CC BY
33
Е.И. МЕНДЭЛОС*
«АДМИНИСТРАТИВНО-РЕГУЛИРУЕМЫЙ КВАЗИКОРПОРАТИВИЗМ» КАК РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА
Аннотация. В данной статье автор обращается к основным моделям взаимодействия между государственным аппаратом и частным сектором - плюралистической и неокорпоративистской, делая акцент на «олигархическом» варианте последней, сформировавшемся в Южной Корее и Японии в XX в.
Подчеркивается важность детального изучения опыта реализации проектов государственно-частного партнерства в странах Юго-Восточной Азии с последующей имплементацией результатов в российскую политико-экономическую систему.
Кроме этого, было представлено оригинальное понимание российской модели взаимодействия государства и бизнеса, понимаемой как «административно-регулируемый квазикорпоративизм», с указанием событий, оказавших наибольшее влияние на ее формирование. По мнению автора, в качестве основных акторов отечественной модели можно назвать олигархические группировки, ставшие своеобразным «наследием» либеральной экономической политики 90-х годов, и государственный аппарат, который, сконцентрировав в рамках политики «равноудаленности» большинство административных и финансовых рычагов, стимулирует бизнес к конструктивному диалогу и поиску оптимальных форм сотрудничества.
Ключевые слова: плюралистическая модель; неокорпоративизм; квазикорпоративизм; государство и бизнес-структуры; государственно-частное партнерство.
* Мендэлос Евгений Игоревич, аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ им. М.В. Ломоносова. Контактный телефон: + 79852408085. E-mail: [email protected]
Evgenii 1 Mendelos, Postgraduate student, Chair of History and Theory of Politics, Faculty of Political Science, Lomonosov Moscow State University. E-mail: [email protected]
E.I. Mendelos «Administratively-regulated quasi-corporativism» as a russian model of interaction of the state and business
Abstract. In this article, the author turns to the main models of interaction between the state apparatus and the private sector - pluralistic and neo-corporativist, emphasizing the «oligarchic» version of the latter, formed in South Korea and Japan in the XX century. The importance of a detailed study of the experience of implementing public-private partnership projects in the countries of South-East Asia is emphasized, with subsequent implementation of the results into the Russian political and economic systems.
In addition, the original understanding of the Russian model of interaction between the state and business, understood as «administratively-regulated quasi-corporativism» was presented, indicating the events that had the greatest impact on its formation. According to the author, as the main actors of the domestic model can be called oligarchic groups that have become a kind of «legacy» of the liberal economic policy of the 1990s, and the state apparatus, which, concentrating the majority of administrative and financial levers in the «equidistance» policy, stimulates business to a constructive dialogue and the search for optimal forms of cooperation.
Keywords: the pluralist model; neo-corporatism; quasi-corporatism; state and business-structures; public-private partnership.
Многообразие функций современного государства приводит к необходимости обеспечения представительства интересов разных групп общества при выработке государственной политики. Важно понимать, что формат взаимодействия государственных институтов и представителей бизнес-сообщества напрямую зависит от тех политико-экономических и социальных факторов, которые складывались в обществе и определялись конкретными страновыми параметрами - политическим режимом, типом экономической системы, господствующей в обществе идеологией или системой ценностей, ее замещающей, и т.д.
Очевидным является тот факт, что существующее разнообразие форм и подходов к пониманию феномена сотрудничества власти и бизнеса позволяет подбирать такие варианты и объекты сотрудничества, которые способствуют всеобъемлющему раскрытию экономического потенциала обеих сторон.
В мировой практике систему партнерских отношений власти и бизнеса зачастую характеризуют как «частно-государственное партнерство», делая акцент на ведущей роли бизнеса. Россия, перенимая практику ГЧП проектов, ориентировалась на свойствен-
ную нашей политической среде идею «государствоцентризма», что привнесло в данную форму взаимодействия свои особенности.
