CC BY
30
Научная специальность: 5.1.2
Органы внутренних дел (полиция) и их должностные лица в системе субъектов квалификации административных правонарушений
Снежана Геннадьевна Денисенко,
кандидат юридических наук, Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, Краснодар, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-7125-5006
Аннотация. В статье рассмотрены не освещавшиеся ранее в научной литературе вопросы, раскрывающие особую роль и место органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов квалификации административных правонарушений. Констатируется, что среди федеральных органов исполнительной власти только органы внутренних дел (полиция) одновременно являются элементами двух разноуровневых систем, одна из которых объединяет должностных лиц, осуществляющих квалификацию административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, вторая — предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Проведенное исследование, основанное на анализе действующего адми-нистративно-деликтного законодательства (федерального и субъектов Южного федерального округа Российской Федерации) и результатах анкетирования сотрудников, проходящих службу в подразделениях полиции, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, позволило выявить факторы, влияющие на качественную составляющую квалификации административных правонарушений.
Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, квалификация административных правонарушений, органы внутренних дел (полиция), административно-юрисдикционная деятельность
Для цитирования: Денисенко С.Г. Органы внутренних дел (полиция) и их должностные лица в системе субъектов квалификации административных правонарушений // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2022. N 4 (62). С. 32-38.
Internal affairs bodies (police) and their officials in the system of subjects of administrative offenses' qualification
Snezhana G. Denisenko,
Candidate of Legal Sciences, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Krasnodar, Russia, [email protected], https://orcid.org/0000-0002-7125-5006
Abstract. The issues, not previously covered in the scientific literature, revealing the special role and place of the internal affairs bodies (police) in the system of subjects of administrative offenses' qualification, are provided. It is shown that among the federal executive authorities only the internal affairs bodies (the police) are regarded as elements of two multilevel systems: the first unites officials, qualifying the administrative offenses, provided for by the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, the second system unites the officials, qualifying the administrative offenses, provided for by the laws of the subjects of the Russian Federation on administrative offenses. The study, based on the analysis of both the current administrative and tort legislation (federal and subjects of the Southern Federal District of the Russian Federation) and the results of a survey of the internal affairs bodies' officers, serving in police units engaged in administrative and jurisdictional activities, reveals the factors influencing the qualitative component of the administrative offenses' qualification.
Keywords: legislation on administrative offenses, qualification of administrative offenses, internal affairs bodies (police), administrative and jurisdictional activities
For citation: Denisenko S.G. Internal affairs bodies (police) and their officials in the system of subjects of administrative offenses' qualification // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2022. No. 4 (62). P. 32-38.
© Денисенко С.Г., 2022
Введение
Осуществляя административно-юрис-дикционную деятельность, органы внутренних дел (полиция) и их должностные лица выступают обязательной стороной административно-деликтных отношений, наделенной государственно-властными полномочиями в производстве по делам об административных правонарушениях. Универсальная юрисдикция должностных лиц полиции распространяется на все стадии производства по делам об административных правонарушениях. На каждой из этих стадий (за исключением стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях) осуществляется квалификация административных правонарушений.
Особая роль органов внутренних дел (полиции) в производстве по делам об административных правонарушениях определяется и тем, что к их подведомственности отнесено наибольшее в сравнении с иными органами, осуществляющими ад-министративно-юрисдикционную деятельность, количество составов административных правонарушений, дела по которым они уполномочены рассматривать*, либо по которым они уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях**. Кроме того, именно органы внутренних дел (полиция) отличаются самым большим перечнем должностных лиц, наделенных правомочиями по квалификации административных правонарушений***. Наряду с этим анализ региональных законов об административных правонарушениях свидетельствует о том, что в большинстве субъектов Российской Федерации органы внутренних дел (по-
* См.: Статьи 23.3-23.5, 23.7-23.15, 23.21-23.31, 23.33-23.40, 23.42-23.46, 23.48-23.53, 23.5523.62, 23.64, 23.66, 23.68, 23.69, 23.71, 23.74, 23.76-23.79, 23.79.2-23.94 КоАП РФ.
