CC BY
0
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВАНИЯ ПЕРЕДАЧИ СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПО РАССМОТРЕНИЮ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ
ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
ADMINISTRATIVE AND LEGAL BASIS FOR THE TRANSFER OF FEDERAL POWERS TO THE ENTITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION TO CONSIDER CASES OF ADMINISTRATIVE OFFENSE IN THE FIELD OF ROAD TRAFFIC
УДК 342.9
А.В. ОЛЬШЕВСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент (Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Россия, Москва) [email protected]
О.М. ПОПОВИЧ,
кандидат юридических наук, доцент (Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Россия, Москва) [email protected]
ANNA V. OLSHEVSKAYA,
Candidate of Law, Associate Professor (Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia)
OXANA M. POPOVICH,
Candidate of Law, Associate Professor (Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia)
Аннотация: научная статья посвящена исследованию вопросов распределения администра-тивно-юрисдикционных полномочий в области дорожного движения. Целью исследования является выявление существующих в этой сфере проблем правового регулирования, а также оформление наиболее эффективных путей их решения.
Авторы обращаются к опыту взаимодействия ГИБДД России и региональных властей при организации работы Центров автоматизированной фиксации административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Выделены типичные недоработки соглашений о передаче полномочий в рассматриваемой сфере, выступающие препятствием для их подписания. В качестве наиболее серьезной проблемы обозначено отсутствие четких оснований распределения юрисдикционных полномочий в сфере противодействия посягательствам на безопасность дорожного движения между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и МВД России.
В этой связи авторами сформулированы основания отнесения составов административных правонарушений к юрисдикции должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию правовых и организационных основ административно-юрисдикционной деятельности в данной сфере.
Исследование построено на основе общенаучных и специально-юридических средств и способов познания. Использованы такие методы научного познания, как синтез, анализ, дедукция, индукция, а также сравнительный, системно-структурный и иные методы.
Ключевые слова: административно-юрисдикционные полномочия, административно-юрис-дикционная деятельность, дорожное движение, передача полномочий, делегирование, административные правонарушения, органы исполнительной власти, субъект федерации.
Для цитирования: Ольшевская А.В., Попович О.М. Административно-правовые основания передачи субъектам Российской Федерации федеральных полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения // Проблемы правоохранительной деятельности. - 2024. - № 3. - С. 16-20.
^^^^^^^^^^^^^^ Проблемы правоохранительной деятельности 3'24 ^^^^^^^^^^^^^^ 16
Abstract: the scientific article is devoted to the study of the distribution of administrative and jurisdictional powers in the field of road traffic. The purpose of the study is to identify existing problems of legal regulation in this area, as well as to design the most effective ways to solve them.
The authors turn to the experience of interaction between the Russian traffic police and regional authorities in organizing the work of Centers for automated recording of administrative offenses in the field of road safety.
Typical shortcomings in agreements on the transfer of powers in the area under consideration, which act as an obstacle to their signing, are highlighted. The most serious problem identified is the lack of clear grounds for the distribution of jurisdictional powers in the field of countering attacks on road safety between the executive authorities of the constituent entities of the Russian Federation and the Ministry of Internal Affairs of Russia.
In this regard, the author has formulated the grounds for classifying administrative offenses under the jurisdiction of officials of the constituent entities of the Russian Federation, as well as proposals for improving the legal and organizational foundations of administrative and jurisdictional activities in this area.
The research is based on general scientific and special legal means and methods of cognition. Such methods of scientific knowledge as synthesis, analysis, deduction, induction, as well as comparative, system-structural and other methods are used.
Keywords: administrative-jurisdictional powers, administrative-jurisdictional activities, road traffic, transfer of powers, delegation, administrative offenses, executive authorities, subject of the federation.
For citation: Olshevskaya A.V., Popovich O.M. Administrative and legal basis for the transfer of federal powers to the entities of the Russian Federation to consider cases of administrative offense in the field of road traffic // Problems of Law Enforcement Activity. - 2024. - № 3. - P 16-20.
Распределение административно-юрисдикцион-ных полномочий в области дорожного движения посредством заключения соглашений между МВД России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации выступает значимым правовым инструментом, актуализирующимся в свете конституционной реформы 2020 г.
