CC BY
145
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
М. В. ЛОСКУТОВА
В статье исследуется одно из условий инновационно-прорывного сценария развития экономики России: создание инновационного государственно-частного партнерства, которое предполагает выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон по обеспечению учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), факторы становления и развития ГЧП, инновационная сфера, госкорпорации.
Институтом экономических стратегий в 2006 г. был опубликован доклад «Прогноз инновационно-технологической и структурной динамики экономики России на период до 2030 года с учетом мировых тенденций», в котором была сделана попытка определить тенденции развития национальной экономики на ближайшие 25 лет.
В докладе проведен анализ двух основных вариантов развития национальной экономики:
инерционный и инновационно-прорывной. Учитывая опасность исчерпания месторождений полезных ископаемых и усиления экономической зависимости страны от экспорта топлива и сырья, авторы доклада считают инновационно-прорывной сценарий единственной альтернативой, отвечающей вызовам XXI в. Они предлагают следующие основные условия реализации инновационно-прорывного сценария (рис. 1) [7].
Рис. 1. Условия реализации инновационно-прорывного сценария [10]
1. Возрождение системы долгосрочного научного прогнозирования.
2. Разработка перспективной государственной стратегии.
3. Создание инновационного партнерства: государства, бизнеса, науки и образования (рис. 2).
4. Осуществление институциональных
трансформаций, благоприятствующих инновационному прорыву. Под «институциональными трансформациями» авторы понимают:
- повышение роли ответственных государственных и муниципальных органов в эффективном инновационном становлении экономики;
- обоснованный отбор и последовательную реализацию стратегических прогнозов;
- ориентацию всех экономических укладов на реализацию этих приоритетов и на повышение конкурентоспособности отечественной продукции.
5. Обеспечение возможности для действия закона смены поколений.
6. Обеспечение приоритетов национальных интересов в разработке и осуществление долгосрочной стратегии развития России в текущей хозяйственной деятельности [9, с. 43-46].
наука
государство
• прогнозы; 'ч • законодательное обеспечение;
• фундаментальные исследования; • бюджетное финансирование;
• прикладные НИР и ОКР; '■% • налоговое стимулирование;
• изобретения '-V • „инновационный климат
__________________________
Национальные программы -----------ТТ-------------
,. - ■ "Национальные проектьї ■ ~.,
Рис. 2. Инновационное партнерство государства, бизнеса, науки и образования
Как мы видим одним из основных условий реализации инновационно-прорывного сценария является создание инновационного партнерства государства и бизнеса, науки и образования.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. подчеркивается, что «достижение целей развития, успешная модернизация экономики и социальной сферы предполагают выстраивание эффективных механизмов взаимодействия общества, бизнеса и государства, направленных на координацию усилий всех сторон, обеспечение учета интересов различных социальных групп общества и бизнеса при выработке и проведении социально-экономической политики» [5].
Проблемы взаимодействия государства и бизнеса становятся в этих условиях доминирующими, поскольку стабильность и доверие в их отношениях способны обеспечить прорыв России в цивилизованное будущее.
Однако общая экономическая и политическая нестабильность не создают системных предпосылок для возникновения долгосрочных интегриро-
ванных связей между государством и бизнес-средой. Государство оказывает большое влияние на организационно-правовые основы и совершенствование механизмов партнерства, делая практику сотрудничества все более привлекательной для частных компаний. Активно развивающееся в нашей стране государственно-частное партнерство (ГЧП), осуществляя сотрудничество между учреждениями и частными предприятиями, длительное время представляло собой бессистемный, хаотичный процесс и не являлось предметом особого внимания со стороны политиков, ученых и практиков, за исключением сферы социальнотрудовых отношений. Под государственно-частным партнерством сегодня принято понимать систему, мобилизующую частный капитал и знания для решения государственных задач [13].
Политолог С. П. Перегудов при изучении теории государства выделил новую тенденцию, в основе которой лежит курс на сближение государственных и общественных структур, основанный на принципах равноправно-партнерских отношений [9].