Попытки внедрения в экономическую систему страны рыночных механизмов, а также последовавшие за этим политические события 1990-2000-х годов стали причинами отказа от принципа «невидимой руки» рынка в пользу модели взаимодействия, способной не только выражать интересы представителей крупного бизнеса, но и поддаваться регулированию со стороны госаппарата. Специфика становления российской модели взаимодействия, которую, по мнению автора, можно охарактеризовать как «административно-регулируемый квазикорпоративизм», будет представлена в данной статье.
В современной науке, говоря об институциональном дизайне, определяющем механизм взаимодействия власти и бизнеса, принято выделять два подхода - плюралистический и неокорпоративистский. При более детальном рассмотрении плюралистической модели, сторонниками которой являются Р. Даль и Й. Шумпетер [Dahl, 1961], в качестве уникальной особенности можно назвать существование институционального поля, в котором присутствует неограниченное количество групп интересов, что, в свою очередь, исключает появление единственного «центра силы» и способствует формированию взаимозависимых отношений «власть - бизнес» [Перегудов, Лапина, Семененко, 1999, с. 34-35]. Ярким примером подобного механизма сотрудничества бизнеса и власти служит опыт ГЧП в Великобритании, получивший название «частной финансовой инициативы».
Если говорить об опыте стран - представителей континентального, европейского права, то можно заметить, что частный сектор, обладая достаточными ресурсами, вынужден ориентироваться только на крупные проекты, исключающие его широкое применение, что и определило формирование так называемой неокорпора-тивистской модели сотрудничества.
Исторически понятие корпоративизма, сформировавшееся еще в XIX в. и ставшее объектом изучения социолога Р. Михельса [Ми-хельс, 2000, с. 540-541], было использовано в рамках строительства националистических государств Европы в середине XX в., что предопределило его вытеснение из научного оборота и появление термина «неокорпоративизм», понимание которого Г. Лембрухом сводилось к упорядочиванию взаимоотношений между группами интересов, исключая в них «хаос» и представляя их в качестве непосредственных участников выработки общей стратегии действий [Lembruch, 1982].
Стоит отметить, что в ряде стран данная модель претерпела существенные изменения, причиной которых стали политико-экономические и социальные аспекты. Переходный политический режим, в условиях которого олигархические группировки становятся в один ряд с институтами государства и оттягивают на себя часть полномочий по принятию решений в рамках государственной политики, в современной науке называется «олигархическим корпоративизмом» [Асмолов, 2003, с. 37-44] или квазикорпоративизмом -«формой навязывания другим (сообществу, обществу) эгоистических клановых интересов соперничающих политико-финансово-промышленно-медийных групп с использованием закулисного (нелегитимного) лоббирования и прямого подкупа чиновников, политических лидеров».
В качестве стран, в которых квазикорпоративизм был реализован и стал основным «форматом» взаимодействия, можно назвать Японию и Республику Корею. Функционирование чеболей, получивших свое широкое распространение в Корее, и являвшихся фирмами-проводниками политических и экономических интересов отдельных семей и кланов, строилось на принципах политической лояльности и участия в инвестиционных программах государства. Слипание политики и экономики [Tat Yan Kong, 2000, p. 376], ставшее нормой для Южной Кореи во второй половине XX в., спровоцировало кризисные явления в экономической системе страны, которые были отчасти нивелированы в рамках «кейджиномики», основными целями которой стало разукрупнение чеболей и минимизация их связей с государственным сектором.
В свою очередь специфика японской модели диалога власти и бизнеса, опиравшейся на внушительный историко-политический базис, заключается в частичном использовании британского опыта «частной финансовой инициативы» и создании крупных конгломератов - дзайбацу и кэйрэцу [Аоки, Леннерфорс, 2013], объединивших японских предпринимателей. Данные исторически сформировавшиеся формы кооперации, привнесшие в экономическую систему элемент монополизации, значительно усилили позиции представителей бизнес-сообщества по оказанию влияния на выработку основных направлений в рамках национальной политики. Примечательно, что действующий премьер-министр Страны восходящего солнца С. Абэ в 2013 г. провозгласил начало «Абэномики», которая при детальном рассмотрении включает в себя шаги по более глубокому внедрению
национальных механизмов кооперации в институциональную схему «гибридной экономики» [Экономические итоги первого года Абэно-мики: улучшение по всем показателям, 2014]. Первые позитивные изменения в оптимизации институциональной системы страны были уже отмечены в 2014 г. в рамках рейтинга стран EECIS InfTascope, по результатам которого Япония заняла 4-е место среди стран с наилучшими условиями для государственно-частного партнерства, уступив Австралии, Великобритании и Республике Корея [Economist Intelligence Unit, The 2014 Infrascope].