** См.: Части 1-3 ст. 28.3 КоАП РФ.
*** См.: О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание: приказ МВД России от 30 авг. 2017 г. N 685: ред. от 27 авг. 2021 г. Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://pravo.gov.ru
лиция) наделяются правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Указанные обстоятельства актуализируют постановку и исследование вопроса о месте и роли органов внутренних дел (полиции) и их должностных лиц в системе субъектов квалификации административных правонарушений.
Описание исследования
В юридической литературе представлено значительное количество научных работ, прямо либо косвенно затрагивающих вопросы осуществления производства по делам об административных правонарушениях органами внутренних дел. Так, самостоятельному изучению было подвергнуто содержание стадий производства по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел [1], на монографическом уровне глубоко и всесторонне исследованы вопросы теории и практики производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел [2]. Достаточно активно изучались вопросы частного характера, например касающиеся производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения [3], об особенностях осуществления производства по делам об административных правонарушениях участковыми уполномоченными полиции
[4], об особенностях возбуждения полицией дел об административных правонарушениях, совершаемых в сети Интернет
[5]. Наряду с этим внимание было уделено вопросам квалификации отдельных составов административных правонарушений, по которым сотрудники органов внутренних дел наделены правомочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях [6; 7].
Исследователями обращено внимание на то, что органами внутренних дел выявляется и рассматривается основная часть совершаемых в Российской Федерации административных правонарушений [1, с. 4]. В целом можно согласиться с подобным утверждением, но с некоторыми сомнениями в справедливости второй его части, касающейся количества рассматри-
ваемых ими дел об административных правонарушениях. Представляется, что наибольшее количество дел об административных правонарушениях рассматривается все же мировыми судьями и федеральными судами общей юрисдикции. Например, по данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в 2020 году в суды первой инстанции поступило 7 535 090 дел об административных правонарушениях (по количеству лиц), и за этот же период ими рассмотрено 7 401 360 дел*.
Но если речь идет о количестве дел об административных правонарушениях, рассматриваемых во внесудебном порядке, то приоритет органов внутренних дел (полиции) по данному показателю будет очевидным. Такой вывод следует из объема закрепленных за ними в КоАП РФ административно-юрисдик-ционных полномочий. Так, органы внутренних дел (полиция) уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, составы которых включены в 10 из 17 глав Особенной части КоАП РФ (главы 6, 8, 10-14, 18-20). Наряду с этим должностные лица органов внутренних дел наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, составы которых включены в 15 из 17 глав (главы 5-15, 17-20), то есть во все главы Особенной части КоАП РФ, за исключением административных правонарушений в области таможенного дела (глава 16 КоАП РФ) и воинского учета (глава 21 КоАП РФ).
Исключительная роль органов внутренних дел (полиции) в системе субъектов квалификации административных правонарушений заключается и в том, что именно их должностные лица осуществляют предварительную квалификацию административных правонарушений, за совершение которых могут быть назначены наиболее суровые административные на-
* См.: Раздел 1. Результаты рассмотрения дел об административных правонарушениях по 1 инстанции (по числу лиц). Сводные статистические сведения о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2020 год // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://cdep.ru
казания. В качестве примера можно привести административный арест, назначение которого предусмотрено КоАП РФ в 27 составах административных правонарушений, посягающих на права несовершеннолетних (ч. 3 ст. 5.35), здоровье и общественную нравственность (ст.ст. 6.8, 6.9, 6.12, ч. 2 ст. 6.13), собственность (ст. 7.27), порядок культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры (ст. 10.5.1), безопасность движения на транспорте (ч. 1 ст. 11.1, ч. 6 ст. 11.17), правонарушений в области дорожного движения (ч. 2 ст. 12.7, ч. 3 ст. 12.8, ч. 2 ст. 12.26, ч. 2 ст. 12.27), посягающих на установленный порядок деятельности судов (ч. 1 ст. 17.3), правонарушений в области защиты государственной границы (ст. 18.7), против порядка управления (ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.24), посягающих на общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.1, ч. 3 ст. 20.2, ч. 1 ст. 20.3, ст. 20.5, ч. 3 ст. 20.2, ч. 6 ст. 20.8, ст. 20.18, ст. 20.21, ст. 20.25, ч. 3 ст. 20.27, ст. 20.29).