Взаимодействие бизнеса и государства, отражающее интересы общества, является важнейшим фактором устойчивого развития страны. Современный этап социально-экономического развития России характеризуется недостаточной эффективностью системы связей бизнеса с властью, которая пока не позволяет эффективно реализовывать свои функции субъектам взаимодействия и негативно сказывается на решении экономических проблем общества. При взаимодействии всех трех секторов (бизнеса, общества и власти) возможно осуществление популярного тезиса социального партнерства. Именно в рамках данного поля и должно действовать и развиваться государственно-частное партнерство. В научной литературе существует несколько вариантов определений понятия государственно-частного партнерства, что является новым выражением в современной управленческой практике. По оценкам экспертов, государственно-частное партнерство позиционируется как «новая технология развития экономики» [2].
Государственно-частное партнерство — форма привлечения бизнеса в сферу государственной собственности. Цель такого партнерства — развитие государственной собственности за счет объединения усилий и ресурсов государства и частного бизнеса. Государство при этом оставляет за собой функции контроля и регулирования, которое осуществляется, «чтобы придать процессам организованный характер, упорядочить действия экономических субъектов, обеспечить соблюдение законов, государственных и общественных интересов» [11].
Государственно-частное партнерство (ГЧП) состоит в том, что секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления. Таким образом, наиболее предпочтительным является определение государственночастного партнерства как системы сотрудничества частного сектора, предприятий и организаций бизнеса с государственными учреждениями, а также региональных корпораций с государственными предприятиями, учреждениями, направленное на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач [13].
Становление и развитие ГЧП определяется несколькими базовыми факторами, обусловив-
шими усиление роли партнерских форм хозяйствования в рыночной экономике на современном этапе.
Во-первых, одним из важнейших направлений либерализации экономики, курс на которую был взят в большинстве стран мира в 19801990 гг., является приватизация государственных активов. И здесь ГЧП призвано было сыграть одну из основных ролей, поскольку государственно-частное партнерство означает частичную приватизацию государственной и муниципальной собственности и общественных услуг.
Во-вторых, национальные правительства не имеют в достаточных объемах финансовых ресурсов, чтобы модернизировать, обслуживать и расширять находящуюся в их собственности производственную и социальную инфраструктуру. Вовлечение бизнеса в воспроизводственные процессы в инфраструктурных отраслях стало в определенной мере выходом из положения и действенным средством решения инфраструктурных проблем.
В-третьих, бизнес в значительно большей степени, чем государство, обладает мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, использованию технических и технологических изменений. Правительство же, в свою очередь, может облегчать реализацию совместных государственно-частных предприятий, за счет финансово-экономических рычагов поддержки своего партнера [1].
В промышленно развитых странах достаточно долгое время существует тесная связь между бизнесом и государством. По данным The National Council for Public-Private Partnerships, сейчас в каждом американском городе от 23 до 65 муниципальных служб работают в сотрудничестве с частным бизнесом. Его участие в подобных проектах позволяет местным властям экономить от 20 до 50 % бюджетных средств. Проекты государственно-частного партнерства разрабатываются сейчас более чем в 60 стран мира. Лидерство по внедрению государственно-частного партнерства долгое время удерживает Великобритания. Британская форма государственно-частной собственности - «частная финансовая инициатива», начала развиваться в 2003 г. («private financing initiative»). Суть такого партнерства состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, т. е. когда фактически частный бизнес сам осуществлял строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется впослед-
ствии либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Во многих случаях частной финансовой инициативы инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности, вплоть до найма персонала [12].
Структурные трансформации хозяйственной и общественной жизни в России и многочисленные примеры удачного государственно-частного партнерства за рубежом также обусловили рост интереса в нашей стране к ГЧП, что выразилось в обсуждении этого вопроса в Правительстве РФ, разработке концессионного законодательства, появлении публикаций на тему ГЧП, проведении многочисленных дискуссий на различных форумах.
Серьезное осмысление проблематики ГЧП в России относится к 2004 г. В июне 2004 г. при председателе Правительства РФ был создан Совет по конкурентоспособности. Одна из его задач состояла в «обеспечении взаимодействия органов исполнительной власти с предпринимательским сообществом». В состав Совета вошли 45 чел.: министры федерального правительства, руководители Центрального Банка, бизнесмены, представители науки. 1 октября 2004 г. этот совет, а затем 7 октября и Правительство РФ впервые на своих заседаниях рассматривали вопросы государственно-частного партнерства в транспортном комплексе.