На наш взгляд, российскому экспертному сообществу необходимо детально проанализировать опыт «чеболизации» и дзайба-цу, а также возможность адаптации этих форм сотрудничества в российскую политико-экономическую систему, о специфике которой речь пойдет далее.
Важно понимать, что в дореволюционной России доминировала институциональная модель, в основе которой - зависимость как человека от общины, так и общины от государства. Данное обстоятельство шло вразрез с насаждаемыми образцами капиталистической практики и было частично преодолено лишь после повсеместного появления института частной собственности и частичного изменения формальных и неформальных правил, регулирующих смежные с данным институтом отношения.
Внутриполитические изменения после Октября 1917 г. кардинально изменили подход к восприятию корпоративизма в России. Появление «плана» и «государственного регулирования», способствовавших внедряемой политике тотальной национализации, сделали невозможным существование предприятий, предполагающих совместное участие государственного и частного секторов.
Переход к рыночной модели в первые годы существования Российской Федерации сопровождался ярко выраженной децентрализацией управления народным хозяйством, что стало стимулом к усилению процессов регионализации в стране и появлению «асимметричного федерализма» [Туровский, 2006]. Ввиду снижения роли федерального центра в качестве регулятора общественно-экономической жизни государства происходило активное становление региональной политической и экономической элит, интересы которой были направлены на максимально широкое участие в приватизации, что и определило специфический характер партнерства государственного и частного секторов в 90-х годах. Важно
подчеркнуть тот факт, что присутствие в регионах бизнес-элит, часть из которых была аффилирована с представителями государства и опиралась на их властный ресурс, по сути сводило на нет попытки правительства выстроить продуктивный диалог, целью которого была апробация положительного опыта взаимодействия государства и частного сектора, имевшего к тому моменту достаточно широкое распространение в странах с рыночной экономической политикой.
Сторонники плюралистического подхода к взаимоотношениям государства и бизнеса, реализуя на протяжении всех 90-х годов политику невмешательства и «невидимой руки» рынка, спровоцировали появление «доверенных олигархов» [Экономическая политология: Отношения бизнеса с государством и обществом, 2012], сосредоточивших под своим контролем стратегические предприятия сырьевой направленности. Данное обстоятельство существенно увеличило их политический и экономический «вес» в отношениях с федеральной властью, что позволило им не только воспользоваться льготами по дальнейшей приватизации предприятий, но и фактически монополизировать роль исполнителей государственных заказов внутри страны [Гаман-Голутвина, 2006, с. 320-322].
Именно с этого момента, по мнению отечественного исследователя С.П. Перегудова, начинает зарождаться модель партнерства между государственным сектором и бизнес-элитой, получившая название «нерегламентируемого корпоративизма» [Перегудов, 2006, с. 76]. Кроме этого, появление «суперэлиты» в результате кризиса 1998 г. изменило состав акторов политического процесса в РФ - региональные элиты, представители капитала и имевшие значительный политический «вес» губернаторы были замещены федеральной бюрократией, представителями силовых структур и «неолигархического» бизнеса, позиции которых стали постепенно усиливаться, несмотря на принцип «разделяй и властвуй», реализованный в начале 2000-х годов командой избранного президента РФ В В. Путина [Барсукова, 2006, с. 135-145].
В целом, говоря о специфике российской элиты в конце 1990-х годов, можно констатировать процессы поиска оптимального формата взаимодействия государства и представителей бывшей номенклатурной верхушки, постепенно становящейся экономической элитой, концентрирующей при этом в своих руках подавляющую
часть предприятий российской промышленности и предпочитающей неформальный (кулуарный) вариант решения проблем.