В отличие от квалификации преступлений, составы которых могут содержаться лишь в одном федеральном законе - Уголовном кодексе Российской Федерации, квалификации подлежат административные правонарушения, предусмотренные не только Особенной частью КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях**, что обусловливает двухуровневый характер административ-но-деликтного законодательства.
При этом из федеральных органов исполнительной власти только органы внутренних дел (полиция) относятся к субъектам, которым предоставлено право осуществлять квалификацию административных правонарушений, предусмотренных административно-деликтным законодательством как на федеральном, так и на региональном уровне.
Сотрудники органов внутренних дел (полиции) наделяются полномочиями по
** В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
составлению протоколов по отдельным составам административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но лишь в том случае, если передача этих полномочий урегулирована соглашением между МВД России и правительством субъекта Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий субъекта Российской Федерации.
Анализ законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях свидетельствует о том, что в соответствии с данными законами сотрудники органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по достаточно ограниченному количеству составов.
Так, в Республике Дагестан данное правомочие органов внутренних дел распространяется только на административные правонарушения, предусмотренные одной статьей (ст. 3.12)*, двумя статьями - в Краснодарском крае (ст.ст. 2.3, 3.3)** и Республике Крым (ст.ст. 2.1, 7.2)***, в Республике Ингушетия (ст.ст. 3, 4)****, тремя статьями в Кабардино-Балкарской Республике (ст.ст. 4.4, 4.5, 4.13)*****, четырьмя статьями в Республике Адыгея (ст.ст. 22,
* Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях: закон Республики Дагестан от 13 янв. 2015 г. N 1: ред. от 23 нояб. 2022 г. // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов: сайт. 11К1_: https://docs.cntd.ru
** Об административных правонарушениях: закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ: ред от 10 окт. 2022 г. // Там же.
*** Об административных правонарушениях в Республике Крым: закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. N 117-ЗРК/2015: ред. от 29 сент. 2022 г. // Там же.
**** Об административной ответственности за совершение отдельных правонарушений на территории Республики Ингушетия: закон Республики Ингушетия от 7 дек. 2010 г. N 60-РЗ // Там же.
***** Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. N 66-РЗ: ред. от 29 сент. 2022 г. // Там же.
23, 24, 27(2)******, Чеченской Республике (ст.ст. 6, 8-10)*******, Ставропольском крае (ст.ст. 2.1, 2.2, 2.5, 2.6)********.
И только в Карачаево-Черкесской Республике сотрудникам органов внутренних дел (полиции) предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных двенадцатью статьями регионального закона (ст.ст. 11.1-2 - 11.1-13)*********.
Выбор вышеназванных девяти субъектов Российской Федерации для анализа регионального административно-деликт-ного законодательства обусловлен тем, что сотрудники органов внутренних дел (полиции) именно этих регионов проходят обучение в Краснодарском университете МВД России на заочном факультете и факультете переподготовки и повышения квалификации, что позволило нам изучить их мнение по проблемам квалификации административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анкетирование проводилось в 20202022 годах среди сотрудников органов внутренних дел, проходящих службу в подразделениях полиции, осуществляющих ад-министративно-юрисдикционную деятельность. Было проанкетировано 337 человек, для репрезентативности отобрано 325 анкет.
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что причинами, осложняющими предварительную квалификацию административных правонарушений, могут выступать различные обстоятельства, в том числе уровень нормативного правового акта, в котором закреплены
****** Об административных правонарушениях: закон Республики Адыгея от 19 апр. 2004 г. N 215: ред. от 2 нояб. 2022 г. // Там же.
