованием сетки экономических районов служит ряд исследований:
1. Анализ природной среды, в которой формируются и развиваются экономические районы как объективно существующие территориальнохозяйственные системы, характеризующиеся индивидуальными чертами; особое внимание в пределах выделенных территорий уделяется сочетанию социально-экономических факторов и природных условий.
2. Исследование роли и значения социальноэкономических и природных факторов, обусловливающих развитие экономических районов.
3. Анализ уровня развития и характера размещения производительных сил в экономических комплексах и их изменений во времени и пространстве под влиянием технического прогресса.
4. Анализ степени разделения труда и кооперирования хозяйства, проявляющейся в концентрации и специализации общественного производства в зависимости от региональных особенностей.
5. Исследование единства, специализации и комплексности хозяйства районов, отражающего диалектическую связь двух сторон единого процесса территориального разделения и кооперирования труда [1].
В подавляющем большинстве стран, сталкивающихся с проблемой несовершенства административно-территориального деления, для целей региональной политики проводится особое деление страны [13]. Так, например, в Германии существует две специальные сетки районов - регионы рынков труда и регионы организации территории. Кроме того, для целей региональной политики данные собираются и анализируются также по административным районам и городам внерай-онного подчинения (их более 500) - это промежуточный уровень административно-территориального деления между землями и общинами [24].
В США, где в рамках региональной политики активно используется программный метод решения проблем, создана трехступенчатая иерархия территориальных единиц, вовлеченных в федеральные комплексные межотраслевые программы стимулирования экономического развития территорий: «реконструируемые ареалы»; округа экономического развития (в их должны входить минимум один «реконструируемый ареал» и минимум один «центр роста»); многоштатные регионы экономического развития [13]. Отличительной чертой сетки территориальных единиц в США является то, что она покрывает не всю территорию страны.
В других странах, как правило, специальные сетки разрабатываются для того, чтобы разделить на районы всю территорию страны [6]. Важно отметить, что повсеместно специальные районы формируются на основе низовых единиц административно-территориального деления, т. е. используются уже существующие границы.
Одним из немногочисленных примеров стран, где была проведена радикальная перекройка административно-территориального деления, явля-
ется Индия. Опыт этой страны интересен тем, что наглядно показывает, что даже кардинальные изменения границ регионов не позволяют достичь идеальной системы административно-территориального деления страны [26].
Если задачей административно-территориального деления является изучение экономического состояния всей страны (области) с учетом основных территориальных особенностей, то при таком большом количестве объектов неизбежным является создание более крупных территориальных объединений, включающих несколько районов [11]. Объединение территорий с близкими экономическими характеристиками позволяет уменьшить объемы анализируемой информации и не потерять особенные черты этих территорий. Объединению должен предшествовать предварительный анализ однородности агрегируемых территориальных объектов. Объединение областей (районов) в группы зависит от целей анализа. Различные цели определяют различные наборы характеристик или признаковое пространство, в которое помещаются объекты.
Выделение районов (районирование) можно рассматривать как один из этапов классификации, где сходные районы объединены на основе общности свойств и связей. Оно осуществляется двумя способами: объединением либо делением. Объединение, выполняемое на основании общности свойств, приводит к выделению однородного района, а объединение, основанное на общности взаимных связей, - к выделению узлового района [17].
При районировании необходимо придерживаться следующих основных принципов:
1. Районирование должно вестись на основании общности свойств и связей.
2. Ни один из районов не должен включаться в процесс районирования дважды.
3. Принципы деления или объединения должны выдерживаться на всех уровнях районирования.
4. Критерии районирования должны быть обусловлены с географических позиций [22].
В практике развивающихся стран выделяют три основных направления: административное, экономическое и плановое районирование [20].
Современной наукой разработано множество методов членения территории. Однако не каждый из них с одинаковым успехом может быть использован для выделения исследуемых районов [10]. Рассмотрим наиболее целесообразные из них.
Метод «взвешенных баллов» позволяет дать оценку природных условий, используя любое количество факторов [3]. Выбор показателей, кото-
рые должны лечь в основу районирования, обусловливается целью работы. Отобранные «первичные показатели» оцениваются с помощью баллов (хь х2,...хп). При этом для каждого первичного показателя или фактора (Ф) в пределах территориальной единицы определяют максимальное (Фтах) и минимальное (Фтп) значения. Разность Фтах - Фшп отнесения к количеству баллов представляет интервал деления (,) для каждой из градаций, которую оценивают соответствующим баллом. Например, для пятибалльной системы оценка первичных показателей может быть осуществлена по схеме, показанной в таблице 1 [8].