Стоит отметить, что в начале 2000-х годов, когда группировка «доверенных олигархов» методично выводилась за скобки формирования стратегии госполитики пришедшей к власти группой людей, которую можно назвать «силовиками», бизнес-элитой была реализована стратегия поведения экономических агентов А. Хиш-мана, получившая название «exit and voice» [Hirschman, 1970]. Данное обстоятельство, расколов уже сформировавшуюся прослойку олигархии, дало старт двум процессам - обновлению состава региональной элиты за счет игроков, покинувших федеральный уровень и использующих накопленные ранее политические и экономические «очки» на создание наиболее благоприятной среды для функционирования и возобновления диалога с Кремлем, и, непосредственно, создание «новой» федеральной элиты, которая вскоре стала контролировать значительную часть ВВП страны.
Модель взаимодействия государства с представителями бизнеса, реализуемая на данном этапе и понимаемая некоторыми исследователями как «корпоративный режим Путина» и «корпоративный капитализм» [Лэйн, 2000, с. 3-22], предопределила создание большого количества ассоциаций бизнеса, что привело к существенному снижению фрагментации и переходу к неокорпоративист-ской модели лоббирования интересов. Формально, именно с приходом к власти В.В. Путина в 2000 г. был взят курс на построение в России государственного капитализма на долгосрочную перспективу [Радыгин, 2004, с. 50-64], базирующегося на вспомогательной роли бизнес-элит, целиком и полностью подчиняющихся не только формальным, но и неформальным рекомендациям из Кремля.
Осознавая угрозу, исходящую от представителей экономической элиты, российская власть решилась на нивелирование результатов стратегии «равноудаленности» государства и бизнеса в ходе «дела ЮКОСА» и «дела Ходорковского». Это серьезно ударило по позициям крупного бизнеса, представители которого все еще надеялись на создание условного «паритета» во взаимоотношениях с властью. После 2003 г. основные изменения институциональной среды крупнейшим «игроком», коим являлось государство, были связаны с взращиванием подконтрольных ему холдингов и интегрированных с ними бизнес-структур.
Особое внимание стоит уделить Посланию Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ в 2004 г. [Послание Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию РФ, 2004], в котором, говоря о необходимости создания стабильного и благоприятного инвестиционного климата в стране, была подчеркнута важность решения проблем, встающих перед частным бизнесом в России. По мнению Президента, государство в данном процессе, несомненно, будет играть ведущую роль при условии постепенного делегирования институтам, представляющим интересы бизнес-сообщества, части полномочий для дальнейшей децентрализации. Дальнейшее продолжение данная мысль получила в выступлении Президента РФ В.В. Путина на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей [Путин, 2004], в котором уже говорилось о необходимости формулирования четкого понимания условий для продуктивного взаимодействия между государством и бизнесом.
Стоит отметить, что начиная с 90-х годов XX в., в России стали появляться площадки, представители которых позиционировали себя в качестве связующего звена между властью и бизнесом. Так, созданный еще в 1990 г. Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) в условиях «переформатирования» отношений государства и бизнеса получил специфическую роль площадки для трансляции интересов наиболее крупных представителей бизнес-сектора на федеральный уровень. Изменения в составе организации и в логике выстраивания диалога с властью после избрания на пост президента РСПП А. Шохина осенью 2005 г. стали факторами, которые привели к тому, что РСПП отказался от прав «равного» партнера в диалоге с властными структурами в пользу экспертной площадки, предоставляющей различные стратегии по оптимизации экономической политики и использующей лоббизм в качестве главного средства для продвижения своих интересов. Налаживание контактов с «ОПОРой России» и Торгово-промышленной палатой РФ помогло организации частично избавиться от ярлыка «профсоюз для олигархов», стать важнейшим игроком в институционализации диалога между бизнесом и государством.