******* Об административных правонарушениях: закон Чеченской Республики от 8 мая 2008 г. N 17-РЗ: ред. от 21 июня 2021 г. // Там же.
******** об административных правонарушениях в Ставропольском крае: закон Ставропольского края от 10 апр. 2008 г. N 20-кз: ред. от 1 нояб. 2022 г. // Там же.
********* об административных правонарушениях: закон Карачаево-Черкесской Республики от 11 апр. 2005 г. N 40-РЗ: ред. от 11 марта 2022 г. // Там же.
составы административных правонарушений. Так, по мнению большинства опрошенных сотрудников органов внутренних дел (264 человека, 81,2 %), более сложной им представляется квалификация административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, нежели предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом основным аргументом в пользу такого мнения названо то обстоятельство, что органам внутренних дел предоставлены полномочия по составлению протоколов по небольшому количеству составов административных правонарушений, содержащихся в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, и это существенно упрощает их квалификацию. На это основание указали 226 человек (69,5 % от общего количества опрошенных).
Кроме того, прослеживается зависимость между сложностью предварительной квалификации административных правонарушений и их включением в сферу организационно-правового воздействия органов внутренних дел. Таковыми, по мнению В.В. Денисенко, являются административные правонарушения, которые напрямую влияют на преступность и отнесены к подведомственности органов внутренних дел [8, с. 68-69]. В частности, наименьшую сложность у сотрудников органов внутренних дел вызывает предварительная квалификация административных правонарушений, по которым им предоставлено право не только составлять протоколы об административных правонарушениях, но и рассматривать дела по ним (283 человека, 87,1 %). Примерно такие же результаты были получены и по категории дел, которые отнесены по подведомственности к органам внутренних дел, но могут быть переданы ими на рассмотрение судьи (254 человека, 78,2 %).
Более сложной представляется предварительная квалификация административных правонарушений, по которым органы внутренних дел наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, но одновременно относящихся к исключительной подведомственности судей. Такого мнения придерживается пример-
но половина респондентов (181 человек, 55,7 %). При этом почти 2/3 респондентов (219 человек, 67,4 %) ответили, что наибольшие затруднения у них вызывает предварительная квалификация административных правонарушений, по которым органы внутренних дел наделены полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, но одновременно относящихся к подведомственности других административно-юрис-дикционных органов.
Подобные ответы согласуются с ответами респондентов на вопрос о том, какие основания для составления протокола об административном правонарушении и его предварительной квалификации вызывают у них наименьшие затруднения. По результатам анкетирования установлено, что с минимальными сложностями связано непосредственное обнаружение сотрудником органов внутренних дел данных, указывающих на событие административного правонарушения (274 человека, 84,3 %). Прежде всего это относится к административным правонарушениям, выявление которых сопряжено с возложенными на сотрудников должностными обязанностями.
Проведенное анкетирование также позволило ранжировать сложность предварительной квалификации административных правонарушений, информация о которых получена из других источников. По мере возрастания сложности названы случаи получения соответствующих материалов из других правоохранительных органов (81 человек, 24,9 %), из органов публичной власти (105 человек, 32,3 %), из общественных объединений (11 человек, 34,8 %). Наибольшую сложность вызывают случаи предварительной квалификации административных правонарушений, которую приходится осуществлять на основании сообщений физических и юридических лиц, а также сообщений средств массовой информации (144 человека, 44,3 %).
Заключение
Органы внутренних дел являются основным субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями в административно-деликтных отношениях, что обусловливает наличие у них полномочий по квалификации наибольшего в
сравнении с иными органами административной юрисдикции количества составов административных правонарушений, универсальной подведомственности дел об административных правонарушениях, а также наиболее широкого перечня должностей сотрудников, уполномоченных осуществлять квалификацию административных правонарушений, и, как следствие, наибольшего количества выявленных и задокументированных фактов совершения административных правонарушений.