Таблица 1
Шкала оценок первичных показателей при пятибалльной системе
Для того, чтобы сумма баллов выражала объективную оценку, необходимо использование добавочных величин - «коэффициентов взвешивания» [3]. Они находятся с помощью определения еще одного - общего для всех территориальных единиц - показателя (хобщ). После его оценки в той же балльной шкале отыскивают для всех территориальных единиц попарное значение коэффициента корреляции между общим показателем и каждым из выбранных (Гобщ !, Гобщ 2; .. Гобщ П). Используются два способа: один из них, более точный, заключается в корреляции величин х; и хобш. в абсолютных значениях показателей - для этих целей используют парные коэффициенты корреляции. Второй путь связан с выражением хобщ в баллах и нахождения рангового коэффициента между х; и хобщ. Из полученных коэффициентов корреляции выбирается наибольший и к нему относят все остальные. Полученные коэффициенты взвешивания (у,) умножаются (или делятся) на значение балла соответствующего фактора, в результате чего находятся «взвешенные баллы» (В,). В пределах каждой территориальной единицы взвешенные баллы складывают, получая оценочную сумму.
Далее по аналогии со шкалой оценок первичных показателей устанавливают градации сумм взвешенных баллов (ЕВ,) для отнесения каждой территориальной единицы к тому или иному объединению районов (табл. 2).
В последнюю строку вписывают номера районов, имеющих нужную сумму взвешенных баллов [3]. Районирование осуществляется путем объединения в одну область всех территориальных единиц, имеющих сумму взвешенных баллов
ЕВт,п (ЕВт,п + О и т. д.
Таблица 2
Градации сумм взвешенных баллов
Области I II ш IV V
Града- ции ЕВ - (ЕВтп + 1) (ЕВт,п + 0- (ЕВтп + 2,) (ЕВтп + 20- (ЕВтп + 3,) (ЕВтп + 30- (ЕВтп + 4,) (ЕВтп + 4,')- ЕВтах
№ районов
Рядом исследователей проведено решение задачи выделения однородных районов на основе использования предложенного Д.А. Родионовой критерия однородности V (г2) географических объектов по комплексу признаков [5]:
--/ ----// 2
т (х ■ - х ■ )
V (г2) = _П1П^_ V(х х } ,
п1 + п2 52
■' }
где
п1, п2 - объекты сравниваемых совокупностей;
х j/, х j// - средние значения признака] ( = 1,2, ... т) в сравниваемых совокупностях;
52 - дисперсия по признаку ], общая для сравниваемых совокупностей.
Сравниваемые совокупности по изучаемым признакам считаются однородными, если V (г2) не превышает X при числе степеней свободы п и определенном уровне доверия. В основу их выделения положено представление о статистической однородности. Если у множества объектов А = (а1, а2,... ап), охарактеризованных признаком х, все его значения являются реализациями одной случайной величины с функцией распределения F(x), то совокупность относится к одному классу. Район обладает свойствами однородности, если сохраняется условие:
F(x)- Fj(x) = 0,
где
Fi(x) и Fj(x) - функции распределения вероятности значений, принимаемых переменной х в выборках , и ] из одной совокупности.
Возможность сопоставления районов по комплексу признаков дает метод дистанционного ко-
Оценка в баллах Градации первичных показателей
1 Фтп - (Фтах + 1 )
2 (Фтш + > ) - (Фтп + 2г )
3 (Фтп + 2г )-(Фт,п + 3 )
4 (Фтп + 3,)-(Фтп + 4 )
5 (Фтш + 4, )- Фтах
эффициента (й) [3]. Он был успешно применен
А. Е. Фединой для классификации региональных комплексов по ряду качественных и количественных показателей признаков. Коэффициент й является мерой расстояния между двумя точками в п-мерном пространстве и используется для оценки сходства между двумя многомерными совокупностями. Цель метода - отнесение к единой группе районов однозначных, т. е. «близких» по различным показателям друг другу в п-мерном пространстве.
Разбиение множества объектов на группы осуществляется по критерию «близости». Количественно «близость» между двумя объектами определяется следующим образом:
d (i, j) =
i
I<piq - Pj,>
q=1
2
где
р,, рj - сравниваемые объекты (административные районы);
q - номер признака (д = 1, 2 ... т).
Из вычисленных значений по всем группам значений й (,, j) составляется матрица, симметричная относительно главной диагонали. Анализ матрицы заключается в том, чтобы с учетом географических особенностей установить минимальное значение й. Минимальное значение (йтт) указывает на однородность сравниваемых районов. Классификация осуществляется путем постепенного последовательного укрупнения районов, т. е. путем слияния «близких» по комплексу признаков из ранее выделенных.
Еще один метод районирования также построен на использовании критерия %2. Используется таблица, которая представляет матрицу размерностью «признаки - объекты (территориальные единицы)» [21]. Теперь, если рассмотреть распределение признака (1, 2, ... т) по территориальным единицам (1, 2 ... п), то, очевидно, сможем уловить разницу в характере распределения признака 1 от распределения признака 2, распределения признака 2 от распределения признака
3. Сопоставление распределения одного признака с распределением другого может быть осуществлено с помощью критерия «хи-квадрат»:
I
i=l
(Pni - Pnj)
2
P,
nJ
где
Pni ■
pn.- распределение признаков.