Далее, в соответствии с принятыми решениями в министерствах и ведомствах, начали формироваться консультативные органы ГЧП. Были созданы экспертные советы по государственно-частному партнерству при министерствах: транспорта, экономического развития, регионального развития, культуры и массовых коммуникаций, при Морской коллегии.
Однако, несмотря на длительную подготовительную работу органов государственной власти, государственно-частное партнерство тяжело вводится в правовой и хозяйственный оборот. Перед страной все еще стоят сложные проблемы концептуального, институционального, организационного, хозяйственно-правового плана по становлению и развитию механизма ГЧП [1].
В России в настоящее время говорить о развитии государственно-частного партнерства
в масштабе страны довольно сложно. Отношение к партнерству государства и предпринимательских структур неоднозначно. Ряд ученых высказывают мнение, что в этом инструменте кооперации заключается ключ к экономическому прорыву, другие высказывают опасение по поводу того, что правовая недоработка данного процесса мо-
жет привести к очередному растрачиванию бюджетных средств при помощи коммерческих структур. В социально-политическом аспекте выражается обеспокоенность тем, что результаты государственно-частного партнерства могут стать очередной вехой «перераспределения» государственных предприятий, а это, в свою очередь, приведет к резкому повышению оплаты на социальные услуги населения и т. п. Предприниматели опасаются усиления роли государства и его вторжения в сферу свободы конкуренции и перераспределения ресурсов. В этой связи они высказывают мнения о том, что государство, овладев капиталом и новыми технологиями, используя административный ресурс, может стать довлеющим звеном в механизме взаимодействия. К тому же государство может увеличить ставки налоговых платежей и пошлин, что соответственно отразится на интересах предпринимательства.
Уже есть отдельные примеры удачного сотрудничества в электронной промышленности, в дорожном строительстве, самолетостроении. Государственно-частное партнерство получает свое развитие в инновационной сфере. Как подчеркивал в своем выступлении на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г.
В. В. Путин «О стратегии развития России до 2020 года», «Реальные результаты в построении инновационного общества должны считаться главным критерием работы всей государственной машины». Примером успешно работающих партнерств являются важнейшие инновационные проекты. Реализация важнейших инновационных проектов государственного значения является на сегодняшний день одной из наиболее успешных форм взаимодействия государства и частного предпринимательства. Получают дальнейшее развитие инновационные организационные формы, такие как бизнес-инкубаторы, технопарки, инновационно-технологические центры. Повышается роль наукоградов в государственно-частном партнерстве. Государственно-частное партнерство становится одним из наиболее привлекательных вариантов решения проблем государственного управления в отраслях инфраструктуры на основе институционального подхода при поддержке и участии в нем частного бизнеса. Целью такого партнерства становится развитие государственной собственности в инфраструктурной сфере путем объединения ресурсов сторон. Основная задача, на решение которой должны быть направлены усилия сторон, - создание полноценной системы партнерства государства и бизнеса в сфере, прежде всего, производственной и социальной инфра-
структуры как наиболее капиталоемкой. При этом государство оставляет за собой монопольные сегменты инфраструктуры, передавая бизнесу конкурентные сегменты инфраструктурных отраслей.
Создание шести госкорпораций (ГК) было воспринято обществом как долгожданный приход государства в управление экономикой. И как возможность инвестировать в производство страны часть средств Стабфонда, хранящихся последние годы за рубежом. По мнению начальника инспекции Счетной палаты С. Матюшкина, при создании госкорпораций опирались на опыт Китая, где на базе прежних министерств машиностроения создано десять торгово-промышленных корпораций. Прибыли этих компаний в 2006 г. выросли на 35 %, что составило 165 млрд долл. «Опыт Китая дает надежды на поворот в сторону инновационного пути развития» [4], - сказал он на совещании «Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования правового регулирования», состоявшемся в Совете Федераций.
Обсуждение показало, что оснований для пессимистических прогнозов более чем достаточно. Ведь создание госкорпораций в России происходило в большой и непонятной спешке. Ни в «Стратегии развития России до 2020 года», разработанной МЭРТом, ни в «Трехлетнем бюджете страны на 2008-2010 годы», разработанном Минфином, нет ни слова о госкорпорациях. Тем не менее, процесс принял лавинообразный характер. С 2007 г. уже созданы или находятся в стадии создания «Агентство по реструктуризации кредитных организаций», «Внешэкономбанк», «Олимпстрой», «Роснанотех», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Росатом», «Ростехнологии», «Агентство по
страхованию вкладов». «Есть предложения по организации ГК в лесной промышленности, фармакологии и других отраслях экономики», - предупредил председатель Комитета по собственности Госдумы В. Плескачесвский. Таким образом, налицо все признаки масштабной кампании по тиражированию крупных бизнес-структур [4].