Д.В. Рузаева, «анализируя проведение современной российской административной реформы 2020-х гг.», приходит к справедливому выводу о том, что «использование инструмента «децентрализация» все еще является характерным элементом процесса построения эффективного государственного управления» [1, с. 49].
Безусловно, и об этом пишет, в частности, С.В. Верзилин, «основные направления обеспечения безопасности дорожного движения самым тесным образом связаны с полномочиями Российской Федерации в данной области, из чего прежде всего следует, что исполнение данной государственной функции приоритетно обеспечивается федеральными органами исполнительной власти» [2, с. 124]. При этом правомерно говорить о наличии тенденции, состоящей в перетекании публичных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения как к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, так и к негосударственным субъектам [3, с. 46-49; 4, с. 116].
В последние двадцать лет наблюдается резкий рост количества автотранспортных средств, используемых на дорогах общего пользования. Только за последние десять лет
количество автотранспорта увеличилось почти на пятнадцать миллионов единиц. Пропорционален этому рост совершаемых в данной сфере деликтов и, соответственно, показателей административной практики. Согласно официальным данным Росстата, смертность населения от дорожно-транспортных происшествий ежегодно оценивается примерно в один процент1, причем необходимо учитывать, что, как правило, погибшие входят в социальную группу трудоспособного молодого населения.
Неслучайно в числе задокументированных сотрудниками полиции административных правонарушений посягательства в области дорожного движения занимают лидирующие позиции [5, с. 62]. Учитывая колоссальный объем административно-деликтной практики в анализируемой сфере, передачу адми-нистративно-юрисдикционных полномочий в области дорожного движения субъектам Российской Федерации следует признать весьма действенной мерой [6, с. 199].
Значительное число административных правонарушений в области дорожного движения фиксируется с помощью специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи. Это, в числе прочего, служит фактором минимизации степени
1 Официальный сайт РосИнфоСтат [Электронный ресурс]. - URL: https://rosinfostat.ru/dtp/ (дата обращения: 20.04.2024).
участи сотрудников органов внутренних дел в административно-юрисдикционной деятельности по делам данной категории. Названное обстоятельство также говорит в пользу целесообразности реализации административной ответственности в области безопасности дорожного движения не только должностными лицами ГИБДД России, но и должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Вполне результативным следует признать взаимодействие ГИБДД России и региональных властей при организации работы Центров автоматизированной фиксации административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения (далее - ЦАФАП ГИБДД). Одним из примеров такого взаимодействия является направление предложений по перемещению находящихся на балансе в регионах стационарных комплексов фото- и видеофиксации на новые места с учетом концентрации дорожно-транспортных происшествий.
Основной целью создания подразделений ЦАФАП ГИБДД выступает прежде всего профилактика дорожно-транспортных происшествий, в результате которых погибают и травмируются люди, а также сокращение количества административных правонарушений в данной области.
Организация работы Системы автоматизированного контроля соблюдения Правил дорожного движения (далее - Система), как правило, проводится в субъектах Российской Федерации в два этапа:
- первый этап реализуется за счет региональных бюджетов, а именно, производится установка и обслуживание комплексов автоматизированной фиксации нарушений Правил дорожного движения, а также каналов связи между комплексами и ЦАФАП ГИБДД (в связи с тем, что в региональный бюджет поступают денежные средства от наложенных административных штрафов, зафиксированных с использованием данных комплексов);
- реализация второго этапа осуществляется за счет федерального бюджета (исходя из лимитов бюджетных обязательств, выделенных МВД России), которая выражается в организации работы указанных ЦАФАП ГИБДД [7, с. 30].
Представляется возможным выделить следующие особенности административно-юрис-дикционной деятельности ЦАФАП ГИБДД:
- индивидуальный административно-юрис-дикционный характер принимаемых процессуальный решений;
- преобладание упрощенного порядка рас-
смотрения дел об административных правонарушениях.
Вместе с тем вплоть до настоящего времени отсутствуют четкие основания распределения юрисдикционных полномочий в сфере противодействия посягательствам на безопасность дорожного движения между органами власти исполнительной субъектов Российской Федерации и МВД России.
Подписание соглашений о передаче полномочий в рассматриваемой сфере осложнено следующими проблемами: наличием в региональном административно-деликтном законодательстве избыточных запретов, противоречащих ст. 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ); делегированием составителями соглашений административ-но-юрисдикционных полномочий по составам административных правонарушений, которые не относятся к числу посягающих на безопасность дорожного движения.