Таким образом, к 2008 г., вошедшему в историю как начало мирового финансового кризиса, власть в РФ предприняла всевозможные усилия по подавлению экономических элит, сформировавшихся в конце 90-х годов, что негативно сказалось на степени доверия бизнеса к действиям федеральной власти и объеме инвестиций,
поступающих в российский бюджет. Ввиду ухудшения общемировой экономической ситуации было принято решение по постепенному выравниванию сложившейся ситуации за счет «реанимирования» диалога власти и бизнеса путем создания различных экспертных и дискуссионных площадок, а также делегирования уже существующим организациям, представляющим интересы бизнеса, новых полномочий.
В качестве одного из первых шагов, направленных на модернизацию экономической системы в РФ в свете преодоления кризиса 2008-2009 гг. и частичное возвращение крупному бизнесу былых «полномочий», можно считать создание в 2009 г. Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России, в состав которой были приглашены не только лица, являющиеся частью бюрократического аппарата, но и представители крупного бизнеса.
Примечательно, что оценка темпам «реабилитации» крупного бизнеса в качестве одного из основных игроков в российской политике была дана в рамках опроса представителей российского бизнес-сектора, проведенного рабочей группой Центра развития государственно-частного партнерства в РФ и Комитетом Торгово-промышленной палаты по ГЧП [Оценка развития ГЧП в России, 2013]. Так, порядка 67% опрошенных указали на слабую государственную политику в области оптимизации государственно-частного партнерства, которая по большей части носит декларативный характер. Красноречивым является тот факт, что 75% респондентов признали недостаточность учета представителями федеральной власти предложений бизнеса по разработке и оптимизации нормативно-правовой базы ГЧП.
Дальнейшие усилия власти по восстановлению конструктивного диалога с представителями бизнеса после событий весны 2014 г., в результате которых объем иностранных инвестиций в страну ввиду введенных западными странами санкций существенно уменьшился, были сконцентрированы на создании на территории страны условий, стимулирующих инвестиционную активность.
Так, значимым событием в развитии ГЧП в России стало подписание в июле 2014 г. Президентом РФ Федерального закона № 265 «О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях"», основным положением которого стало создание в РФ практики частной концессионной инициативы (ЧКИ), предпола-
гающей заключение концессионного соглашения по инициативе частного инвестора. Данный шаг позволяет привлечь для финансирования социально значимых проектов ГЧП дополнительные средства, что было поддержано на уровне федеральной власти.
Кроме этого, важно отметить значительную роль ежегодно проводимого в Санкт-Петербурге Международного экономического форума, являющегося не только крупнейшей в России площадкой по привлечению инвестиций, но и сохраняющей за собой статус важного политического события, на котором ежегодно присутствуют первые лица государства. Так, государственно-частное партнерство становилось одной из главных тем выступлений на протяжении последних четырех лет. Выступающие отмечали не только рост влияния данного института на экономику стран по всему миру, но и необходимость пересмотра отношения к частному сектору, что рассматривается в качестве важного условия достижения устойчивого развития.
Принятие в июле 2015 г. Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ознаменовало качественно новый этап в формировании институционального облика партнерства власти и бизнеса. Отмечая важность и долгожданный характер указанного закона, стоит подчеркнуть необходимость дальнейшей работы над совершенствованием нормативно-правовой базы. Параллельное существование в российской экономике механизма концессионных соглашений и закона о ГЧП продуцирует наличие определенного рода противоречий, что должно стать объектом пристального изучения профильных департаментов и советов по вопросам ГЧП.
Подводя итог рассмотрению отечественной модели взаимодействия государственных и бизнес-структур, понимаемой автором в качестве «административно-регулируемого квазикорпоративизма», важно акцентировать внимание на его уникальных особенностях. Наличие внушительных финансовых и промышленных активов в руках лояльных федеральной власти представителей бизнеса стало причиной для создания российского варианта государственного капитализма, в условиях которого власть, сосредоточив в своих руках большинство рычагов давления, не стремится навязывать частному сектору свою точку зрения, проводя различные форумы, позволяю-
щие представителям крупного бизнеса лоббировать свои интересы при условии непосредственного участия в реализации стратегии устойчивого развития и поступательного внедрения инновационных методов хозяйствования.