Создание государственных корпораций (ГК) -не просто смена курса от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития, а признание провала избранного пути на преимущественное сырьевое развитие. Это признание того, что менталитет российских представителей крупного частного капитала не способен учитывать ни государственные интересы, ни социальные потребности общества.
Развитие госкорпораций - это попытка сохранить те прогрессивные технологии, не поте-
рять те конкурентные преимущества и направления развития, которые могут определить место России в мировом интеграционном процессе. Это, прежде всего, касается атомной энергетики, космических технологий, программного обеспечения и других направлений, в которых Россия еще конкурентоспособна. В процессе обеспечения конкурентоспособности экономике страны необходимо учесть ряд моментов: во-первых, доминирование в глобализированном мире ТНК в сфере инновационных разработок и высоких технологий, а во-вторых, активизация азиатских стран в сфере производства трудоемких товаров. В этой связи возникает необходимость в более активном государственном позиционировании тех приоритетных направлений инновационно-технологического развития, которые еще сохранились в России и котируются на мировом рынке. Здесь возможны несколько векторов развития, но все они связаны с бюджетной поддержкой. Речь идет о создании государственных межотраслевых корпораций, связанных единой технологической схемой, включающей научные разработки и технологические внедрения в производство, выход на рынок с конкурентной продукцией. Кроме того, по отдельным направлениям научного и технологического развития, включая нанотехнологии, необходима интеграция с ТНК, отдельными корпорациями и фирмами как в сфере разработок, так и приобретения новейших технологий [3].
По мнению В. Путина, госкорпорации создаются для того, чтобы обозначить направление развития тех сфер, куда сам бизнес идет неохотно. «Мы не собираемся вечно держать эти госкорпорации... Мы не собираемся создавать государственный капитализм, это не наш путь, но без поддержки государства некоторые сферы нам не восстановить» [6]. А после того, как госкорпорации встанут на ноги, возможно привлечение в них бизнес-структур.
Госкорпорации создаются там и тогда, когда проблема кажется для бизнеса рискованной, а ее необходимо решать. В этом плане обоснованно создание Российской корпорации «Нанотехнологии», в которой исследовательская работа всегда связана с риском. Понятно и создание госкорпорации «Росатом» («Росатом» - единственная корпорация, в положении о которой записано, что Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Корпорации) и «Внешэкономбанк». В качестве основной функции ГК «Внешэкономбанк» названо «финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов,
в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций» [8].
Логичным выглядит и создание ГК «Ростехнологии», учитывая то, что в Федеральном законе «О государственной корпорации «Ростехнологии» (от 23.11.2007 № 279-ФЗ) ее основными функциями записаны:
1) содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;
2) обеспечение продвижения на внутренний и внешний рынки и реализация на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности.
Проекты на основе государственно-частного партнерства имеют все предпосылки для масштабной реализации в Российской Федерации. Но при этом нужно учитывать всю сложность их разработки и реализации и то, как дорого для страны и общества может обойтись неудача при их реализации. Прежде всего, необходимо сформировать достаточно короткий перечень локальных, пилотных проектов и определить среди них те, которые действительно являются устойчивыми с точки зрения достижения задаваемых экономических, социальных, экологических, технических и технологических показателей. На основе использования средств инвестиционного фонда РФ уже сформировано 20 инвестиционных проектов на общую сумму 1,1 млрд руб. Причем 1 руб. государственных средств продуцирует около 4 руб. частных инвесторов [14]. Государственно-частное партнерство способно снизить нагрузку на бюджеты различных уровней, при сложившемся объеме финансирования осуществлять реализацию значительного числа инвестиционных процессов и качественно улучшить положение в таких сферах, как создание социальной инфраструктуры, сооружение общественно-значимых объектов, развить рынок социальных услуг.