При этом особая роль органов внутренних дел в административно-деликтных отношениях подчеркивается тем, что они одновременно являются элементами двух разноуровневых систем, одна из которых объединяет субъектов, осуществляющих квалификацию административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, другая - установленных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Проведенное исследование, основанное на анализе действующего адми-нистративно-деликтного законодательства и изучении мнения сотрудников органов внутренних дел о практике его применения, позволило выявить факторы, влияющие на качество квалификации ими административных правонарушений.
Наименьшие затруднения у сотрудников органов внутренних дел (полиции) вызывает предварительная квалификация административных правонарушений, которые могут быть отнесены к сфере их организационно-правового воздействия, то есть правонарушений, в отношении которых они обладают наибольшими полномочиями, включая составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение по ним дел.
Также не вызывает сложности предварительная квалификация административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, ввиду незначительного количества составов административных правонарушений, по которым они наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Еще одним критерием, который приводится в качестве условия, снижающего сложность квалификации административных правонарушений, выступает фактор непосредственного обнаружения сотрудником органов внутренних дел (полиции) данных о событии административного правонарушения, выявление которого сопряжено с возложенными на него должностными обязанностями.
Список источников
1. Дорохин В.В. Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое органами внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. 168 с.
2. Цуканов Н.Н. Вопросы теории и практики производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2011. 380 с.
3. Кошелкин С.Ю. Производство по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. 219 с.
4. Кучмезов Р.Н. Особенности осуществления производства по делам об административных правонарушениях участковым уполномоченным полиции в курортном регионе // Общество и право. 2016. N 1. С. 253-257.
5. Новгородов Д.А. Особенности возбуждения полицией дел об административных правонарушениях, совершаемых в сети Интернет // Административное право и практика администрирования. 2020. N 2. С. 21-26.
6. Труфанов М.Е., Техов Д.Н. Проблемы квалификации состава административного правонарушения и доказывания вины по ст. 6.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2017. N 1. С. 68-72.
7. Рыдченко К.Д., Капранова Ю.В. Особенности квалификации и документирования сотрудниками полиции самовольного подключения к электросетям и самовольного (безучетного) использования электроэнергии // Вестник Белгородского юридического института МВД России имени И.Д. Путилина. 2021. N 4. С. 71-78.
8. Денисенко В.В. Административная деликтность, средства воздействия на нее и их оценка. Ростов-на-Дону: Ростовский юридический ин-т МВД России,1999. 183 с.
References
1. Dorokhin V.V. Proceedings on cases of administrative offenses carried out by internal affairs bodies. Сand. Diss. Moscow, 2006. 168 p. (In Russ.).
2. Tsukanov N.N. Questions of theory and practice of proceedings in cases of administrative offenses carried out by internal affairs bodies. Doct. Diss. Chelyabinsk, 2011. 380 p. (In Russ.).
3. Koshelkin S.Yu. Proceedings on cases of administrative offenses in the field of traffic. Cand. Diss. Moscow, 2009. 219 p. (In Russ.).
4. Kuchmezov R.N. Features of the implementation of proceedings on cases of administrative offenses by the district police commissioner in the resort region. Society and Law, 2016, no. 1, pp. 253-257. (In Russ.).
5. Novgorodov D.A. Features of initiation by the police of cases of administrative offenses committed on the Internet. Administrative law and practice of administration, 2020, no. 2, pp. 21-26. (In Russ.).
6. Trufanov M.E., Tekhov D.N. Problems of qualifying the composition of an administrative offense and proving guilt under Art. 6.1.1 of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation. Bulletin of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2017, no. 1, pp. 68-72. (In Russ.).
7. Rydchenko K.D., Kapranova Yu.V. Features of qualification and documentation by police officers of unauthorized connection to power grids and unauthorized (unaccounted) use of electricity. Bulletin of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I.D. Putilin, 2021, no. 4, pp. 71-78. (In Russ.).
8. Denisenko V.V. Administrative delinquency, means of influence on it and their assessment. Rostov-on-Don, Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 1999. 183 p. (In Russ.).