Далее, если в матрице сопряженности признаков произвести суммирование по строкам и столбцам, то можно получить итог для каждого из рассматриваемых показателей. Показатели, для которых X = max, могут служить эффективным индикатором для районирования. В дальнейшем территориальные единицы разбиваются на группы с видом-индикатором и без него (т. е. вида с x2mm = max). Следующий шаг районирования -разбиение этих групп на основе наличия или отсутствия вида со следующей по величине после „2
максимальной суммой % и т. д.
Таким образом, отечественными и зарубежными специалистами разработано достаточно много методик для определения и выявления территориального неравенства. С учетом выполненного исследования их достоинств и слабых сторон, нами предлагается два авторских подхода к измерению территориальной асимметрии районов области. Данное обстоятельство свидетельствует как о потребности проведения таких исследований, так и о важности их активного использования в политико-экономическом ракурсе регионального развития.
Литература
1. Авдеичев Л. А. Региональные проблемы и территориальное планирование в социалистических странах Европы. М., 1986. С. 45.
2. Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. М., 1989. С. 26.
3. Архипов Ю. Р. [и др.]. Математические методы в географии. Казань, 1996. С. 96.
4. Аушев Б. Б. Особенности управления региональными экономическими системами России // Вопросы экономики. 2005. № 11. С. 12-17.
5. Баранов Э. Ф., Данилов-Данильян В. И., За-вельский М. Г. Проблема разработки системы оптимального планирования народного хозяйства. М., 1990. С. 29.
6. Вертакова Ю. В., Истомин А. В. Индикативный подход к прогнозированию развития многоотраслевого комплекса региона. Апатиты, 2005. С. 117.
7. Гладкий Ю. Н. Социально-экономическая география России. М., 2004. С. 31.
8. Игнатов В. Г., Бутов В. И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право). Ростов н/Д, 1998. С. 114.
9. Колесниченко Е. А. Дифференциация регионального развития: концепция финансовой самодостаточности // Вестн. Тамб. ун-та. Сер.: Гуманитарные науки. Вып. 3(71). 2009.
10. Колесниченко Е. А., Ляпина И. Р. Генезис теорий управления региональными экономическими системами // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2010. №. 5.
2
X
11. Коломак Е. Анализ однородности крупных экономических районов России // Вопросы статистики. 1998. № 2. С. 24-28.
12. Королевская В. И., Хохлов С. Н. Управление региональной экономикой в условиях рынка / под ред.
В. А. Персианова. М., 2001. С. 51.
13. Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М., 2006. С. 71.
14. Лавров А. М. Методологические проблемы региональной политики: опыт сравнительного анализа // Регион: экономика и социология. 1999. № 2. С. 8.
15. Маршалова А. С., Новоселов А. С. Управление экономикой региона. Новосибирск, 2001. С. 24.
16. Орешин В. П. Государственное регулирование национальной экономики. М., 2006. С. 39.
17. Павленко В. Ф. Территориальное планирование в СССР. М., 1985. С. 49.
18. Планирование экономического и социального развития / под ред. В. И. Малахова и Е.Н. Матвеевой. М., 1987. С. 379.
19. Региональная экономика / под ред. Н. Г. Кузнецова и С. Г. Тяглова. Ростов н/Д, 2001. С. 96.
20. Региональные проблемы переходной экономики: вопросы теории и практики / под ред. В. Г. Алиева. М., 2002. С. 113.
21. Трофимов А. М., Рубцов В. А. Районирование. Математика. ЭВМ. Казань, 1992. С. 75.
22. Шнипер Р. И. Регион: экономические методы управления. Новосибирск, 1997. С. 211.
23. Штульберг Б. М. Проблемы комплексного регионального развития России. М., 1996. С.47.
24. Штульберг Б. М., Чистяков Е. Г., Котилко В. В. Проблемы и методы обоснования территориальных планов. М., 1988. С. 44.
25. Borts G.H., Stein J.L. Economic Growth in a Free Market. L., 1997. Р. 48.
26. Siebert H. A. Schumpeterian Model of Growth in the World Economy: Some Notes on a New Paradigm in International Economics // Weltwirtschafliches Archive. 1996. Band 127. P. 800-812.
* * *
ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL SPECIFICITY OF MANAGEMENT OF REGIONAL DEVELOPMENT
I. R. Lyapina
In article features of administrative-territorial management are considered by development of regions. The author considers territorial principles of management and feature of the territorial-administrative device of foreign countries and Russia that has allowed to allocate specific features of formation of a control system with economy of regions in it.
Key words: regional economy, regional government, regional development.