Можно констатировать, что действующее в данной сфере законодательство не отличается стабильностью. В этой связи важно исключить как избыточную наказуемость деликтов, ответственность за совершение которых уже предусмотрена федеральным законодательством, так и дублирование административно-юрис-дикционных полномочий. На это необходимо обратить особое внимание в случае подготовки и принятия нового кодифицированного нормативного правового акта об административных правонарушениях.
Передача полномочий должна предусматривать предоставление финансовых и материальных средств для их реализации, что для многих регионов оказалось весьма затруднительным [8, с. 50]. Решение вопросов материально-технического обеспечения реализации полномочий региональных органов исполнительной власти по указанному направлению тесно взаимосвязано с пересмотром и оптимизацией бюджетного законодательства в сторону укрепления бюджетного федерализма.
В 2000-е годы в системе государственного управления России была произведена масштабная административная реформа. Серьезным преобразованиям были подвергнуты и органы внутренних дел, в том числе и в части их компетенции по разрешению административно-правовых конфликтов. Вопросы материально-технического и финансового обеспечения работы по данному направлению правоохранительной деятельности, безусловно, входят в предмет анализируемых соглашений. Органам исполнительной власти субъектов
Российской Федерации должны компенсироваться затраты, которые они несут в связи с реализацией «дополнительных» полномочий и осуществлением «дополнительных» функций. Однако вряд ли этим предметом должно исчерпываться все содержание рассматриваемых соглашений. Безусловно, как поясняет З.Г. Брциева, на практике многие, особенно дотационные регионы сталкиваются с нехваткой средств [7, с. 28].
В основу разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов федерации при рассмотрении дел анализируемой категории должен быть положен ряд критериев или же, иными словами, оснований. Как пишет А.В. Шевцов, «под критериями следует понимать - необходимые и достаточные условия принадлежности к определенной системе» [9, с. 14].
Представляется возможным выделить следующие основания отнесения составов административных правонарушений к юрисдикции должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В качестве первого основания выступает соответствие объекта административного правонарушения юрисдикционным полномочиям должностных лиц субъектов Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым наделить правом рассмотрения административных правонарушений в области дорожного движения лишь те органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их сотрудников, в должностных регламентах (положениях, инструкциях) которых предусмотрены контрольные (надзорные) полномочия в сфере обеспечения дорожного движения (например, Министерство транспорта субъекта Российской Федерации). Данный принцип должен быть положен в основу подведомственности передаваемых в юрисдикцию субъектов Российской Федерации дел об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Вторым основанием следует признать недопустимость отнесения к юрисдикции должностных лиц субъектов Российской Федерации составов административных правонарушений, предусматривающих применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Должностные лица субъектов Российской Федерации названными полномочиями не обладают.
Согласно ст. 27.1 КоАП РФ, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлены на ограничение прав и законных свобод граждан и юридических лиц и являются по своей сути
мерами административного принуждения. Установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).
Третье основание - недопустимость отнесения к юрисдикции должностных лиц субъектов Российской Федерации составов административных правонарушений, предусматривающих принудительную остановку транспортных средств и пешеходов. Кроме того, действующее федеральное законодательство исключает возможность передачи субъектам Российской Федерации тех составов административных правонарушений, которые требуют в обязательном порядке участия лица, привлекаемого к административной ответственности.
Необходимо особо подчеркнуть, что перечень названных оснований отнесения составов административных правонарушений к юрисдикции должностных лиц субъектов Российской Федерации видится далеко не исчерпывающим. Так, в рассматриваемых соглашениях отсутствует четкий алгоритм процессуальных действий должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленных на прекращение противоправного поведения нарушителя (речь идет прежде всего о реализации меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде задержания транспортного средства). Кроме того, в соглашениях отсутствуют положения, касающиеся исполнения вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях, а также о направлении указанных постановлений в службу судебных приставов для принудительного взыскания наложенных административных штрафов. Соответствующий алгоритм взаимодействия также должен быть прописан в соглашениях [10, с. 85].