Бизнес-структуры, интересы которых артикулируются и защищаются в рамках более крупных финансово-промышленных концернов и групп, принимают несравненно большее участие в выработке общенациональной стратегии развития, чем в условиях постоянной конкуренции между собой за право быть допущенными к каналам, по которым ведется взаимодействие с властью. Расширение спектра общественно значимых вопросов и форм взаимодействия для их решения делает бизнес-структуры в рамках российской модели диалога неотъемлемыми субъектами в выработке программ развития как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровне.
Оценивая деятельность российской власти по восстановлению диалога с бизнесом, можно отметить проведенную модернизацию национальной экономики, позволившую иначе взглянуть на политические процессы в стране, развитие и оптимизацию институциональной системы. Кроме этого, было сформировано четкое понимание того, что бизнес-структуры, несмотря на пережитки советской и ельцинской эпох, способны обеспечить инновационное развитие страны в рамках государственно-частного партнерства.
Список литературы
Аоки К., Леннерфорс Т. Новые кэйрэцу: Бизнес на доверии / HBR-russia.ru, 2013. - Режим доступа: http://hbr-russia.ru/liderstvo/delovye-svyazi/a13023/ (Дата посещения: 10.04.2017.)
Асмолов К.В. Административная культура Южной Кореи // Проблемы теории и практики управления: Международный журнал. - 2003. - № 6. - С. 37-44.
Барсукова С.Ю. Власть и бизнес: Новые правила игры // Полис. Политические исследования. - М., 2006. - № 6. - С. 135-145.
Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции. - М., РОСПЭН, 2006. - С. 320-322.
Лэйн Д. Преобразование государственного социализма в России: От «хаотической» экономики к кооперативному капитализму, координируемому государством? // Мир России, 2000. - № 1. - С. 3-22.
Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии // Политология. М., 2000. - С. 540-541.
Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. - М., 1999. - С. 34-35.
Перегудов С.П. Крупная корпорация как субъект публичной политики [Текст]: Учебное пособие для вузов / С.П. Перегудов. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - С. 76.
Путин В.В. Вступительное слово на XIV съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Москва, 16.11.2004. - Режим доступа: http://special. kremlin.ru/events/president/transcripts/22687 (Дата обращения: 14.03.2017.)
Радыгин А.Д. Россия в 2000-2004 годах: На пути к государственному капитализму? // Вопросы экономики. - М., 2004. - № 4. - С. 50-64.
Туровский Р. Ф. Политическая регионалистика. - М.: Издательство ГУ-ВШЭ, 2006.
Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса: Доклад Центра развития государственно-частного партнерства при поддержке Торгово-промышленной палаты РФ, 2013. - Режим доступа: http://www.pppcenter.ru/assets/files/presentations/ Opros.pdf (Дата обращения 19.05.2017.)
Послание Президента РФ Путина В.В. Федеральному Собранию РФ от 26.05.2004. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/22494 (Дата обращения 19.05.2017.)
Экономические итоги первого года Абэномики: Улучшение по всем показателям // «Современный взгляд на Японию», 2014. - Режим доступа: http://www. nippon.com/ru/features/h00047/ (Дата обращения 09.06.2017.)
Экономическая политология: Отношения бизнеса с государством и обществом / Отв. ред. А. Д. Богатуров. - М.: Аспект Пресс, 2012. - 240 с.
DahlR. Who Governs? Democracy and Power in an American City. - New Haven, 1961.
Economist Intelligence Unit, The 2014 Infrascope: Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia-Pacific. - Режим доступа: http://infrascope.eiu. com/wpcontent/uploads/2017/02/Asia-Pacific_Infrascope_Report_2014_English.pdf (Дата обращения 10.07.2016.)
HirschmanA.O. Exit, voice, and loyalty: Responses to decline in firms, organizations, and states. - Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970.
Lembruch G. Introduction: Neo-corporatism in Comparative Perspective // Patterns of Corporatist Policy-making / Ed. By G. Lembruch, Ph. Schmitter. - L., 1982.
Tat Yan Kong. Power alternation in South Korea // Government and opposition. - L., 2000. - Vol. 35. - P. 376.