Между тем необходимо учитывать тот факт, что в России государственно-частное партнерство по сравнению с западными формами имеет специфические черты. По мнению ряда экспертов, в России сегодня следует говорить именно о государственно-частном партнерстве, а не о частногосударственном, как в ряде развитых стран. Государство выступает в качестве инвестора, особенно на начальной стадии, а бизнес-структуры осуществляют проект (в западных странах частная фирма
выполняет заказ, используя в основном свои средства, а затем государство выкупает объект).
Тем не менее, зарубежный опыт и отечественная практика показывают, что сами по себе предпринимательские структуры не более продуктивны и эффективны, чем общественные и государственные, в многочисленных отраслях социальной сферы. На этапе коренных преобразований всей экономики государственным предприятиям и учреждениям так же, как и предпринимательскому сектору, выгодно государственночастное партнерство. Именно оно способно содействовать реализации программ социальноэкономической модернизации с наименьшими издержками и потерями для общественного сектора.
По мнению аналитиков, мировой финансовый кризис может дать толчок развитию государственно-частного партнерства в России. Аналогичные процессы прошли в свое время во всех развитых странах мира. Один из последних примеров -Япония середины 1990-х гг. ХХ в.
Стремительное развитие институтов государственно-частного партнерства в России на фоне кризиса может быть вызвано дефицитом государственного бюджета. Из-за нехватки средств государственный бюджет рискует попасть в зависимость от внешних заимствований, поэтому структура его распределения должна стать более прозрачной. В этой связи можно предположить, что международные кредиторы будут настаивать на повышении эффективности государственных программ, невозможных без государственно-частных партнерств. Как следствие, в ближайшие годы должен произойти рост концессионных соглашений, государственно-частных альянсов и партнерств, основанных на поиске эффективных вариантов сотрудничества.
В настоящее время Россия находится в кризисной фазе, выход из нее не может быть обеспечен только возможностями государства. Поэтому требуется решение проблем реального и добросовестного его взаимодействия с бизнесом при реализации антикризисных мер.
Однако реализовать антикризисную стратегию мешает определенное несовпадение векторов интересов бизнеса и государства. Власть сегодня ориентирована в основном на сохранение экономического потенциала и обеспечение жизнедеятельности общества, а интерес бизнеса - на поиск различного рода льгот, преимуществ и лоббирование государственной поддержки для своих производств. Успешное партнерство государства и бизнеса должно решить антикризисные задачи, особенно макроэкономического уровня и обрести
реальные рычаги взаимодействия в рамках предстоящей модернизации экономики.
Литература
1. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы методологии // Вестн. Ин-та экономики РАН. 2009. № 3. С. 17-33.
2. Варнавский В. Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны. URL: http:// www.opec.ru
3. Зельднер А. Госкорпорации в стратегии развития России // Вестн. Ин-та экономики РАН. 2008. № 4.
С. 129-13б.
4. Казаков А. Проект «Госкорпорации» // Народная газета. 03.04.2008. URL: http://www.ng.by/ru
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. С. 1б. URL: http:// www.consultant.ru
6. Независимая газета. 12.12.2007. URL: http:// www.newsru.com
7. Нуреев Р. М. Россия на пути в XXI век // Экон. вестн. Ростовского гос. ун-та. 2008. Т. б. № 4. С. 9-30.
8. О банке развития: федер. закон Российской Федерации №82-ФЗ от 17 мая 2007 г.
9. Перегудов С. П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. М., 2003.
10. Прогноз инновационно-технологической и структурной динамики экономики России на период до 2030 года с учетом мировых тенденций. М., 200б.
11. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2007. С. 80.
12. Санникова Т. Фундаментальная предпосылка -можно ли вести бизнес с этим государством? иКЬ: http://www.opec.ru
13. Хаирова С. М., Стадникова Е. С. Проблемы формирования государственно-частного партнерства в России // Проблемы современной экономики, 2009. № 3(31).
14. иКЬ: http://www.efedorov.ru
* * *
STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN CONDITIONS MODERNIZATIONS OF ECONOMY OF RUSSIA
M. V. Loskutova
In article one of conditions of innovatively-proryvnogo scenario of development of economy of Russia is investigated: creation of innovative state-private partnership which assumes forming of effective mechanisms of interaction of a society, business and the state, the efforts of all parties directed on coordination on maintenance of the account of interests of various social groups of a society and business at development and carrying out of a social and economic policy.
Key words: state-private partnership, formation and development state-private partnership factors, innovative sphere, state corporations.