Дальнейшая оптимизация организационных основ передачи субъектам Российской Федерации федеральных полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения связана с унификацией стандартов взаимодействия органов полиции с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При организации подобной работы во главу угла должна ставиться эффективность решения правоохранительных задач в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
Литература
1. Рузаева Д.В. Вопросы применения децентрализации в рамках административной реформы // Социальные нормы и практики. - 2024. - № 1. - С. 42-51.
2. Верзилин С.В. Основные направления единой государственной политики в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на современном этапе // Регион: системы, экономика, управление. - 2019. - № 2 (45). - С. 120-125.
3. Калюжный Ю.Н. Основные научные подходы к формированию новых форм обеспечения безопасности дорожного движения // Российская юстиция. - 2020. - № 4. - С. 46-49.
4. Майоров В.И. О делегировании публичных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения негосударственным субъектам // Правовая политика и правовая жизнь. - 2023. - № 2. - С. 115-122.
5. Майоров В.И. Влияние региональной интеграции на обеспечение безопасности дорожного движения // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2024. - № 1 (67). - С. 60-67.
6. Шмидт А.В. Полномочия как элемент специального правового статус // Правовая политика и правовая жизнь. -2024. - № 1. - С. 196-203.
7. Брциева З.Г. Коллизия норм по передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях субъектами Российской Федерации // Российский следователь. - 2016. - № 15. - С. 27-31.
8. Баснукаев М.Ш., Баснукаев Р.М. Анализ исполнения делегированных федеральных полномочий // Аудиторские ведомости. - 2021. - № 4. - С. 49-55.
9. Шевцов А.В. Совершенствование системы административных наказаний и порядка их назначения: аналитический обзор. - Москва: Сам Полиграфист, 2019. - 29 с.
10. Обухов С.И. К вопросу о порядке передачи субъектам Российской Федерации полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области дорожного движения // Академическая мысль. - 2021. - № 1 (14). - С. 82-85.
References
1. Ruzaeva D.V. Voprosy primenenija decentralizacii v ramkah administrativnoj reformy // Social'nye normy i praktiki. -2024. - № 1. - S. 42-51.
2. Verzilin S.V. Osnovnye napravlenija edinoj gosudarstvennoj politiki v sfere obespechenija bezopasnosti dorozhnogo dvizhenija na sovremennom jetape // Region: sistemy, jekonomika, upravlenie. - 2019. - № 2 (45). - S. 120-125.
3. Kaljuzhnyj Ju.N. Osnovnye nauchnye podhody k formirovaniju novyh form obespechenija bezopasnosti dorozhnogo dvizhenija // Rossijskaja justicija. - 2020. - № 4. - S. 46-49.
4. Majorov V.I. O delegirovanii publichnyh funkcij v oblasti obespechenija bezopasnosti dorozhnogo dvizhenija negosudarstvennym sub#ektam // Pravovaja politika i pravovaja zhizn'. - 2023. - № 2. - S. 115-122.
5. Majorov V.I. Vlijanie regional'noj integracii na obespechenie bezopasnosti dorozhnogo dvizhenija // Juridicheskaja nauka i pravoohranitel'naja praktika. - 2024. - № 1 (67). - S. 60-67.
6. Shmidt A.V. Polnomochija kak jelement special'nogo pravovogo status // Pravovaja politika i pravovaja zhizn'. - 2024. -№ 1. - S. 196-203.
7. Brcieva Z.G. Kollizija norm po peredache MVD Rossii chasti polnomochij po sostavleniju protokolov ob administrativnyh pravonarushenijah sub#ektami Rossijskoj Federacii // Rossijskij sledovatel'. - 2016. - № 15. - S. 27-31.
8. Basnukaev M.Sh., Basnukaev R.M. Analiz ispolnenija delegirovannyh federal'nyh polnomochij // Auditorskie vedomosti. -2021. - № 4. - S. 49-55.
9. Shevcov A.V. Sovershenstvovanie sistemy administrativnyh nakazanij i porjadka ih naznachenija: analiticheskij obzor. -Moskva: Sam Poligrafist, 2019. - 29 s.
10. Obuhov S.I. K voprosu o porjadke peredachi sub#ektam Rossijskoj Federacii polnomochij po rassmotreniju del ob administrativnyh pravonarushenijah v oblasti dorozhnogo dvizhenija // Akademicheskaja mysl'. - 2021. - № 1 (14). - S. 82-85.
(статья сдана в редакцию 04.06.2024)
